公共服务体系改革中需形成共识的几个问题

文/高培勇

高培勇：中国社会科学院财经战略研究院院长

一、公共服务提供机制的选择

一是机制选择。回顾非公共领域在过去30年的改革发现，改革成功的领域大多是放开的。凡是改革不成功的领域，基本上都处于垄断状态，或者由政府来监管。如果这种判断大致正确的话，观察中国政府的作用要结合中国特殊的国情。在区分政府和市场的时候，往往是采用国际通行的理念来作区分。但是中国政府和外国政府至少有两个方面的不同：一是我们的政府往往是被神化的，老百姓认为政府就代表公共利益，天然地认为政府做的事情都是正确的。这是从老百姓的角度来看。从政府内部来讲，也都认为自己天然代表公共利益，自己做的事就是正确的。这是在考虑政府在公共服务资源配置方面应该关注的一点。但实际上，很多方面并非如此。二是中国政府的决策过程缺乏制约。比如税制改革、独生子女政策，决策过程短暂，缺乏严密的论证。若把这两个因素纳入公共服务体制改革的视野中去观察过去30年政府在公共服务资源配置上的作用究竟是怎样的，就更透彻一些。以教育资源的配置为例，在教育部门的主管过程中，内部是趋利的，它并不一定总是代表着公共利益，有些时候夹杂着自身利益。不要迷信政府在配置公共资源方面的作用，要特别考虑中国的国情。所以，在公共服务领域，不是全部交给市场，而是要借鉴市场机制来完善公共服务资源的配置。政府应担责但不亲为，可以通过市场招标、政府购买服务的方式来解决。原则上来说，能够放开的应该要放开，政府负责监管；不能放开的，政府必须彻底管的，能采取政府购买公共服务方式的，就不要采取自己亲为的方式。可以通过购买公共服务的方式来解决，不一定要自办这样的机构。此外，非政府亲力亲为不可的，从始至终采取政府的机制来管理。

二、公共服务的基本格局

公共服务的基本格局，是维持原来的二元制还是走向一元制，这一问题需要达成共识。中国从建国之初选择的是二元经济社会体制这样的一条道路，公共服务都要分农村人口和城市人口，现在多了一类，就是已经迁入城市的农村人口，这三类人实际上还是一种二元体制的格局。在过去，这是理所当然的事情，事实上最终跟二元制相联系的其实就是公共服务。当时，国家的财力有限，要集中力量办大事。党的十八大以后，情况发生了很大变化。一方面中国已经是世界第二大经济体，经济总量非常可观；另一方面，国家治理现代化被当做一个重要的目标提出来，而且统领所有的改革领域。从国家的角度来看，国家治理现代化起码要治理社会公平，基本公共服务均等化，这本身就要求二元制变为一元制，不论是社会提供还是政府提供。下一步改革，是立足二元制还是立足一元制，这是一个需要解决的核心问题。现在大家的认识还不统一，能否在制定十三五规划时，在公共服务均等化上首先搭建一个一元制的框架，在一元制的范围内根据经济发展水平的差异可以规定若干个不同的标准，逐步的创造条件走向一体化。如果这是一个方向的话，公共服务供给机制、管理机制，都要经历大的变革。要先纳入一个体系中，否则城市化发展、经济新常态下的经济增长动力都很难适应这样一种格局。

三、财政体制改革

财税体制改革的总体方案是有利于社会公共服务改革目标的实现的。但在很多具体问题上还有相背离的地方。比如举办公共服务的主体，也就是事权究竟应该归谁。我认为，由最贴近基层百姓公共服务需求的政府层级来管理是最好的，不是说都纳入到更高层级的政府来管理才好。中央政府并不一定比地方政府更了解民情。所以，在公共服务事权的配置上，能够放给基层的要放给基层。第二，在财权与事权的配置上，要强调事权和支出责任一体化，不能把它们区分开来，否则体制的运行就会出现问题。要做到这种一体化，地方财政目前的格局是不行的，特别是财政转移支付的方式。目前地方财政体系处于弱化状态，难以担负相应的提供公共服务的责任和职能，这是需要改变的。此外，财权和税权，两者不是一回事。应该强调高度集中的税权，但不意味着税权要延伸到财权，把财权也视为高度统一。中央政府和地方政府在财政上应是“两家人”，要有自己的财政管理权。总的来说，财政和公共服务体系的改革要配套，地方财政收支体系要健全起来，中央和地方财政关系也要健全。