项目制运行过程中“示范”断裂现象及其解释

李云新，中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073

袁洋，中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510006

项目制运行过程中“示范”断裂现象及其解释

李云新，中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073

袁洋，中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510006

中国试点工作呈现出“示范”断裂现象，即造点容易、推广难。“示范”断裂现象的发生，不仅因为选点不科学、操之过急或者综合配套试点不足、后济乏力，还在于中国宏观制度环境与中观制度安排下的微观政府行为异化。本文通过制度分析方法研究发现“示范”断裂具有多重逻辑，宏观制度环境和中观制度安排提供了示范点建立的激励机制、示范失效的断裂机制以及路径依赖的强化机制，而示范断裂主要存在于资金链条断裂、科层运作断裂和集体行动断裂等多个环节中。国家治理、财政体制等集中式制度环境与统一目标、专款专用、配套资金、技术治理的项目制制度安排对地方政府“示范”工作的实施都产生了影响，且项目目标与科层目标间的张力是根本性矛盾。项目制制度安排为地方政府乐于“造点”、疲于“推广”提供了激励，而集中制环境对“示范”断裂予以路径强化，使得“示范”断裂现象常态化。

项目制； 示范； 国家治理； 政策试验

一、引言

随着中国步入经济转型新阶段，改革阻力和风险日益显著。“示范”作为政策执行工具与扩散机制，在实现国民经济平稳转型过程中发挥着重要作用。中国独具特色的政策试验及其推广是我国改革开放时期采用的关键手段[1]。“示范”是降低公共政策执行风险、实现政策意图有效转化为现实效果的重要工具，通过学习、竞争、模仿、行政指令等扩散机制以适应不断变化的经济社会环境。由点及面的“示范”机制塑造出极具适应力的“中国模式”[2]。 然而，“示范”是一个复杂政治、经济、社会过程与机制，示范效应的发挥受到示范内容属性、社会系统性质、传播渠道、时间和空间、思想认知等因素的影响。在与宏观环境相互嵌套下，示范机制作用的发挥受到极大影响。我国当前致力于向法治化社会转型，但现有体制中依然可见魅力型权威和运动式治理的影子。政府合法性的取得很大程度上依赖于显性政绩，科层体制随着责任目标制、行政考核制、干部晋升制等制度的进一步完善而不断充实，却依然存在易于被临时搁置的脆弱性。同时，乡村社会正经历重大变迁，“政不下县”格局被打破，传统乡村社会遭受极大冲击。一些越俎代庖的集权性改革措施使得乡镇政府变得缚手缚脚，其自主性受到极大限制。20世纪90年代以来，随着分税制改革地推行，项目制作为一种新型治理手段自上而下嵌入基层治理格局中。然而，在项目制促成科层传导由“条块分割”向“条块弥合”转变的同时，其“专款专用”的专业性与实践需求的复杂性难以调和，影响着“示范”效应的发挥。目前各地实际工作中普遍面临由点到面“示范”断裂的困境，有些领域甚至“试点项目尸横遍野”[3]。20世纪80年代末以来，各种局部农村医疗改革试点鲜有被成功推广[4]123，严重影响了经济与社会变迁的方向与进程。“示范”迎合了地方政府追求短期政绩的趋向，集中力量办示范点成为普遍现象[5]，示范点沦为行政强制下选择性学习、选择性阐释以及选择性执行的形式绩效指标，难以转化为实质绩效[6]。“示范”产生了资源依赖效应、供给需求断层、贫富差距拉大等负向效应。示范点优惠过多、目标畸高、配套过少等先天不足埋下了推广阶段“示范”断裂的伏笔。

二、文献回顾与理论视角

“示范”断裂现象已经普遍存在，成为了一个不争的事实，并日益受到学界关注。为什么“示范”断裂现象比比皆是？“示范”断裂现象为什么不仅没有被遏制反而能够得以持续存在？现有解释主要从三个方面展开。

解释一：试点选择失败论。示范点作为整个“示范”机制的源头，具有基础性意义。相当部分“示范”断裂现象的形成，根源在于示范点选取阶段便已步入歧途。黄秀兰认为，示范点选择更加青睐条件优越的地方，示范点建设普遍存在着目标太高、冒进求成或目标太低、只重眼前的现象，这为示范经验的推广增加了难度[7]。刘钊、万松钱认为试点方法受到内在效度的挑战，“试点附加”掩盖问题，大大降低示范点产出与投入的关联性[8]。同时，示范点优惠政策引发争取试点的激烈竞争，设租寻租交杂其中，社会关系网络的嵌入使得试点决定因素更加扑朔迷离。在上述客观优势与主观愿望的一“推”一“拉”之间，具备区位优势、人脉资源的“点”脱颖而出，但其却缺乏试点应有的普遍意义。试点选择的非公共性与非规范性由此凸显，而选点不科学使得示范经验难以通过推广产生扩散效应。

解释二：地方政府失灵论。部分学者将视角聚焦于政策意图传播层面，并运用公共选择理论揭露在政府体制下必然出现的效率低落现象。政府官员作为理性人，具有追求自身利益最大化的动机。韩国明、王鹤从政府自利与制约缺失层面，以示范村建设个案为依托，阐释了示范方式失效机理[9]。他们指出，在我国的现有的政治体制中，人大监督权虚化、行政委任制盛行，导致由行政机构、人大代表和利益集团形成的“铁三角”难以有效遏制政府利益内在性问题。李元珍通过对地方政府联系点制度运作的深入考察，进一步映证，政府在部分试点打造的“高大上”背后充斥着大量的“假大空”[10]。政府具有追求自身私利、无视公共福祉的动机，现有制度安排却无法对其进行有效制约，普惠性示范效应便无从谈起。

解释三：乡村社会变迁论。乡村组织深深扎根于基层社会，掌握大量民众需求信息，既是“示范”机制运行的基层落实者，又是示范经验承接的受众。乡村角色扮演的好坏直接影响“示范”效应的发挥。分税制改革所造成的财权上移、事权下放局面使得情况更加复杂。大政出自中央，具体运作则落实在了县域。折晓叶通过研究指出，县级政府具备资源经营权，权能完整，能够进行相对独立地治理。在现有“扩权强县”、“省管县”的大背景之下，县政府承担着越来越多自主治理的具体职责[11]。然而，厚此必薄彼，乡村组织面临失语困境，丧失了调拨资金的自主权，徒有协调配合职责，这对乡村主体的行为实施无疑是雪上加霜。随着“三提五统”*“三提五统”是指在农村的三项村提留(公积金、公益金、管理费)和五项乡镇统筹(教育附加、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费)等。取消、“两工制度”*“两工制度”：“两工”即农村义务工和劳动积累工。废除、村民小组瓦解等一系列乡村社会变迁，村民行为逐渐脱离“熟人社会”的制约，血缘与地缘的双重认同逐渐淡漠，多元利益难以调和，集体行动陷入困境[12]。示范经验在乡村层面众口难调，加之乡村组织逐渐“悬浮”[13]，示范效应的发挥失去了内在与外在的双重推力。叶敏、熊万胜对此也表达了忧虑，乡村变迁势必导致传统动员模式弱化，科层动员与社会动员的平衡面临被打破的危险，这种集权行政逻辑使得“示范”机制陷入危局[14]。

诸学者对“示范”断裂问题所做出的客观现象描述、影响因素归纳、综观原因剖析等努力，不断充实该研究问题，为后续研究奠定了基础。以上三种解释从不同视角阐述了“示范”断裂产生的原因，对本研究具有启发意义，但细察之下依旧存在继续研究的空间。试点选择失败论目前多停留在对现象的描述上，学者们关注到了行为主体在示范点确立过程中的既有逻辑，却少有从示范机制运行层面深入探究现有制度环境与制度安排，对其行为提供激励与强化机制。地方政府失灵论的视角对理解行政体制中的约束缺失提供了有益帮助。然而，平级机构之间虽难以形成有效监督，但在集中体制下中央对地方、上级对下级通过人事制度、财政给付等措施依旧享有较强的控制能力，现实中却并没有出现上级政府对地方政府失败示范的叫停，而是广泛存在着“默许”和“共谋”现象[15]。根据奥尔森的共容利益理论，地方官员虽然存在趋利动机，但从长远来看，政府收益与社会繁荣之间存在的共容利益理应对地方政府的异化行为有所修正[16]。地方政府对群众利益的熟视无睹、对自身谋利行为的自我催眠单凭公共选择理论很难给出充分解释。乡村变迁论呈现了转型过程中乡村社会的运行变化，乡村组织合法性、村民自组织行为均面临重构风险。然而，在此次转型过程中，为什么在整个示范机制链条中只有“示范”推广效应受到阻滞，而示范点建设工作却依然长盛不衰？ 乡村变迁论显然没有解答此问题。对此问题进行解释需要将地方政府的微观行为置于宏观制度环境与具体制度安排中，考察地方政府停留在打造示范点这一层面的实践逻辑。

因此，本研究将制度因素纳入对“示范”断裂现象的解释中来，致力于将宏观制度环境、中观制度安排与微观政府行为相结合，试图解释“示范”断裂的诱发机制及其在现有制度框架下如何形成路径依赖。本研究将重点关注项目制运作的具体制度安排对地方政府行为的驱动机制，将项目制这一具体的制度安排内置于与其他制度共同构成的制度环境中，分析宏观制度环境为地方政府塑造的“示范”断裂自强化机制，进而阐释项目制运行过程中地方政府乐于造点却疲于推广的激励机制与强化机制。

本研究将通过审慎地回答如下问题以更深入地理解“示范”断裂现象的产生、扩散以及路径强化的演变过程：地方政府为何乐于并能够打造大量示范点？地方政府在由点到面的示范中面临怎样的困境？地方政府止于打造示范点、疲于推广的行为在项目制下受到了何种激励？在现有宏观制度安排下，“示范”断裂现象为何常态化，受到怎样的路径强化机制影响？

三、 “示范”断裂的演化逻辑

制度作为形塑人们之间相互关系的约束，限定了人们的选择集合[17]。地方政府行为不仅受到制度的激励，还深受制度变迁过程中路径依赖与锁定效应的影响。结合我国“示范”机制运行的具体情境，本研究从宏观制度环境、中观项目制度安排、微观地方政府行为三个层面阐释影响示范效应发挥的激励机制、断裂机制以及强化机制(图1)。

图1 “示范”断裂演化逻辑的分析框架

(一)示范点建立与激励机制

在处于经济社会转型中的国家，试点先行往往是冲破阻力、减少风险的良好选择。国际上总结出的“分阶段复制”理论尤为符合中国的实际情况[18]。 韩博天指出，“典型示范”、“由点到面”、“点面结合”是我国自革命时期延续至今的政策执行工具[19]。事实证明，无论是在革命时期还是新中国成立以后的一系列改革尝试中，其对经验扩散都产生了一定推动作用。推行试点的传统做法为我国目前示范点的普遍建立提供了最初的激励。

随着我国财政体制的改革，项目制作为一种新型治理手段自上而下嵌入到基层治理格局中，涵盖了几乎所有建设和公共服务资金的转移支付[20]。项目制目前成为伴随着财政集权化而出现的宏观调控工具，目的在于提供一条冲破“块块体制”的路径，将财政上收的资金通过专项化方式用于实现特定目标。但项目制实施以来的资金运行效果，往往事与愿违，地方政府以示范点名义争取项目资金，项目任务却最终被一个个示范亮点应付完成。地方政府在明知项目意图情况下反其道而行之，是因为受到了制度的不良激励，既有来自特定项目制度安排的驱使，也有来自宏观体制环境的推动。项目制“统一目标、专款专项”所承载的资金发包部门治理意图，并不能确切地与地方政府当前的发展目标相吻合，甚至互相冲突。如基本农田保护项目中严格限定土地用途的规定，与地方政府城镇化推进中对建设用地的现实需求即是一对尖锐的矛盾。但地方政府并不会“知难而返”，因为资金跟着项目走，没有项目就也就没有相应的资金拨给。有幸争取到项目的地方政府，面对项目目标与地方发展目标的冲突，会优先考虑自身利益，示范点打造由于简单易行且成本偏低，理所当然地沦为应付上级检查的工具。除了项目资金的激励外，宏观制度环境还对示范点打造的动机予以了强化。地方政府争取项目资金打造示范点的动机之所以强烈，受到了我国干部晋升制、行政考核制的驱动。正如周雪光所言，我国人事任免中的淘汰制与相对标准导致了官员对短期绩效的看重[21]，倾向于用政绩工程发出信号。依据信号理论，由于存在信息的不对称，地方政府便产生了打造示范点，进行象征性治理的动机[22]。我国行政考核制度从定性到定量的转型虽然大大降低了不确定性，但是未能为地方政府提供全面落实项目任务的激励。现行量化考核指标促使了地方政府用“先进掩盖后进，亮点遮蔽污点”。由此观之，地方政府在争取到项目资金后，利用行政考核体制“一俊遮百丑”的考核特征[6]，通过打造示范点既可完成项目任务，又可完成绩效目标，赢得晋升空间，此乃一箭三雕之举，何乐而不为？

通过上述分析，可以得出如下命题：

1.3 统计学方法 采用SPSS 19.0统计学软件对数据进行分析。计量资料用均数±标准差表示，组间比较采用t检验。在分析过程中，多组间的数据比较处理采用One-way ANOVA方法进行分析。以P<0.05为差异有统计学意义。

命题1 地方政府热衷于打造示范点的行为，是对项目制“统一目标、专款专项”的有效变通，并在干部晋升制、行政考核制等宏观环境中得到进一步强化。

(二)示范失效与断裂机制

示范点的成功建立在我国现有制度环境中存在着广泛激励，但其终究只是整个“示范”机制的开端和基础。“示范”作为政策执行和变迁机制，最终成败主要取决于由点到面示范效应的好坏。然而，当我们把视线移至示范推广过程，却发现示范点的推广工作困难重重。示范机制的运作从示范点建立到成功推广是一个纷繁复杂的过程，需要示范主体支持、制度环境护航，同时也离不开示范受众配合，任何环节的差池都将使示范效应的发挥大打折扣。

1.资金链条断裂。项目作为资金载体引发地方政府竞相争取。项目资金的分配虽然并非普惠性质，但项目意图也绝非止于造点。从项目资金的整个流向上看，示范失效源于资金链条的两次断裂。首先，资金链条在项目部门发包至示范点建设过程中断裂。根据实地考察，地方政府尤其是乡镇政府普遍将示范断裂归咎于项目资金不足，但这种论断难以令人信服。项目制技术治理的特征在一定程度上为其资金拨给的科学性提供了保证，尽管信息的不对称可能造成偶然偏差，但大范围资金不足必然有其深层原因。由于地方政府发展动机与政府官员自利倾向的相互叠加，项目资金这一预算外资金成为各主体觊觎的对象，项目资金在账面上用于完成项目任务，却在暗中被挪为他用。那么这部分资金究竟流向了何方？由于上级统一决策的治理目标并非地方政府发展的当务之急，其中一部分被地方政府用“空转”*“空转”意指地方政府先转入资金满足项目申请的要求，然后在资金到账检查完后再把账户“抽空”。详细论述参见黄宗智、龚为纲：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？》，载《开放时代》2014年第5期。的方式套取出来转而投入到其他领域，实质上只是“在账上过了一遍”[23]。有的地方政府甚至修改预算结构，其结果便是导致项目资金效果的溢出[24]。另一部分资金则因为权力寻租行为而直接退出生产领域。项目制的竞争属性与市场化倾向催生了权钱交易的灰色空间。由于税费改革以及“三提五统”被废除，很多地方政府入不敷出。为了维持政府工作的正常运转，“跑项目”成为了一种潮流。项目资金能否顺利获得不仅取决于是否符合既定申报标准，还与该地方政府与项目部门关系的疏密程度与特殊手段有关。市场化运作初期，法律体系尚不完善，难以对诸如工程队、私人企业等市场主体的投标、施工环节实施有力控制。鉴于此，权利寻租者结成规模不等的“分利集团”，不断将资金从项目中截留到集团内部[25]。上述两种资金流向均造成了既定项目资金链条在造点处断裂，无益于示范效应的发挥。资金周转在暗中进行，项目资金不足成为了地方政府止于示范点建设的托辞。其次，项目资金在示范点打造至推广过程中发生断裂。示范点建设往往是综合性试验，而项目目标却是单一的，这必然促使地方政府策略性地应对。地方政府将各种项目“打包”后投入示范点建设，通过项目叠加、集中投入打造亮点效果。示范点建成得益于项目资金的累加，项目资金聚集在于示范点，示范推广的资金输送渠道却是缺失的。示范点打造模式背离了项目试验的初衷，示范推广中缺乏足够资金支持使得政府主导的示范失效在所难免。

2.科层运作断裂。项目制治理意在突破横向“块块体制”的阻力，但项目意图自上而下的传达高度依赖“条条体制”，因此，项目运作终究不可能脱离科层体制而独立存在。项目制所依靠的专项转移支付模式导致了诸多领域“以县为主”的制度安排。随着县级政府及各职能部门权威的不断强化，乡镇政府被剥夺了资金安排的主动权与合法性，其角色面临“迷失”风险。由于我国垂直行政链条止于乡镇一级，乡镇与村庄的行政联结处于断裂状态[26]。作为示范点建设的直接推动者，乡镇政府与村组织在推广过程中却显得力不从心，项目运作在科层运作安排中陷入县—乡、乡—村双重断裂困境。首先，示范扩散缺乏推力。乡镇政府的发展意图随着财权的上收而逐渐削弱，支出责任的免除使其滋生惰性思想。县级政府集诸多事务于一身，在轻重缓急的考量下，推广工作一压再压。示范推广工作便因为县级政府自顾不暇与乡镇政府事不关己而长久搁置。其次，示范经验难以因地制宜。行政层级的断裂造成决策权上移与信息不对称加剧，也使得基层需求向上反映渠道缺失，上级决策失去因地制宜的调整机制。缺乏本土化改造的推广工作呈现出寸步难行、劳民伤财的“示范”断裂现象。最后，示范成本提高。项目制依靠技术治理手段，依托严格的申报、验收、审批等环节把关，试图革除人为的不确定性。项目思维依靠严谨的形式与技术控制，来制约影响效率的变通行为[27]。税费改革以及项目制实施之前，乡镇政府和村组织尚可以运用“三提五统”或其他预算外资金，自发的学习模仿其他先进典型。但在科层运行断裂的强化下，项目制以一套程序化的逻辑，磨灭了基层政府自发学习的动机与能力。在大量信息成本与行政成本的累积下，产生了“删简就繁”的实际效果。项目制虽然是一种财政支付的行政制度安排，但从其单管直下的项目思维便可瞥见运动式治理的影子。在科层组织中，中央和上级政府不仅可以通过项目资金的拨给表达其政策意图，还具有选择示范点的发言权。虽然信息不对称导致效率降低，示范点难以推广，但对于中央和上级的政策意图下级政府在形式上是不能拒绝的。运动式治理任意性、治标不治本的特征[28]，干扰科层体制的运行，地方政府周期性地运用动员方式打造示范点。

3.集体行动断裂。项目制秉承自上而下的输送逻辑，示范效应的发挥同样离不开受众的配合与支持，否则，如火如荼的项目制运作与示范点建设也会局部遇冷。以新农村建设项目为例，在示范推广过程中，集体行动的断裂产生于两个层面。其一，源于部分村干部的不配合。项目制引发的激烈竞争背后实际掩藏着落后主体被迫退出竞争的无奈。项目制的配套资金使得经济薄弱的申请者为了规避负债风险而望而却步。项目“抓包”实际上是强者间的游戏。折晓叶、陈婴婴对项目进村案例的研究指出，村庄只有挤进创建村，才有资格“抓包”到项目，获得资金[20]。因此，无论是配套资金的规定还是跻身创建村的前提，都为示范经验的扩散提高了门槛，这种适者生存的规则并不能为大部分基础平平甚至落后村庄的村干部提供力争上游的激励。其二，归因于村民自组织能力弱化。在项目制推行以前，村内建设经费有一部分来自于村民自筹，而且“熟人社会”与村民小组提供了协商讨论的平台。但是分税制改革以后，资金来源改变、村组职能衰退、村民权利义务关系被打破[12]，部分财产由于产权界定不充分而成为“公共领域”。当项目建设与服务资金注入到公共领域时，这些权利由于价值的上升而引发村民间冲突，资金分配难以达成，陷入集体行动的困境。此外，村民层面还存在着“有理智的漠不关心”[29]，村集体利益作为一种公共产品，若缺乏强烈的正面激励或者社会关系网的维系，便无法产生有效的集体行动。分税制改革、项目制运作等一系列制度变迁，打碎了村庄自筹资金、协商一致的自主治理机制，却没能重塑另一套引导集体行动的激励，其结果便是个人理性无法产生集体理性，从而大大降低了示范扩散的效率。由此观之，在乡村社会变迁的大背景下，项目制的竞争思维成为了经验扩散与推广的一道障碍。

根据以上讨论，可以得出如下命题：

命题2 由于现行项目制安排与其他制度环境的相互嵌套，示范机制面临资金链条、科层组织、集体行动等多个环节的断裂。

命题2.1 资金链条在“示范”中面临两次断裂：资金溢出与寻租腐败使项目资金不能完全流向示范点；项目累加与集中投入切断了示范推广的资金输送渠道。

命题2.2 由于科层组织中“以县为主”的工作安排与垂直行政链条的结构特征，示范机制陷入县-乡、乡-村的双重断裂。同时，单管直下的项目思维干扰科层组织的日常运转，运动式治理方式极大影响了示范效应的发挥。

命题2.3 项目制门槛效应对部分村干部的积极性产生极大挫伤，分税制改革下村民自组织能力呈现弱化态势，示范机制由此在基层运作中面临集体行动的断裂。

(三)路径依赖与强化机制

示范断裂现象无论是在领域还是地域上都已呈蔓延之势，但在其不言自明的危害面前，地方政府却无一丝悬崖勒马的迹象。在示范点建立与日俱增、示范断裂愈演愈烈的背后，必然有着深厚的组织基础和治理逻辑。“示范”不仅是政策执行、扩散的重要工具，也是经验推广、学习的良好方法。虽然“示范”断裂是不争的事实，但制度安排的需要、微观主体的期望以及体制环境的运作特征都使“示范”断裂得到长期存续。

1.项目治理惯性与适应性期望。项目制专项专办的治理思路虽然秉承的是对症下药的初衷，但在错综复杂的制度环境下，并不能苛求药到病除的效果。相反，为避免沉没成本付诸东流，反复投入项目进行修补成为常态，地方政府行为被锁入回环往复的治理惯性中。同时，虽然项目治理打造的示范点问题重重，但其同样具有显性的优势，足以在民众心中引起“适应性期望”。根据Arthur对这一自我强化机制的论述[30]，我们可以从中得到启示。基层民众尤其是其中的受益者往往容易被项目资金与示范点表面的成就蒙蔽，尽管他们对于示范点能否广泛推广知之甚少，但出于侥幸心理会默许难以推广的示范点长久存在。

2.横向竞争与纵向共谋。基于项目制推动的“示范”机制主要由行政机构主导，科层运行逻辑对“示范”断裂的强化负有不可推卸的责任。从横向上看，政绩考核下的地方政府被卷入晋升锦标赛的浪潮中。根据Lazear和Rosen的阐释，锦标赛所采用的相对标准考核机制引起了同级政府间的广泛竞争[31]。为了在政绩考核中占尽先机，易出成效的示范点建设受到广泛青睐，造点行为引发政府间竞相复制模仿。锦标赛考核只看表象，引导地方政府只做表面工作，示范点作为试验工作的本质被选择性忽视。若提供此种激励的制度环境不做变更，同级政府间竞争引致的示范断裂将长期存在。从纵向上考察，上级政府没有对止于造点的行为叫停，原因有二。首先，上下级之间存在严重的信息不对称。McAfee 和McMillan提出的“组织规模负效应”削弱了信息的真实性[32]。组织规模扩大、等级链条延长，会进一步加剧信息的不对称。尽管我国进一步深化大部制改革，致力于扭转冗官冗员、机构庞杂现象，但由于既得利益难以触动，组织机构依然庞大臃肿，由此产生的信息不对称给地方政府提供了通过示范点应付考核的空间，而免于受到上级政府的制裁。我国上下级之间的目标责任制具有明显的强目标约束和低过程控制特征，这也为地方政府如何完成项目任务提供了自由裁量的自主权。其次，上下级之间具有目标任务的同构性。地方政府的上下级关系是相对的，因此其兼具双重角色，既要对其下级政府的任务完成情况进行监督与验收，又要完成其上级政府的政绩考核。当下一级政府通过打造示范点来完成项目任务时，虽然没有达成示范扩散的效果，但这种政绩亮点对于其向上级部门汇报工作时是有益无害的。如果揭穿示范断裂的真相，上级政府反而会因工作指导不力而受到问责。因此，上级政府出于自身发展考虑，会对这种止于示范点建设的现象予以庇护和支持，进而在整个行政垂直链条中形成了一种心照不宣的惯例。

3.官僚体制与魅力型权威。法治化是我国改革深化的方向，但当前的国家合法性仍建立在以法理权威为表、以魅力型权威为实的混合型基础之上[33]。当法治还不足以支撑起整个政权时，便需要不断用政绩来巩固。当资源不足以全面惠及时，我国政权需要通过诸如示范点的形式政绩来为其源源不断的输送合法性。我国现行的行政官僚体制，是对韦伯纯粹科层制的中国化，政党体制一定程度上渗透到行政体制中，对其运作产生影响。在中国特色官僚体制下，中央具有较强宏观调控能力，虽然行政改革倡导简政放权，但不是实质上的分权。这从分税改革以分权为表象、集权为实质的做法便可见一斑。重心在上的治理模式提供了源源不断的强制力和实施保障，从而使示范点的建设陷入回环往复的循环中。

根据上述分析，可以得出如下命题：

命题3 示范断裂的路径依赖受到项目逻辑、科层逻辑和国家治理逻辑的层层强化。

命题3.1 项目治理惯性促使地方政府不断用新项目为旧问题买单，而“适应性期望”效应又对基层民众产生了一叶障目的影响，受到其默许纵容。

命题3.2 由于横向政府间锦标赛竞争体制、纵向政府间信息不对称与责任目标同构特征，通过示范点建设打造政绩工程、迎合上级检查呈现常态化，形成上行下效之风。

命题3.3 我国在从传统型向法理型转型中，需要通过示范点等政绩为政权巩固提供合法性基础。同时，我国集中制的官僚体制为这种合法性的输送渠道扫除了障碍。

四、总结与讨论

本研究从制度研究层面阐释了“示范”断裂现象的多重逻辑。宏观制度环境和中观制度安排为微观地方政府行为提供了激励与约束。本研究中，宏观制度环境是指包括干部晋升制、目标责任制、绩效考核制等在内的国家治理制度，中观制度安排是指统一目标、专款专用、技术治理等项目制制度安排。本研究的核心观点是：“示范”断裂现象的发生和存续的根源在于制度框架为地方政府行为提供了不良激励。首先，在政府上下级信息不对称下，地方政府创建示范点的激励机制来自于迎合上级检查，套取项目资金，进而为谋取干部晋升和行政考核打造亮点。在这种激励之下建立的示范点，向上级发出信号是其主要功能，极少承载推广的建设意图。其次，示范经验在推广过程中会遇到来自资金链条、科层运作、集体行动等多个环节的障碍。在宏观环境下，地方政府为了满足其自身发展意图，会产生挪用资金、寻租腐败、项目累加的动机，进而项目资金在纵、横两个方向上的传输产生断裂。而在科层运作层面，税制改革造成乡镇政府主动性丧失，行政链条止于乡镇，阻滞了乡-村间的信息交换，进而带来示范推广缺乏推力、水土不服、成本提高等诸多困境。此外，村干部与村民两个直接行动主体在既有制度框架下，无法配合完成示范推广建设，“示范”机制失去了最终的践行者。最后，项目制的治理惯性、宏观制度提供的共谋空间以及中国特色官僚体制下魅力型权威政绩强化的需要，使得“示范”断裂现象常态化。“示范”断裂现象的产生从示范点建立伊始、到推广过程中受阻直至陷入路径强化的怪圈，是一个逐渐演化的过程。制度环境为示范断裂的整个流程输送各种偏离预期目标的主观激励，最终引致示范失效的客观效果。

“示范”是我国政策实施的重要工具，它并非是独立运行的，而是深深地嵌入制度环境之中并与项目制、运动式治理等其他治理工具相互嵌套。在国家治理体系中，“示范”机制被深深嵌入国家治理制度及其构建的激励体系中。“示范”推进过程中，地方政府真正完成的并非由点到面示范推广的有效治理目标，而是现有激励体系下必须完成的次优目标。现有治理体系下，地方政府推进“示范”往往以项目制为依托整合资源，以运动式治理为主要手段进行科层动员与社会动员。示范点创建可以实现资源的集中高效使用，集中各方力量打造示范工程，但是示范点经验向更大范围推广过程中却面临着资源不足、参与力量有限等制约因素。应该来说，“示范”断裂不仅具有其机制运行的逻辑，而且具有更重要的制度性约束。本研究提出“示范”断裂的意义在于，使国家治理制度体系、制度运行过程与地方政府行为有机结合，将动态演变过程中“示范”推进中的制度激励、行为取舍的多重逻辑过程予以呈现，从而使得“示范”断裂现象得以在同一个框架内进行解释。如果从更广泛的国家治理体系变迁层面来看，只要国家治理制度体系不改变，对地方政府而言，持续不断地推进“示范”必然会陷入由点到面断裂的高成本循环往复。因此，我们不能仅仅从“示范”机制本身寻求修复断裂链条之道，必须在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中寻求制度体系重构和治理手段优化之道，进而实现“示范”运行中嵌入式制度环境、相互嵌套制度、微观主体行为之间的良性互动。

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责任编辑 胡章成

The Phenomenon and Explanation of Demonstration Fracture in Project System’s Operational Process

LI Yun-xin1, YUAN Yang2

(1.SchoolofPublicAdministration，ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw，Wuhan430073，China；2.SchoolofGovernment，SunYat-senUniversity，Guangzhou510006，China)

Pilot work in China presents the phenomenon of demonstration fracture, which is easy to create demonstration sites, while hard to generalize them. The occurrence of demonstration fracture is not only because unscientific sites chosen, or lack of comprehensive coordinated demonstration sites, but also on account of the microscopic government behavior dissimilation under Chinese macroscopic institutional environment and mesoscopic institutional arrangement. This article finds that demonstration fracture includes multiple-logic. With the research of institutional analysis, we find that macroscopic institutional environment and mesoscopic institutional arrangement provide incentive mechanism of creating demonstration sites, fracture mechanism of demonstration failure, and strengthening mechanism of path dependence. Demonstration fracture mainly exists in multi-segments of capital chain breaking, hierarchical operation breaking and collective action breaking. Researches show that centralized institutional environment of national governance, financial systems, and project system institutional arrangements of unified objective, earmarked fund, matched capital, technology governance have effects on the conduct of local government’s demonstration work. The tension between project objective and hierarchical objective is fundamental contradiction. Project system institutional arrangements provide the stimulation for local government to create but not generalize demonstration sites, and centralized environment strengthens the demonstration fracture, making the demonstration fracture phenomenon normalization.

project system； demonstration； national governance； policy experimentation

李云新，管理学博士，中南财经政法大学公共管理学院讲师，研究方向为公共经济与公共政策；袁洋，中山大学政治与公共事务管理学院硕士生，研究方向为公共经济与公共政策。

中央高校基本科研业务费资助项目(2722015JC020)

2015-05-04

D035

A

1671-7023(2015)05-0062-09