公职人员利益冲突情境的识别路径探析

王天笑

（郑州轻工业学院 社会发展研究中心，河南 郑州450000）

公职人员利益冲突是影响政府廉政形象、损害公共部门公信力的重要因素。我国学者从本世纪初期开始关注利益冲突问题，在此后的研究中，形成了较为丰富的相关研究成果。但是，现有研究成果主要是围绕公职人员利益冲突的整体外观对其危害、管理措施进行探讨。对利益冲突情境本身进行解构性探讨——尤其是从结构与要素视角出发建构利益冲突情境识别体系的研究还非常欠缺，而对利益冲突情境的准确判定是识别利益冲突潜在风险、发现利益冲突行为、构建利益冲突管理规范的前提和基础。因此，从结构与要素视角探寻利益冲突情境的识别路径，对于评估利益冲突风险、预防利益冲突行为、建构更加有效且更富有操作性的利益冲突管理制度有着重要的价值和意义。

一、公职人员利益冲突情境及其识别要素的流变

公职人员利益冲突情境具有较强的历史、现实性，会受到一国历史文化传统、经济发展水平、政治文明尤其是民主程度的影响而具有明显的国别特色。在有些国家被认为是难以容忍的利益冲突行为，在另一些国家则可能会被认为是可以接受的合理行为。因而，在对利益冲突进行定义时必须考虑一国的传统历史文化、政治发展程度、行政伦理的发展水平等多方面的因素。

（一）公职人员利益冲突情境解析

作为廉政术语的利益冲突是一种情境，是公职人员在公务行为的过程中具有足以导致他做出有失客观的判断或看上去有失客观的判断的可能或倾向的已知的个人利益，而又不采取恰当处理措施的情境。

利益冲突的有以下预设：

（1）利益冲突是一种情境。当我们说公职人员有利益冲突时，是指该公职人员处于能够引发利益冲突的情境之中。利益冲突的情境既包括已经发生了冲突行为的情况，也包含了还没有发生冲突行为的情况，比如潜在的利益冲突就是指冲突发生的可能情境，冲突行为还没有发生。而实践中，潜在的利益冲突和已经发生或正在发生的利益冲突对公职人员的廉正、客观、公平的形象具有同样的负面影响，同样会损害公共机构、公职人员的公信力。故本文认为把利益冲突定义为一种情境更能准确描述利益冲突的内涵、更有利于对利益冲突进行全面的规范和管理。

（2）利益冲突产生在委托代理的关系之中。基于这种委托代理关系，受托人要代表委托人做出客观的、公正的、专业的判断。在做出判断时，受托人（公职人员）要完全摆脱自身利益因素的影响而以委托人（公民）的利益为出发点和归宿，保证委托人的利益（公共利益）最大化。

（3）受托人是独立的个人或实体。受托人（公职人员）除了代表委托人的利益之外，还有自己独立的、特殊的、不可缺少的利益诉求，是一个利益主体。

（4）当受托人的个人利益达到一定程度，并且与委托人的利益有关联时，利益冲突的情境就会出现。受托人（公职人员）的个人利益达到一定程度可以指金钱利益达到一定数额、物质利益达到一定数量，也可以指关系达到某种亲密度和重要性、喜好和偏向达到一定强度等。

可见，公职人员的利益冲突是一种伦理困境，是公职人员面临个人利益和公共利益这两种利益形态时把哪一种置于优先考虑的问题，在利益冲突的情境中，只有一种利益——公共利益对外宣称自身的优先性，并且这种优先性是得到整个社会包括公职人员自己所认同了的，并具有合法的性质。公职人员利益冲突的情境并非必然是非法的。公职人员处于利益冲突的情境不意味着公职人员的个人利益已经对公共利益产生了不当的影响，关键是怎样管理利益冲突情境。只有管理不当、规范不善的利益冲突情境才会导致公共利益受到损害。因此，它只是对某种境况的一种客观描述。

（二）公职人员利益冲突情境识别要素的流变

利益冲突的概念在产生之初是非常简明的，避免利益冲突的责任就是指绝不允许公职人员的个人利益妨碍其对公共利益的追求。就算我们在特定的情境下无法明确地界定公共利益的准确含义，避免利益冲突也可以简化为避免个人利益影响公职人员职务的正常履行。围绕着公职人员的基本职责，习惯上把一些行为的特征与犯罪行为的特征等同。比如滥用影响力、自我交易、收受贿赂、裙带关系等。此时，利益冲突的概念和广义的腐败没有明显的区别。判断利益冲突是否产生，主要是以是否有私人利益妨碍公共利益的行为为标准。也就是说，当利益冲突发生时，公职人员已经有所行动——通过决策、运用职权以牺牲公共利益为代价去增加个人私利。所以，这一阶段把利益冲突界定为是一种已经发生或正在发生的行为，并且这种行为已经影响到公职人员职责所代表的公共利益。

利益冲突内涵的第一次演进就表现为判断利益冲突情境标准的改变。此时，人们对何时存在利益冲突的看法发生了剧烈的变化，认为，利益冲突行为应该和腐败行为区别对待，在鉴定利益冲突时不再以公职人员基于自身利益做出决策、获取自身利益而扭曲公共职责的行为为标准，而是以是否存在个人利益与公共职责相互冲突的情境为依据。在此，以机会而非实际行动来界定利益冲突。同时，利益冲突并非一定是公开的、非隐蔽的，还包含一些隐蔽的形式。冲突也不一定表现为彼此的对立状态，在特定的利益冲突情境中，私人利益和公共利益表现出明显的兼容并存的特征。公共利益并没有因此而受到任何损失，同时，私人利益的获取也并非一定是非法的、违反政策的。比如通过非竞争的方式招聘具有真才实学、非常出色的自己的亲属进入政府部门任职。此时，判断利益冲突的标准不再是已经实际发生的行为，而是以是否存在私人利益对公共职责进行干扰的情境和机会为标准，而无论这种冲突是公开的还是隐蔽的。对利益冲突进行管理和规制的目的主要的是为了增加公职人员及其所在机构的合法性，不再仅仅是阻止不当利益流向公职人员个人。

利益冲突情境识别要素的第二次演进加入了公职人员的主观认知。对利益冲突的判断不再仅仅依赖公共利益和私人利益紧密相连的简单事实，同时也依赖于公职人员对存在私人利益的主观认知。当公职人员认识到自己的私人利益足以影响他的或她的公共职务履行时，利益冲突就存在了。此时，判断利益冲突的标准演变成了“公共利益与私人利益紧密相连的客观事实加上公职人员的主观认知”。

利益冲突情境识别的第三次演进是增加了公众的主观认知，出现了潜在的利益冲突和表面的利益冲突类型。潜在的利益冲突是一种预期，当公职人员预测到自身的某种利益在可以预见的将来足以影响其即将参与的公共事务时，潜在的利益冲突就存在了。潜在利益冲突概念的引进，在一定程度上为公职人员通过一定方式回应并解决利益冲突问题提供了机会。当社会公众认为公职人员具有足以影响他履行公共职务的个人利益时，表面的利益冲突就发生了。表面的利益冲突通过引进“第三方”认知而扩展了利益冲突的内涵。在这里，“第三方”需要是掌握充足信息的人，而不是没有根据的盲目预测。这使利益冲突的内涵得到一次大的扩展，对利益冲突问题的管理也更加关注未来、具有了更加明显的外观形象性。

利益冲突情境识别要素的第四次演进是主体要素的变化，增加了公职人员的“利益共同体”概念，公职人员由利益单一体变成了融合多方利益的利益“统一体”。在这里，公职人员的利益不仅包含自身的利益，同时还包含了其近亲属、一些社会关系人、曾经的商业合作伙伴的利益，不仅包括物质利益，也包括了偏好、仇恨、机会等非物质利益。公职人员不但要保证自身的利益和公共职责之间不相冲突，同时还要使其妻子儿女、亲朋好友、商业合伙人等社会关系人的利益不会因自己据有公共职位而和公共利益发生冲突。

利益冲突识别要素最新演变表现在关注领域的扩展，对公职人员的关注重点从其私人利益扩展到其私人生活。在此阶段，当我们成为公职人员时，我们的私人生活就不再是我们自己的，而是和公共利益密切相关。因此，公职人员的个人利益不再属于隐私范畴，在现实政治生活中，则具体化为对财产公开、兼职、经商等特定活动的制约与规范。同时，在一些特定的政治体系中，还要求公务员保持政治中立，不得有区别地对待各党派。公职人员的一些个人行为或性格之所以会导致利益冲突，并不是因为他们导致了国家资源和公务的分离，而是因为他们会干扰公务行为的效率，会显示公职人员不能满足效率和安全的要求，会降低公职人员的合法性和公信力，会侵蚀公职人员的判断能力，会为一定形式的敲诈勒索打开方便之门。可以看出，利益冲突的内涵得到了空前的深化，其关注点从公职人员使自己富裕的问题转到了具有广泛社会背景的公共部门的合法性和廉洁守正问题。

总之，利益冲突情境识别要素的变化与利益冲突内涵的变化是一致的，随着社会的发展而不断演进。随着世界各国政治文明的不断进步、经济社会的快速发展，利益冲突情境也必然会相应演变。需要指出的是，以上对利益冲突情境演进的探讨并非是严格地遵循时间的逻辑一步步推进，而是利益冲突情境有简单到复杂、由单薄到厚重的过程。

二、“利益”与“冲突”：判定公职人员利益冲突情境的关键

利益冲突是一个外来词汇，对利益冲突内涵的准确把握，有赖于对其结构要素进行详细解析。其中，对“利益”与“冲突”这两个子概念的认识和了解是识别利益冲突情境的关键。

（一）“利益”：揭示了公职人员利益冲突情境的动力基础

在利益冲突的概念中，“利益”只涉及个人利益和公共利益这两种利益形态。

马克思曾言：“正确理解的个人利益，是整个道德的基础。”［1］“个人是利益主体的最基本的元素，也是利益主体关系最基本的组成部分。”［2］个人利益在这里是一个利益的“统一体”，是公职人员“个别地或通过集团、联合或亲属关系，谋求满足的一种需求或愿望”［3］。这里的个人利益不仅仅包括公职人员自己的利益，同时还包括公职人员家庭成员、亲朋好友、商业伙伴等社会关系人的利益。利益也不仅仅指公职人员及其关系人的经济利益等客观的利益内容，同时还包含公职人员的偏好、仇恨、偏见等主观的内容；不仅仅包含公职人员及其社会关系人的非法利益，也包含其合法的利益。而在法律规定中，利益以更为详细的样态出现。在此，对公职人员利益的理解必须要放在广阔的伦理背景下。可以导致公职人员判断有失客观公正的利益因素有很多，它包括意识形态的、心理上的内容，诸如影响、忠诚、关注、情绪、性情、预测、敌意、偏好、经验、道德限制等非物质化的内容，而且在一定意义上对于物质化的利益也要在非物质化的层面上去理解。可见，这里的利益是一个在伦理背景下理解的利益，凡是可以导致公职人员公务判断有失公正或使其看上去有失公正的公职人员的利益因素都应纳入利益的范畴，这里的利益具有一种明显的主观化倾向。

由于其本身内容的模糊性、内部构成的矛盾性，对公共利益概念的界定从来就没有达成过真正的一致。正如詹姆斯·安德森所怀疑的，“倘若问到公共政策应与公共利益还是私人利益保持一致，绝大多数读者将倾向于公共利益。然而，当问到什么是公共利益时，困难就随之产生了”［4］。哈耶克把公共利益看成是抽象的秩序，“自由社会的共同福利或公共利益的概念，决不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的”［5］。但是，在防止公职人员利益冲突的实践中，则不能把公共利益完全理解为抽象的秩序，否则相关制度规范会因为其过于模糊而丧失可操作性。因此，在探讨利益冲突问题时，往往把公共利益具体化为公职人员所承担的与其职位相匹配的公共责任。

（二）“冲突”：投射了辨识公职人员利益冲突情境的道德依据

在现代汉语中，冲突一词指彼此对立的或不相容的性质或力量之间的相互干扰，以对立、摩擦、争斗为特征的持久的不和、争执等。在社会学领域中，冲突则是指“人与人或群体与群体之间为了某种目标或价值观念而互相斗争、压制、破坏、以至消灭对方的方式与过程”［6］。在普遍的意义上，冲突是一种双向的行为，双方都宣称自身利益的优先性、所持价值的正当性，一方利益的实现以消灭或牺牲另一方利益为代价，两者之间表现出你死我活、殊死拼搏的状态。

作为廉政术语的利益冲突和作为社会学意义上的冲突，在内涵上有着巨大的差别。在这里，冲突是单方向的，仅是公职人员的个人利益对公共利益的干扰和侵害，冲突不是发生在不同主体之间，而是发生在公职人员私人角色与作为公职人员角色的交界处；冲突双方，只有一方公开宣称自身的优先性，而且这种优先性地位是冲突的另一方也予以认可的。在这里，冲突是指不具有优先地位的利益方试图取得优先地位或给人以试图取得优先性地位的感觉，是在面临个人利益与公共利益两种选择时把哪种利益置于优先地位的考虑。

而且，“利益冲突中的冲突完全发生在意识中”［7］。公职人员个人利益有没有影响、在多大程度上影响了其履行公务时的判断力完全发生在公职人员的意识中，只有公职人员自己最清楚。因而，这里的冲突具有突出的主观性。可是，任何个人、法律、制度都不可能直接透过公职人员的意识去窥探利益冲突是否发生、程度如何，任何的法律、制度也都无法管窥并禁止公职人员私人利益对其公务判断的影响，所以利益冲突制度不得不绕开主观的冲突，进而禁止或规制公职人员对特定利益的占有这一客观内容。“我们无法实施法律禁止公职人员内心深处对给予自己礼物的人的感激之情，利益冲突规则禁止公职人员在特定环境下收受礼物等特定行为”［8］。由于我们无法直接观察公职人员的心境如何，利益冲突规则不是关注公职人员的思想中到底发生了什么，而是去关注可能发生了什么；屈服于诱惑并非不合法，而进入含有诱惑的关系中就是非法的。所以，这里的冲突是主观的冲突，但是利益冲突制度的规制对象则是客观的境况。

三、公职人员利益冲突的情境识别

识别利益冲突的情境是对利益冲突进行有效管理的前提和基础。由于利益冲突既涉及客观、具体的内容，又具有主观、抽象的部分，再加上利益冲突活动往往是暗箱操作，这些都对识别与判定利益冲突提出了严峻的挑战。但利益冲突并非不能辨识，无论是何种类型的利益冲突，其总包含着相对固定的构成要素。

（一）作为主体性要素的公职人员

任何社会成员的个人利益都有可能与公共利益发生冲突和矛盾，但是只有公职人员的个人利益与公共利益之间的冲突才是本文所论及的利益冲突。可以说，公职人员的身份是利益冲突的一个资格性条件。公职人员既是公民公共利益的受托者，同时又具有自己独立的个人利益，既是公共义务的承担者，又是自身利益的维护者，这种公私二重身份的统一性是其他社会成员不具有的。判定利益冲突的前提条件就是看其是否为公职人员，若是公职人员，那他就具备了处于利益冲突的情境的主体性要素，要受到公共伦理的规范和制约，其行为的选择要合乎公共伦理价值的要求，要符合利益冲突制度的制约。

（二）作为目的性要素的个人利益

在判定公职人员是否处于利益冲突的情境时，公职人员的个人利益是一个关键要素，若是没有公职人员的个人利益涉入其中，该利益冲突的情境就不存在。在利益冲突的情境中，公职人员不但要有个人利益涉入其中，同时，这种涉入其中的个人利益还要达到一定的程度。比如，金钱利益达到一定的量，亲属之间达到一定的亲密度等。在涉入其中的个人利益微不足道、知情公众认为可以忽略这种个人利益的影响时，即使有个人利益涉入其中也难以构成利益冲突的情境。例如，公职人员的原雇主可以看作公职人员个人利益的范畴，很多国家的利益冲突管理制度都对此做了严格的规定，在公务过程中涉及其原来任职单位的，公职人员要进行回避。但是，假如公职人员在进入政府部门工作之前只在该单位工作过一天，就很难说有回避的必要。公职人员的个人利益必须对公职人员个人有较大的影响以至于会影响其客观判断时或公众认为会影响其客观判断时，利益冲突的情境才可能发生。

（三）作为触发性要素的选择与判断

利益冲突情境的另一个必备要素就是公职人员的选择与判断，即公职人员必须实质性地参与了能够影响其个人利益的相关公务活动，而无论是直接涉入其中，还是通过对相关公务主体施加影响以产生对己有利的政策规范。公职人员具有“公共利益代表和私人利益代表的双重身份”［9］，其所作出的选择与判断是公职人员所负职责的具体化、行动化，是把公职人员个人利益与其职位所代表的公共利益联结到一起的桥梁和纽带，而只有这两种利益发生了关联，利益冲突的情境才可能生成。其实，利益冲突就是一种利益关系，在这种利益关系中公职人员的个人利益与公共利益之间产生了矛盾和冲突，个人利益具有占据公共利益优先性的可能和危险。

四、结语

公职人员利益冲突是“权力特性和人性特点双重因素共同作用的结果”［10］。权力——尤其是监督无效的权力，“有可能成为攫取利益的工具和满足私欲的手段，存在着腐化的自然趋向”［11］。而人性特点总是趋利避害，一旦尝到了利益的甜头，就再难停下贪婪的脚步。公职人员贪腐往往就是在权力约束失效的情况下从小恩小惠开始，然后逐步走上犯罪的道路。利益冲突正是为公职人员提供获得这种小恩惠的机会和条件的情境，防止公职人员利益冲突是把腐败扼杀在摇篮里、从源头上治理腐败的有效措施。而对利益冲突情境的准确判定，是防止利益冲突、预防腐败的前提和基础。对利益冲突情境的认定是一个复杂而又艰难的过程，在认定利益冲突情境的过程中，必须准确把握相关结构性要素以及各要素之间的逻辑关系并对之做出准确的判断，才有可能准确、客观地识别利益冲突情境，为有效防止利益冲突、预防腐败打下良好的基础。

［1］马克思恩格斯全集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1957：166.

［2］王伟光.利益论［M］.北京：人民出版社，2001：136.

［3］罗·庞德.通过法律的社会控制——法律的任务［M］.沈宗灵，译.北京：商务印书馆，1984：81－82.

［4］詹姆斯·E.安德森.公共决策［M］.唐亮，译.北京：华夏出版社，1990：222.

［5］哈耶克.经济、科学与政治——哈耶克思想精粹［M］.冯克利，译.南京：江苏人民出版社，2000：393.

［6］周晓虹.现代社会心理学［M］.上海：上海人民出版社，1997：317.

［7］Andrew Stark.Conflict of interest in American Public Life［M］.Cambridge，Mass.：Harvard University Press，2003：4.

［8］金光俊.冲突与社会主义社会［J］.东北师范大学学报（哲学社会科学版），1996（2）.

［9］王习加.公共权力配置资源与预防腐败［J］.求索，2012（1）.

［10］黄卫平，梁玉柱.辨析西方国家如何“把权力关进制度的笼子里”［J］.党政研究，2015（3）.

［11］雷兆玉.对“把权力关进制度的笼子里”论断的思考［J］.探索，2014（3）.