层级体系中的分权形式与组织运行效率

王水雄，中国人民大学 社会学系，北京 100872

层级体系中的分权形式与组织运行效率

王水雄，中国人民大学 社会学系，北京 100872

庞大的层级体系不可避免地存在分权要求，而分权形式也影响着“上下层级”间的关系，以及组织运行效率。具体分权形式的差异，除了需要辨明稳定性的不同(权变性VS契约性)之外，还需要考虑其中是否存在可置信的任责。纵向分权和横向分权、权变性分权与契约性分权等分权形式及其关系的考察和辨明，有助于把握组织运行的一些现实规律，并推进和改革相关的制度设计。针对政府、企业等组织的一些制度安排或实践性案例的分析，在一定程度上可以与这一理论相印证。

可置信的任责； 权变性分权； 契约性分权； 纵向分权； 横向分权

无论是对政治系统还是经济组织，分权都是常见而重要的研究主题。比如，洛克、孟德斯鸠、杰弗逊等人就被认为是分权理论的奠基人，他们强调国家权力的分立与制衡对国民福利至关重要。近代经济学家如哈耶克、斯蒂格勒、科斯、威廉姆森等也都不同程度地涉及分权问题的研究，强调分权对经济乃至社会效率的影响。毛泽东对分权问题的探讨，则从“大国”角度展开，着眼于中央与地方这样的上下级关系的分析，主张一定程度的分权有助于调动地方的积极性。企业管理理论对分权问题的探讨，也细化和深化了人们对分权重要性的认识。

人们总是倾向于迷信“天下没有免费的午餐”，其实“免费的午餐”在社会之中可能随处可见，良好的分权制度正是发现并实现这种“免费的午餐”的方式之一。站在这样的立场来看，分权的主要目的是为了调动相关行为者的积极性，对他们的权利和利益进行认可、解放，以推动他们形成自主性；让他们追求自己的权益，同时让他们从自身的角度出发行动起来，彼此制衡达成合适、恰当的约束；由此更进一步达到有利于包括分权者自己在内的“组织”或对立双方乃至多方的“共赢”的目的。

在本文看来，“分权”在最一般的“细胞”层面上主要关注的是同一层级或相邻两个层级间多个行为主体的确立，以及它们或横向或纵向地围绕权力(比如合法性、决策权和资源配置权等关键权力)展开博弈、谈判或讨价还价的问题。而根据分权“制度”的稳定性，可更具分析性地区分出权变性分权和契约性分权这两种形式；在区分这两种分权形式时，任责(credible commitment)*commitment一词对应的动词为commit，其作为学术用语源自于托马斯·谢林的《冲突战略学》(Thomas C. Schelling. The Strategy of Conflict, Massachusetts: Harvard University, 1980)一书的理论阐述。不少人倾向于将其翻译成“承诺”，在笔者看来其实是不妥的。不仅在于翻译成“承诺”不易于其与谢林另一个常用词“promise”进行区分；而且还在于commit某个行为，最直接地并不是像承诺是那样针对他人的，而更多地是针对自己或己方的。笔者倾向于将其翻译成“任责”。任责于A行为，意味着行为者有意地削减乃至封闭自己进行其他(非A)行为选择的可能性空间；如此，当某种情况或局势出现时，他只能做A行为，而不再会是除死之外的任何其他行为。中国成语中所谓“破釜沉舟、背水一战”就是通过“破釜沉舟”来让自己的部队任责于“战”这个可能的选项——如果对方进攻的话。“破釜沉舟”表明部队放弃了后退、逃跑的工具，它也就约束了己方军队每个成员的选择范围(如果敌方有杀俘虏或者虐待俘虏的极大可能性，或者己方士兵怀疑敌方会这么做，“投降”作为一种选项也都会被取消掉)，让每个士兵都清晰地意识到自己已经没有了退路和自由选择的空间，惟有“任责”于英勇杀敌的义务，否则就只有死命一条。所扮演的角色至关重要。本文尝试站在这样的博弈机制的立场来厘清分权的核心要素及其方式，以及它们对组织运行的影响，并尝试用一些政府和企业的组织现象来对这些论断加以印证。

一、分权类型及其关系：层级系统的视角

影响组织运行的因素来自多个方面，包括组织的内部因素、组织的参与者、组织的外部环境[1]101-104。马奇[2]、周雪光[3]等人在组织层面和组织内部强调了制度的重要性，指出在很多情况下，诸多规章制度的存在决定了组织运行。这是因为：(1)组织制度决定了组织注意力的分配，决定了组织决策的参与者，从而影响了其中的利益分配；(2)制度也决定了信息收集、加工和解释的组织方式与结构。在笔者看来，组织内部制度其实相当重要的一块内容是对组织中“分权”(权力的分立与制衡)问题的规定，而这种规定影响着人们对分权状态的认知和相关共同信念及行为的形成。

科斯在他的名篇《企业的性质》中指出，价格机制决定生产要素在各种不同用途之间的配置，但这种经济理论的描述并不适用于企业。在现实世界的企业中，“如果一个工人从部门Y流向部门X，他这样做并不是因为相对价格的变化，而是因为他被命令这样做”[4]3。科斯认为，人们有理由反对经济计划，因为经济计划的工作能够由价格机制承担。不过，对企业主的“私人计划”则应持不同态度，因为经济计划与私人计划是不同的两个东西：“经济体制中存在的计划完全不同于上面所提到的私人计划，而类似于通常所说的经济计划”[4]3。

显然，科斯赞同企业层面的私人计划，而反对经济计划，或者说经济体制中存在的计划。为什么私人计划可行、可用——“可以假定企业的显著特征就是作为价格机制的替代物”[4]4，而经济计划却不可行、不可用呢？具体说，为什么在一个社会，分权到企业的层次上，让企业搞私人计划是可行的；而把权力集中到国家的层面上，搞经济计划就不可行呢？对这个问题，根据科斯的思想，答案应该在于交易成本的高昂，以及国家、企业与市场机制根据交易成本孰高孰低的标准而实现(以及应该实现)的边际替代。显然，在科斯的思想中隐含地涉及了分权问题——至少是经济层面分权的原则性问题。

站在“国家现实存在”的立场，分权以便确立各级、各类行为(乃至利益)主体，进而引入价格机制或其他竞争机制，也就不可避免了。对于这个过程，在理想类型的意义上，可以借用一个层级体系的基本层级结构图来大致而初步地以一种形式来呈现“横向分权”与“纵向分权”之间的联系与区别(图1)。

图1 纵向-横向分权在层级体系中的简单定位

图1中每一个实线方框代表一个办事机构，每一个上下相邻的层级之间以及同一个层级的不同办事机构之间都存在“分权”问题。例如，A1B1C1被“横向”分立成A1、B1、C1三个办事机构；而A1B1C1又被“纵向”分立成多个名为A2B2C2的二级办事机构，同时A1、B1、C1又可以分别“纵向”分立成多个A2、B2、C2的机构。这样一个抽象的分权体系一定程度可以拟合中国“条块分割”的政治体系，也可以拟合某些其他国家的政治系统。从这样的层级间“分权”系统中，可以隐约地看到横向分权与纵向分权之间的关系。

在层级体系中“分权”存在镶嵌性：某一层级的横向分权可能是镶嵌在上一层级的纵向分权之中的。值得注意的是，同样程度或形式的“分权”在层级体系的位置不同，其作用和意义会很不一样。比如，在顶层实施的权力制衡式横向“分权”与在底层发生的同类型横向“分权”，所形成的作用与意义就可能是很不一样的，前者可能衍生出真正有效的分权机制，后者则完全可能屈从于层级体系的压力，在实践中最终变成一种服务于体系上层“集权”的手段。

现实运行中，层级体系中的“分权”问题具有复杂性。因为：(1)层级体系不同层之间可能包含不尽相同甚至是相互矛盾的“分权”程度之可能；(2)组织领导的意志会影响组织内的分权方式、类型与程度；(3)特别值得注意的是，由于组织由个人所组成，而个人不免有自利倾向，故而分权导向是一种或明或暗、或大或小的自然倾向——比如在极端集权状态中，下级仍然可以通过“阳奉阴违”、“磨洋工”、“偷懒”等“弱者的武器”来实现一定程度的“分权”。以上三点都对现实层级体系的“分权”位置产生作用力，并会切实地影响组织的运行及其实效。

对经济系统来说，“分权”的极端状态，可能构成市场机制的引入。威廉姆森[5]秉承科斯的立场，站在契约或合同分析的角度，从交易费用的节约出发，探讨了纵向一体化和市场治理的一般原理。这换做“分权”的思路，也就是在探讨导致市场这一“分权”极端状态出现的“交易”条件问题。

图2简单地列示了从决策者角度考虑的“分权”均衡点的成本决定模型。集权程度越高，组织的决策成本将越低；但由于组织一般成员的自利倾向，组织为了保持既有效率，其整体及组织决策者的监督成本都会越高，并呈加速度上涨。这样，出于成本最小化的权衡，“分权”的第一个均衡点会出现在A点，但这并不是惟一的均衡点。

图2 层级体系分权程度的成本决定简图

如图2所示，集权程度可以增加到B—C(假定C点是集权的极点)的区间，就是说，在B点之后集权者可以通过“制度创新”，比如通过保甲制等让组织成员互相监督，降低集权者的监督成本，使其成本曲线沿着a’的方向下降。虽然组织整体的监督成本仍然沿着a的方向上升，但是由于众多的组织成员或者各级部门分担了监督成本，所以从集权者的角度看，在这个区间还会存在一个“分权”的均衡点。这个均衡点取决于组织成员在这一集权体制下(对加诸其身的成本)的忍耐力、抗争力乃至其惨状(以及组织整体的惨状)被上层及时发现的可能性。

以上分析表明，“分权”要依托于特定体制的状态与性质来看待。但“分权”也同样可能改变该体制的状态与性质，比如，在计划经济体制下，当不得不有一定程度的“分权”存在时，通常是简单的纵向分权，且会表现出“时放时收”的权变性特征。而在市场经济体制下的“分权”则主要是横向分权，且会表现出契约性特征，具有较强的制度稳定性。当然，计划经济体制下的大量“分权”设计与实践，也可能改变计划经济体制本身的状况与性质，使其体现出转型性体制的特征，而权变性分权和契约性分权会在转型性体制中同时存在。

二、分权“制度”的权变性与契约性

制度可以看做是威廉姆森所处理的契约或合约的更进一步的一般化。在组织运行中，制度扮演了相当重要的角色。如前所述，组织制度其实相当重要的一块内容是对组织中“分权”问题的规定，所以，通过分析制度及其实施，参照其所颁行的社会背景和组织的“系统”状态，可以大致判定组织运行在“分权”问题上的倾向性——是权变性还是契约性*值得注意的是，在用语上，“分权”既可以指称组织结构的状态与性质，又可以指称组织运行的导向性或者制度安排的倾向性。当“分权”被用来指称一种导向性或倾向性的时候，必须与当时组织体系结构的“分权”状态与性质结合起来考虑。同一个举动、措施或制度的施行，在这种“分权”状态与性质下可能是集权导向的；在另一种状态与性质下则可能是分权导向的。正如先前放在冰水里的指头伸入温水之中会觉得烫，而放在热水中的指头伸入温水则会觉得凉一样。。如果说纵向分权和横向分权的划分还停留在描述的层次的话，权变性分权与契约性分权的划分，将促促理论迈向分性析层次。

以分权为导向的制度，主要是指制度的颁行或某种行为模式的推行能够有助于在组织体系内、在现行“分权”状态的基础上实现如下四点中的任意一点或数点：(1)明确化其一级或下级单位或部门的行为主体身份，让其拥有相对更清晰更明确的责、权、利；(2)在这些不同行为主体的责、权、利之间形成某种相互制约的平衡关系；(3)降低行为主体的身份获取条件，甚至改变其合法性的授权来源，推动系统范围内外相关行为主体的自主、自发产生或涉入；(4)缩小上一层级对这些行为主体的管理权限，推动这些行为主体以诸如相对价格原理或其他原则或规范等配置资源、自行交易、互动及相互制约。

以分权为导向的“制度”往往会增加现行组织体系中不同行为或利益主体的分立与制衡的程度，以及组织权力的开放性和市场性。分权导向的极端状态意味着组织“丧失”或者“终止”一级组织中“一言堂”的现象，以及“丧失”或者“终止”该级组织对其下一级或下几级单位或部门的行为决策权、控制权甚至是利得的剩余索取权。这意味着对组织中上下层级关系的一定程度的取消，或者原来的各下级单位或部门彼此之间形成的新的权力平衡关系(横向分权)，使得原有的上下层级间的权力制约关系(纵向分权)变得没有必要。

根据这种以“分权”为导向的制度或行为模式的稳定性程度，如前所述，分权又可划分为权变性分权和契约性分权两种。显然，与权变性分权相关的制度或行为模式缺乏稳定性，而与契约性分权相关的制度或行为模式则相对而言更具有稳定性。

权变性分权的一个比较典型的例子：1961年，在一位老农启发下，安徽创造性地提出了包产到户的“责任田”形式，当时的安徽省委书记曾希圣曾向柯庆施、广州中央工作会议华东组会汇报过，得到的是“试验可以，推广值得考虑”的反馈。“曾希圣同志于1961年3月15、16日向毛主席汇报这个问题时，毛主席说：‘你们试验嘛！搞坏了检讨就是了’。曾立即打电话告诉省委：‘现在已经通天了，可以搞’。广州会议尚未结束，毛主席又通过柯庆施同志转告曾希圣同志说：可以在小范围内试验。……1961年7月曾又赶到蚌埠向毛主席汇报，毛主席勉强说了一句：‘你们认为没有毛病就可以普遍推广’。到了这年12月，毛主席思想上起了变化……他在无锡把曾希圣同志找去，用商量的口气说：生产恢复了，是否把‘责任田’这个办法变过来。曾希圣同志提出，群众刚刚尝到甜头，是否让群众再搞一段时间”。结果1962年初，曾希圣在“七千人大会”上受到批判并随后被撤职。除了“大跃进”中安徽刮的“五风”严重之外，另一个问题就是说他搞“责任田”是“犯了方向性的严重错误”，“带有修正主义色彩”[6]1079-1080。这里毛主席在中央与地方关系系统中所做的分权显然带有权变性——随着生产是否恢复而变化。

与此不同，契约性分权的一个比较典型的例子：《邓小平选集》第三卷中邓小平对“傻子瓜子”所做的指示，“前些时候那个雇工问题，相当震动呀，大家担心得不得了。我的意见是放两年再看。那个能影响到我们的大局吗？如果你一动，群众就说政策变了，人心就不安了。你解决了一个‘傻子瓜子’，会牵动人心不安，没有益处。让‘傻子瓜子’经营一段，怕什么？伤害了社会主义吗？”[7]91这段话中说对“傻子瓜子”“放两年再看”，显然包含着契约性分权取向，它能一定程度增加当时全国经济和社会体系内部的分权导向或者权力下放的稳定性。

但是权变性分权和契约性分权的差异，似乎还不限于是否具有“稳定性”这样一种相对具有“权变性”色彩的说法，它们之间的不同还可做更进一步的细致分析。

三、制度作为博弈规则：可置信任责的作用

从上文所举、用以说明权变性分权和契约性分权的“制度”可知，本文是在与明文规定之类的制度不同的意义上使用“制度”一词的。笔者倾向于将制度当做博弈规则来看待，或者更准确地，可以借用青木昌彦的“制度”定义：“关于博弈重复进行的主要方式的共有信念的自我维系系统。”[8]11至此，相应地“组织”的含义也就获得了扩展，而不再限于企业与政府了。

关于将制度做这样一种界定对于分析分权问题的好处，可以借用一个微信中广为流传的笑话来加以说明。该笑话全文如下：

什么是制度？二嫂想改二哥晚回家的习惯，跟二哥定制度：晚上11点不回家就锁门！第一周很奏效。第二周二哥毛病又犯了，二嫂果断执行制度，把门锁了。结果二哥干脆不回家了。

二嫂很郁闷，难道制度订错了吗？后来经过某活动督导组指点，修改制度：晚11点不回家，我就开着家门睡觉！二哥大惊，从此11点之前准时回家。

感悟：制度遵守不在于强制，而在于核心利益。

尽管这只是一个笑话，却很值得深入分析。为什么“晚上11点不回家就锁门”的第一种制度不如“晚11点不回家，我就开着家门睡觉”的第二种制度来得——或者至少是在笑话编写者看来——更有效？显然不是一句“制度遵守不在于强制，而在于核心利益”就能解释得了的。

从博弈的角度来看，无论是第一种还是第二种制度安排，都涉及二嫂意图让二哥晚上11点回家(终止正在进行的在家外“游荡”行为)的威胁。对于这样一种威胁，托马斯·谢林曾经有过这样的表述：

意图让对手做(或终止正在做的)某事的威胁和意图让对手别开始着手某事的威胁之间，有着典型的区别。区别在于时机，在于谁不得不做出先行举动，在于被用来检验的是谁的主动权。要用威胁来遏制敌人的前进，在我方面对敌人时，可能只需烧掉后退桥梁，摆出背水一战的架势即可；而要通过威胁迫使敌人撤退，我方就必须任责于不得不前进，而这要求点燃我方身后的草地，且风要朝着敌方吹才行。……

因此，不是遏制性而是强迫性的威胁，通常采取执行惩罚的形式——直至对方行动，而非如果对方行动。之所以如此，是因为通常开始在实质上任责于某个行为的惟一方式就是发动它。发动稳定不变的苦痛(哪怕是威胁方也共担了该苦痛)，可能令一个威胁合情合理，特别是如果威胁方能够不可撤销地发动它，从而只有对方的顺从才能减轻这种双方所共担的苦痛的话。但是，在行为者也要共担苦痛时，不可撤销地发动特定的灾难可能并非是明智的。然而，如果对方在足够短的时间内顺从是可行的，从而能将累积的风险保持在可容忍的范围之内的话，不可撤销地发动一个共同灾难的适度风险，也许是一种等比例缩小威胁——将其限制在行为者所希望的水平和方向上的手段[9]195-196。

显然意图让二哥晚上11点回家的威胁，属于“强迫性的威胁”而不是“遏制性的威胁”。对于这种“强迫性的威胁”，根据谢林的说法，通常二嫂应该“采取执行惩罚的形式”，直至二哥回家。鉴于“执行惩罚”意味着二嫂自己也要“共担苦痛”，所以“不可撤销地发动一个共同灾难的适度风险”，也就变得更为可取了。而“晚11点不回家，我就开着家门睡觉”恰恰便是这样一种“不可撤销地发动一个共同灾难的适度风险”。

从本文的立场来看，第一种制度所包含的威胁，其可置信程度相对第二种制度较差。一个重要的原因在于：第一种制度的立法者和执行者都是同一个人——二嫂；而第二种制度中立法者虽然仍然是二嫂(针对二哥，同时极可能也是针对二嫂的“惩罚”的)，执行者却被分立出来，而有了显著的变化——不再是二嫂，而可能是偷盗者、机会主义者、见财起意者或见色起意者中的任何一种或数种人。

第一种制度中，立法者和执行者都是同一个人，容易导致制度(特别是其所包含的惩罚执行起来)缺乏刚性，被用来检验的反而是威胁方(即二嫂)的主动权——当二哥晚11点后被关在家门外苦苦哀求时，二嫂到底是开门还是不开门呢？开门，则制度作废，二嫂立法者和制度执行者的威信受损；不开门，则难免被认为铁石心肠，不近人情。而第二种制度中，立法者和(惩罚)执行者分立开来，鉴于“执行者”有自己独立(甚至是与二哥二嫂对立)的利益动机，制度变得具有刚性；这里被用来检验的就是被威胁方(二哥)的主动权了——如果不及时在晚11点前回家，不仅二哥的核心利益会有受损之可能，而且也会被认为对二嫂漠不关心。二嫂——通过约束自己的行为选择的自由度——将自己和二哥的共同利益(也是“核心利益”)置于共同灾难或危险境地的“适度风险”之中，反过来也约束了二哥行为选择的自由度。

任责，特别是通过不可撤销的运作实现的可置信的任责(credible commitment)，成为威胁有效性(进而是制度有效性)的关键。第一种制度，二嫂任责于“锁门”，但这样的任责是并不坚定的。第二种制度，通过一番运作，二嫂因为任责于“开着家门睡觉”，别无行动能力，也就只能将他们的共同利益或“核心利益”的维护寄希望于二哥的“晚11点回家”了。当然，值得一提的是，根据谢林的思想，在颁布第二种制度(任责于“开着家门睡觉”)时，如果二嫂能够像机器人一样，准时在晚11点就自动陷入昏睡之中、雷打不动，且房门(不管之前是否关上)随后都会自动准时敞开，而二哥也知道这一点，那么，二嫂这种任责于“开着家门睡觉”的行为也就是可置信的，它使得令二哥“晚11点回家”的强迫性威胁变得更可置信——如果二哥对二嫂以及自己该房屋内的财产还有感情的话。

权变性分权和契约性分权的核心差异，在某种程度上类似于上文第一种制度与第二种制度的差异。权变性分权中，分权制度的立法者与执行者往往还是同一个行为主体；契约性分权中，分权制度的立法者和执行者通常应分立成不同的(在动机上或者利益取向上一般有着明显差异甚至是对立的)行为主体。契约性分权中，分权制度中包含了对立法者自身管制行为空间的约束，也就是说包含着“任责”于“分权”的行为、举措或运作，使自己“无能力”于恢复分权之前的权力结构集中的状态，而只能寄希望于被分权者(此时他们对此制度已有明确的了解)主动性(或主动权)的发挥，及他们之间的制衡，并进而带来对分权者某种根本性利益的维护；但是在权变性分权中，分权者“任责”于分权的行为、举措或运作是付诸阙如的、或者是不可置信的。

例如，传统封建社会皇帝立接班人的“制度”，显然是分权导向的，但这种分权究竟是权变性的还是契约性的，却有待观察。观察的重点是：现任皇帝是否对这一分权做出了可置信的“任责”——让自己除了分权给该选定的接班人之外，没有别的选择自由度，否则就将遭受毁灭性打击。比如说，现任皇帝如果有多个具备竞争力的儿子，则在接班人之位确立后，他“任责”于分权的行为意味着：要么应将那些非接班的其他潜在竞争者(也是自己的儿子)杀掉，要么把他们贬为庶人发配遥远的异国他乡；与此同时，他还应该自削权柄，或把自己关起来，或让自己身染重疾、注定不久便会辞世。这么来看，皇帝如果自己想活得足够长，并得享天伦之乐，且保证“家天下”，在儿子比较多且希望他们都在自己身边时，似乎就不应在还活着的时候立太子；而应该像康熙后期那样，在还算清醒的时候，将传位诏书写好，放在正大光明匾后，死后再由多位(至少两位)大臣拿出来公开宣读。如果技术条件具备，还应全程录像，现场实况转播，通告全国乃至世界，否则，哪怕是将接班人写入权威性文件，也只能说是一种权变性分权，而非契约性分权。

四、来自一些组织现象的印证

对于一个国家而言，最大的严格意义上的组织莫过于它的政府系统了。在这样巨大的层级体系中进行分权，其对组织运行结果的影响可以通过对社会状况、经济状况的观察来感知。

不少学者将中国改革开放最初十年的成功归因于当时的分权形式。笔者想特别指出的是，这一时期的分权是具有契约性的，或者说中央当时对分权行为进行了可置信的任责。无论是钱颖一等人强调的货币集权与财政分权所形成的经济联邦主义体制效应[10]，还是白重恩等人强调的“存款匿名制”之类的信息分散化机制[11]，乃至杨开忠等人强调的“解除管制”——“不断解除国家在经济领域各方面的管制”[12]，都需要以可置信的任责作为基础，才能最终带来较好的效果。

分权毫无疑问意味着一种新的权利安排，它会通过影响人们的预期来影响人们的行为。如果人们预期分权所新增的权利空间，随时会因为分权制度或政策的取消而被收回或取缔，那么当事人的行为就会倾向于机会主义化，这很容易导致“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的“死放乱收”循环。

中共十一届三中全会所强调的发挥地方积极性和“实践是检验真理的惟一标准”的新思想原则，加上邓小平对责任制的推崇，对诸如“傻子瓜子”等事情的表态(见上文)，表明当时的分权是带有“契约性”的，中央对此进行了“可置信的任责”。对于这样一种“可置信的任责”的重要性，从周其仁的如下表述中也可以一目了然：

分权改革方针在1989年以后受到国内一些著名经济学家的批评。代表作是吴敬琏在1989年12月发表的文章，此文对前国务院领导人的经济改革“举措失误”提出系统批判，其中一个重要内容，就是该领导混淆“行政性放权”和“经济性放权”的区别，导致市场割据和宏观调节的分散化，导致“诸侯经济”。……相反见解的代表作见李湘鲁1990年在美国知识分子杂志上发表的文章，他认为要改革计划官僚体制，必定要先分解之，而没有办法依靠中央计划官僚体系来动员和推进改革；惟有分权改革方针，才能在全权主义的体制内看到启动改革的社会机制。农村改革的经验表明，幸亏当时有分权方针的“举措失误”，否则，最大的可能是直到今天我们还在人民公社的框架里打转[13]31。

所谓导致“诸侯经济”的“举措失误”便是分权具有“可置信的任责”的再明显不过的证据——这种分权具有不可撤销性。毫无疑问，如果放长远来看，我们仍然可以看到收权现象。财税包干在1994年变成了分税制，存款匿名制在2000年变成了存款实名制。个中缘由，周雪光的说法是：“地方政府的自主权在很大程度上是中央政府因种种原因所‘赋予’的，因而是可以随时收回的。简言之，来自上层的‘事后追究’的权力机制(或任意性权力)是权威体制的核心制度安排，而这一制度安排的存在极大地压缩了可置信任责的可能空间”[14]284。

诚然如此，中央一旦任责于分权，并做出明文规定，要“随时收回”却也并不像想象的那么容易，特别是这种分权持续一段时间，被发现契合于地方乃至民众利益的时候。而难以做出可置信任责的原因，也可能还不是“来自上层的‘事后追究’的权力机制”，而是上层或多或少的“集体领导”体制。这种体制意味着哪怕是在名义上排名第一的领导人，也难于完全可置信地任责于“分权”，因为切实地任责于“分权”意味着约束管制行为，或者让领导集体无力于“事后追究”，但是这两点要真正实现都颇为困难。如果这个过程中“乱”(不同的人对“乱”的定义大概是不同的)象频出，从惯性思维出发，管制也就不可避免；更有甚者，“领导集体”说不准届时就会考虑更换排名第一的领导人了。无论是管制的“不可避免”，还是新领导人上台，制度上不免改弦易辙，原来任责的分权也就会有所调整。当然，如果某位极有权威的领导人出现了，任责的情况应该会有所不同。但是这样的领导人是否能开明地、可置信地任责于“分权”，则可能有待观察。

分权的制度不仅要求权力的分立，还要求权力之间的制衡，在权力制衡的安排中，还需要尽可能地任责，约束不同主体的行为选择空间，避免其他变数。比如，在美国，国会通过后的法案要变成法律，通常需要过总统这一关(总统有否决权，但在否决时要说明理由；当然，即使总统否决了，如果参议院和众议院赞同该法案的议员仍均能超过2/3，该法案仍可在总统否决的情况下生效！)更重要的是，美国宪法还规定：“如总统接到法案后十日之内 (星期日除外)，不将之退还，该法案即等于曾由总统签署一样，成为法律。惟有当国会休会因而无法将该法案退还时，该法案才不得成为法律。”通过这样的制度安排，总统的“不作为”也成了一种“作为”，面对法案，总统如果不赞同，只能“背水一战”，没有退缩的空间和拖延的时间。这当然也就能够让立法工作真正变得切实可行，总统和议会都真正发挥主动性并有效制衡。

但是，在我国大量的制度都是缺乏类似任责考量的。比如，我国住房城乡建设部制定并于2010年1月1日起施行的《业主大会和业主委员会指导规则》，比较细致地规定了业主委员会成立的操作方式。其第九条规定：“符合成立业主大会条件的，区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当在收到业主提出筹备业主大会书面申请后60日内，负责组织、指导成立首次业主大会会议筹备组”。第十五条规定：“筹备组应当自组成之日起90日内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议”。但该规则并未指出如果相关部门收到申请后60日内并未或者不愿“负责组织、指导成立首次业主大会会议筹备组”时，以及筹备组“不作为”时，相关当事人该怎么办。由于在制度安排上没有对相关部门所可能的行为空间作出规定，也没有将“不作为”规定为某种“作为”，原本可能对基层社会治理极其有用的一部法规，不免有落空之虞。

在经济领域，某些分权形式的技术(同时也是制度)创新，事实上大大地变革了当今社会的商业组织运行机制。比如说，收银机就很好地利用了交易各方的利益动机，实现了定价权、商品挑选权(在商品统一定价的情况下，讨价还价一定程度上变成了顾客对多种商品的挑选和用脚投票行为)、收银权、监督权之间的分立和相互制衡，达到了契约性分权的效果。这当然是现代大型超市赖以实现的核心机制。伴随着银行卡支付行为的盛行，美国一些超市还推出了自助收银机——让顾客自己在挑选完需要购买的东西之后，前往收银机扫码、划卡付款，这显然是充分利用了顾客节省排队等候时间的利益动机，使得超市享受了“免费的午餐”。与此类似，中国人所熟知的ATM机和网上银行也充分利用了银行客户机动性偏好和节省时间的利益动机，来让相关银行享受“免费的午餐”。又比如说，随着互联网支付手段的技术创新，网上支付、线下货物交割、事后顾客再在线上进行评价被分立开来，使得某些商业组织的大型层级体系变得没有必要，交易在更扁平化的意义上实现了契约性分权。这也可以说是横向分权替代纵向分权的一种现实表现。

在某些领域，比如说金融领域，分权问题可能会更复杂一些，但总体的原则却是类似的。众所周知，由于美国次贷危机和由此演变的金融危机的冲击，2008年末我国也出现了出口和经济增速的迅速下滑，国际经济形势急转直下，在这一背景下，中央政府及时将宏观调控的首要任务由原来的“防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀”，调整为“保持经济平稳较快发展，控制物价过快上涨”，随后在2009年又将宏观调控的着力点转到防止经济增速过快下滑上来，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。这些政策在银行身上落实情况如何呢？笔者2008年底至2009年初对10个省中小企业融资管理部门相关负责人的访谈发现，此类说法很盛行：“在中小企业融资对接会上，负责的省领导提出：快出手，下重手，不懈怠，不抽贷，不附加(延伸产品)，不牵连(互保出问题，不牵连)。……但，银行不听政府的，银行本身也是企业，一旦出问题，政府又不补偿”。这样的事实似乎表明，在金融领域里，我们需要开展的分权制度研究或探索的空间还很大。

现代社会，金融在国民经济和社会生活中扮演着非常重要的角色。在纸币时代和电子货币时代，政府信用和群体承诺支撑着我国整个货币体系的根基。随着中国金融行业市场化程度越来越高，对整个体系的“分权”形式与程度的把握也就越来越重要。银行作为现代金融市场中的一个机构主体，一方面需要盈利，需要紧跟市场脉搏，及时根据市场的变化调整自身的产品结构以及营销策略；另一方面，作为国家重要的经济发展和宏观调控使命承担者，银行又需要听从政府的呼唤，沿着“有利于大局”的方向行进。如何通过恰当的分权，确立政府、银行和客户的相互制衡关系，让银行同时良好地发挥这两种作用，是一个非常值得深思的问题。

最近，金融领域一个很值得分析的制度是2015年2月17日公布、自2015年5月1日起施行的《存款保险条例》。这一制度中当然也涉及了“可置信的任责”的分权问题——政府准备约束自己以往对存款无限保障的行为取向，转而对“存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元”。但是，鉴于其第七条中规定“存款保险基金管理机构由国务院决定”，其任责的可置信程度就可能会打折扣，而且也难免会留出一些寻租或腐败的空间。

五、结论

分析层级体系的组织结构和制度所包含的“分权”类型和形式，探讨组织运行中不同部门和层级间存在的“分权”性质的核心要素，有助于我们更好地把握组织的运行规律与趋向，发现“免费的午餐”或帕累托改进的空间。

由于社会个体的自利倾向，哪怕是在看似集权程度很高的组织中也总是存在着诸如偷懒、磨洋工之类的“分权”可能性，所以善于用好的分权形式替代不好的分权形式，对组织运行乃至社会运行而言也就变得异常重要了。

在层级体系中好的分权形式的一个重要功能就是建构、凸显体系中某一层级的主体性、主动性或竞争性，以及他们之间的相互制衡性。这正是调动各方积极性的基础。分权在描述性意义上有纵向分权和横向分权之分，也可更进一步区分为带有分析性的权变性分权和契约性分权。不同的分权形式之间可能会存在相互替代的现象。纵向分权和权变性分权极大地依赖于各层级在层级间的谈判地位；各层级由不同性格、能力和魅力的领导人所占据也会对分权形式及其相互之间的替代构成影响；判定是否是契约性分权的一个重要标准是看其中是否包含了可置信的任责。

对层级体系而言，领导人为了避免底层磨洋工之类的“分权”行为所导致的组织运行效率低下现象，维护自身权力的稳定性，会更倾向于采取权变性分权的形式。这时整个体系就容易充斥(至少是分权前意义上的)“寻租”、“贪污”、“腐败”等行为，“死收乱放”的恶性循环就会出现。

契约性分权往往意味着权力分立与制衡是同时并行的，所以，哪怕上下级之间的“分权”或“权力下放”具有不可撤销的性质，鉴于下级不同主体间已经形成了权力分立与制衡，也就不会引起过大的风险或不确定性。相对于权变性分权来说，由于这种契约性分权可以避免层级间监督的困难与必要性，对整个层级体系的行为者而言，会倾向于形成相对更稳定的预期，组织运行也会相对更有效率。

分权形式的探讨与分析在进行恰当的制度设计乃至组织结构搭建方面具有一定的意义，该分析指向的制度设计所囊括的范畴比契约分析更广泛。契约分析事实上将缔约双方或多方平等的主体性地位视做给定的；分权的制度设计则可能明确、催生、创造不同于以前的主体或凸显相关行为者的主体性地位。此外，分权的制度安排相对契约分析更强调组织内关系层次性的存在、权力的运行及由此带来的影响。

随着科学技术的发展，随着社会活动的创新，组织的边界会变得非常宽泛乃至相对模糊，组织分析需要更多地引入博弈规则的视角，着力于不同分权形式如何影响组织运行的探讨。

[1]于显洋：《组织社会学》，北京：中国人民大学出版社2001年版。

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责任编辑 吴兰丽

The Form of Decentralization of Authority and the Effectiveness of Organization’s Operation in a Hierarchic System

WANG Shui-xiong

(SociologyDepartmentofRenminUniversity,Beijing100872,China)

A huge hierarchic system has an inherent need for decentralization of authority whose forms, in turn, will affect the relationship between high and low levels in the system, and the effectiveness of organization’s operation. In order to make clear the difference among these forms, it is necessary for us to analyze the constancy of them, and to check whether they have credible commitments or not. The analysis of the forms, as well as the relationship of them, of decentralization of authority, such as the vertical separation of powers and the horizontal separation of powers, the contingent decentralization and the contractual decentralization, is helpful for holding and understanding some laws and principles of the operation and behaviors of organization, and advancing the related institutions’ design within the hierarchic system. Some arrangements and practical cases from the organizations such as governments and enterprises can be served as evidences of this theory.

credible commitment; contingent decentralization; contractual decentralization; vertical separation of powers; horizontal separation of powers

王水雄，社会学博士，中国人民大学社会理论与方法研究中心、社会学系副教授，上海高校社会学E-研究院研究员，研究方向为经济社会学、组织理论、社会分层及博弈论。

国家社会科学基金(11BSH040)；中国人民大学“统筹支持一流大学和一流学科建设”经费资助

2015-06-20

C912.2

A

1671-7023(2015)05-0105-09