基于农民福利视角的征地补偿安置政策绩效评价——武汉市江夏区和杭州市西湖区的实证

陈莹，王瑞芹，华中科技大学公共管理学院，湖北武汉 430074

征地制度改革和失地农民权益保护一直是国家关注的重点民生问题。党的十八届三中全会和2015年中央“一号文件”均指出，“在农民利益不受损的前提下，审慎稳妥推进农村土地制度改革。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。相对于“十一五”规划纲要和党的十七届三中全会中“健全被征地农民的合理补偿机制”，国家更加重视对失地农民权益的保护，从合理的补偿提升到多元保障。因此，本研究拟从失地农民福利视角出发，以武汉市江夏区和杭州市西湖区的438个被征地农民为调查样本，通过模糊综合评价法，综合评判农民在征地过程中的权益损失及其福利水平，从而对现行的征地补偿安置政策进行评价，以期为征地补偿安置政策的完善和制度改革提供理论及实证依据。

一、文献回顾

对于现有的征地补偿安置政策，学者们普遍认为其设计中的缺陷会导致农民的利益受损，具体表现为以下几方面:(1)失地农民社会保障制度的缺陷导致失地农民权益受损。卢海元指出，征地制度没有为解决失地农民就业和社会保障预留必要的政策空间，并且没有充分考虑征地对失地农民生产、生活方式带来的深刻影响［1］。鲍海君、吴次芳指出，在城市化进程中，由于征地权的滥用，以及没有妥善处理失地农民的安置问题等，导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，利益严重受损［2］。文学禹认为农民土地征用基本上采取单一的货币安置方式，大多数只考虑了短期最低现金补偿，暂时解决了眼前利益，而把大多数失地农民排除在城镇保障之外［3］。(2)征地过程中的低补偿使得失地农民无法分享土地流转增值收益或者维持征地前的生活水平，导致失地农民经济权益受损。朱明芬经过在浙江进行调研后发现，我国失地农民的现金补偿过低，被征地农户人均获得补偿费11318.3元，远远不能保障农民现有的消费水平［4］。(3)征地后缺乏对失地农民身份转变的合理引导和逐步过渡，使其发展权受损。孙鹤汀根据2003年九三学社进行的一项调查指出，目前60%的失地农民生活处于十分困难的境地。失地后的农民既失去了最稳定、最基本的生活来源，又缺乏参与市场就业的竞争能力，再加上城市生活成本的大幅提高，使被征地农民的生存权和发展权受到极大损害［5］。高珊以江苏省为例，认为由于农民的文化基础、技能技术、市场经济观念等都较落后，失地后在就业竞争中总是处于弱势地位，就业的不稳定性大，失业比例高。据扬州市广陵区、仪征市、宝应县的调查资料发现，失地又失业的劳动力占总失地农民的34%［6］。(4)征地中未妥善解决失地农民的住房安置问题，导致其利益受损。李燕琼、吕维平在失地农民的住房安置方面进行了研究，通过调查全国30个省份发现失地后农民的住房面积普遍下降，住房类型也发生了很大变化，房屋拆迁补偿款占新建(购置)房款的比例较低，增加了失地农民的经济负担［7］。

综上所述，现有的征地补偿安置政策存在较大的问题，不能弥补农民在征地过程中的利益损失，征地使农民的生活水平、住房及就业状况下降，失地农民的社会保障体系尚未完全建立，未来发展令人担忧。我国幅员辽阔，各地实施的政策差异巨大，是否每个地区的征地补偿安置政策都不能弥补失地农民的利益损失?农民征地后的利益损失程度有多大?如何从保障农民利益的角度去完善征地补偿安置政策?这些问题都需要进行研究。因此，本文将选取经济发展处于不同阶段的武汉市和杭州市，区分征地区域、征地时间和征地类型，从农民福利的视角，采用模糊综合评价法评估失地农民补偿安置政策的执行效果，以期为政策的改进提供依据。

二、研究区域失地农民补偿安置政策分析

(一)研究区域选取

研究区域的选择是综合考虑了地区经济发展水平、地理区位的差异性和典型性，选择了东部地区的杭州市和中部地区的武汉市，这两个城市也都是全国征地制度改革的试点城市。

西湖区位于杭州市西部，是浙江省委、省政府所在地，是全省五个老城区中面积最大、人口最多的区。辖区内有西湖、西溪湿地、西山国家森林公园等众多国家级旅游景区，全区面积312.91 km2，共有 11个镇、街，48 个行政村和132个社区。2013年总人口63.34万人，其中农业人口5.24万人，农民人均纯收入23821元。江夏区地处武汉市南部，涵盖了武汉“光谷高新技术区”的大部分规划区域。全区总面积2008.98km2，共有12 个乡镇、街，337 个行政村。2013年总人口为58.36万人，其中农村人口为35.12万人，农村居民人均纯收入12836元。

(二)失地农民补偿安置政策的比较

土地补偿。武汉市江夏区采用年产值倍数法，杭州市采用区片综合地价法。青苗费及地上附着物补偿费、住宅房屋及装修补偿，杭州市都给予了明确的补偿标准，武汉市则没有具体的补偿标准。

安置方式。除了传统的“货币安置”、“养老保险安置”外，杭州是全国最早试行“留地安置”的城市之一。杭州对有土地征用的村集体按建设项目征收农用地(不含林地)面积的10%核发留用地指标，对暂时没有土地被征用或现有指标不足的村，允许以该村撤村建居时的测绘面积为依据，预支最高不超过指标总量40%的指标，以此来确保每个社区都有留用地可用。武汉市的留地安置正在探索阶段，仅适用于所有中心城区的征地项目以及开发区等较发达地区，并未规定留地指标。在就业安置上，杭州市被征地农民在劳动年龄内的可领取《杭州市失业证》，享受与城市失业人员同等待遇;能免费参加就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务，办理城镇失业登记手续后未就业的，可按规定申领失业保险金。武汉市并未有明确相关措施的细则，仅在文件中规定当地需积极提供就业岗位。

社会保障。武汉和杭州失地农民养老保障均采用了自愿参保、自主选择缴费档次的政策，两地的差异体现在保障水平和资金筹集上。武汉市的失地农民可自愿参加城镇企业职工养老保险、城乡居民养老保险和失地农民养老保险，江夏区以城乡居民养老保险为主，养老金待遇为144～300元/月，其中，中央财政每月负担55元/人，市区政府补贴89元/人。所有被征地农民个人所需社会保障费用是自行缴纳，均未纳入“征地补偿安置费用”中。杭州市农转非人员可自愿选择参加“双低”养老保险和城镇职工养老保险，2014年最低保障标准为1300元/月，资金筹集主要来源于失地农民的土地征用款，个人无需额外缴纳，70%由被征地单位在征地补偿费中列支，30%由市财政补贴。

住房安置。杭州西湖区基本采取公寓房集中安置的方式，居住条件和居住环境都有所改善，拆迁安置面积按家庭人口计算，人均50平方米，未婚1个独生子女按2人计算，一般一户安置面积在250～300平方米，安置房一般在补交土地出让金等有关手续后可以办理产权证。武汉市江夏区安置房分两类，一类是公寓房集中安置，原房屋按照评估价格进行补偿，农民再到公寓购置新房;另一类是划地安置，依据农户原宅基地面积重新划定地块，农户按照统一规划要求自己建造房屋。

三、绩效评价的理论框架及方法

(一)福利视角的绩效评价体系

对于政策的评价，学者们以不同的目标为判断准则，有以满意度为目标［8］，有以投入产出效益为目标［9］，有以效率和公平为目标［10］，本文对失地农民补偿安置政策的绩效评价是以农民福利水平不降低为目标，这个与国家政策提出的“完善被征地农民合理、规范、多元保障机制”是紧密相关的，可从四个方面予以理解:一是征地补偿标准能确保征地后失地农民不降低原有生活标准并能适应城市社会发展;二是安置社区能在住房面积、质量及环境上不低于原有住房状况，居委会来自于原村委会，管理方式沿袭传统，使失地农民能逐渐适应和融入城市生活;三是失地农民要逐步纳入城镇居民社会保障体系，享受与城镇居民同等条件的社会保障;四是为失地农民积极创造条件和机会，提升就业竞争力，保障未来发展权。

阿马蒂亚·森认为创造福利的不是物质财富本身，而是建立在个人能力基础上的机会和活动，它包含了功能与能力两方面。功能即“功能性活动”，反映的是一个人生活中所处的状态，如经济状况、居住环境、社会保障;能力是实现“功能性活动”的能力，代表一个人在生活中所拥有的机会和做出选择的自由，如未来的发展机会和心理感受等。同时，森还强调个人特征和外在环境等因素也会影响人们能力和功能的获得，相同的资源被不同的人在不同环境下可转换成不同的功能性活动［11］。

农民在征地过程中，所处的生活状态和外在的环境因素均发生了变化，进而会影响人们能力和功能的获得(福利)，而有效的政策就是要弥补在此过程中失地农民的福利损失，实现福利的改进。根据森的功能和能力福利理论，失地农民补偿安置政策评价指标包括:功能指标(经济状况、居住环境、社会保障)和能力指标(发展机会、心理情感)。因此，根据森的可行能力理论和国家的政策导向，建立政策绩效评价指标体系(表1)。

表1 政策绩效评价指标体系

(二)绩效评价方法

模糊综合评价法是根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价的一种方法，它能较好地解决模糊的、难以量化的问题，目前广泛应用于失地农民福利水平的分析中［12］［13］［14］。本文引用已有隶属函数的设定和权重结构的计算方法［12］［15］，分别计算江夏区和西湖区征地前后失地农民福利水平的模糊综合指数，进而对补偿安置政策的绩效进行分析。

隶属函数的指标变量初始值分为:正向变量、负向变量和适度变量。具体公式为

式中，f(xij)表示指标隶属度，xij表示指标值，X0为合理值，ai、bi分别为序参量的上、下限数值，i为序参量编号。

指标隶属度的求取采用高进云分析农户福利所设定的权重函数进行权重的求取［15］，即

式中，Eij表示第i个指标项目中第j项指标的权重表示第i个指标项目中第j项指标的均值。该权重公式可保证给予隶属度较小的变量以较大的权重，在绩效评价时更关注获得程度较低的指标和功能。

各指标项目总隶属度为:

其中，f(xij)'表示各指标项目的总隶属度值，m表示第i个指标项目中包含m个子指标。

(三)征地区片、征地类型对农民福利的可能影响

征地区片、征地类型不同对农民福利的影响存在差异:一类是城中村改造所导致的征地，农民大多持支持态度，因为这类“农民”生活方式早已完全融入城市，征地类似于城市拆迁，不仅使他们获得一笔补偿款，住宅条件也得到极大改善，农民福利水平提高。第二类是位于城市近郊，因城市扩张所导致的征地，主要用于建设商品房、开发区等非公益性用途。由于该类征地补偿标准较高，农民家庭原有收入以非农为主，因此征地后农民普遍感觉家庭物质生活得到改善，发展机会增加，但居住环境变差，邻里关系疏远。第三类为远郊土地，征地主要是因修建铁路、公路、学校等公益性项目导致，由于该类征地补偿标准低，且农民多为纯农类型，缺乏非农就业技能，征地后他们普遍表示福利水平下降。

四、实证分析

(一)样本的选取及征地概况

1.样本选取

根据征地区位(主城、近郊、远郊)、征地年限、征地用途(公益性、非公益性)的不同，采用分层随机抽样的方式选取了武汉市江夏区及杭州市西湖区的9个镇街27个社区(村)的438个农户进行调研(表2，表3)，问卷有效性分别为98.82%和100%。

表2 调查样本分布

表3 调查样本基本情况

2.杭州西湖区征地概况

表4 2004～2012年西湖区各镇(街)征地情况统计表 单位:亩

西湖区2004－2012年的征地主要集中在近郊区的蒋村街道和三墩镇(表4)，占征地总量的81.81%。蒋村街道所属村主要为坑塘水面，辖区内居民世代以渔业养殖和销售为生，自2003年开始杭州市政府实行西溪湿地综合保护工程，采取整村征收模式，对被征地农民进行公寓房安置。三墩镇征地跨度时间较长，目前城市化进程处于加快推进阶段，中心片(三坝、虾龙圩)已基本实现城市化，城郊片(塘河)征地则刚开始。主城区翠苑街道保亭村、古荡街道益乐村自20世纪80年代开始陆续征地，尚有少量“城中村”，由于地处城市中心，房屋出租是当地“农民”很大一笔收入来源，村级组织经济实力雄厚，已实行股份制改革，城中村改造主要为宅基地拆迁安置。杭州西湖区的征地用途主要集中在公建用地(占总量的48%)和住宅用地(占总量的22%)，而工业项目由于对环境的污染，近年来已逐渐外移出杭州市区，因此工业用地征地量最少(占总量的4%)，其他用途为商服(占总量的13%)和储备用地(占总量的13%)(图1)。

图1 西湖区征地用途

3.江夏区征地概况

江夏区属于武汉郊区，是光谷开发区的核心区域，又是武汉高校扩张的主要区域。庙山办事处是江夏设立的省级开发区，征地发生较早，且主要为房地产和开发区建设占用，纸坊镇是江夏区政府驻扎地，征地项目较多，主要为建学校和工业厂房，五里界镇和流芳街属于远郊区，征地主要为观光农业和生态公园项目。江夏区的征地用途，主要为商品住宅、工业厂房和建学校，征地比例高达53%。道路建设和公园等基础设施建设占征地总量的30%(图2)。

图2 江夏区征地用途

(二)评价结果与分析

1.不同征地政策对农民福利的影响

浙江省2003年提出了区片综合价的概念，2005年全面实施《征地统一年产值标准和区片综合地价》补偿办法，由于杭州西湖区的调查主要涉及2005年后的征地项目，即使少量2005年前征地项目，被征地农民也很难记得当时征地前后的变量指标数据，因此，并未分析浙江省《征地统一年产值标准和区片综合地价》实施对被征地农民福利的影响。湖北省直到2009年12月1日才正式实施该补偿办法，之前并未规定前3年平均年产值标准，征地补偿费表现出极大的随意性，公益性补偿和非公益性补偿差异显著［16］。2009年出台的征地补偿办法对湖北省各个地区的征地补偿标准给予了具体规定，有效减少了其中的可操作性，同时补偿标准也大幅度提高。江夏区虽延用统一年产值倍数法进行补偿，但补偿标准提高了2～4倍。根据绩效评价的理论框架及方法，测算出不同征地政策对农民福利的影响(表5)，结果表明，2009年前征地使失地农民的福利水平显著降低，从征地前的0.390降到征地后的0.284，其中除了居住环境和社会保障有所提升外，其他福利指标均有下降。2009年后征地使得失地农民福利水平得到提升，失地农民的经济状况、社会保障、发展机会都优于征地前水平，说明2009年《湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价》的实施，极大地提升了失地农民的福利水平。新政策除了使农民居住环境福利由上升变为下降，其他福利改善程度均大于旧政策(或者福利下降程度小于旧政策，如心理状况)。

表5 江夏区不同征地政策对农民福利影响的模糊评价指数

2.征地政策对不同区位下农民福利的影响

根据绩效评价的理论框架及方法，测算出征地政策对武汉市江夏区和杭州市西湖不同区位下农民福利影响的模糊评价指数(表6)，结果表明，征地除了使江夏区远郊的失地农民福利水平降低，其他区片农民的福利水平均有提升，提升幅度表现为:西湖区主城＞西湖区近郊＞江夏区近郊。总体上杭州失地农民福利优于江夏区失地农民，区域内部征地区片的影响，失地农民福利表现为主城＞近郊＞远郊的特征，这与上述理论分析完全契合。

表6 征地政策对不同区位下农民福利影响的模糊评价指数

(1)征地补偿安置政策对不同区位下农民福利的直接影响

征地补偿安置政策包括征地补偿、农民安置以及社会保障三个核心环节，因此，它将直接影响被征地农民的经济状况、居住环境和社会保障三个方面，此外，由于农民身份的转变，征地将会对农民未来的发展和心理状况产生间接影响。

第一，征地后农户家庭收入都有所增加，但农户的收入来源、收支比例地区差异显著。

西湖区，征地后家庭收入的增加主要依靠村级留用地分红和安置房的出租，尤其是主城区因留用地项目地理位置优越，经济效益好，村级分红收入可观，除了塘河社区尚未完成村级股份制改造，其他村均有股权分红收入。此外，房屋出租也是收入的重要部分，农户原有宅基地面积是按照家庭人口划分为大户(5人以上)、中户(4－5人)、小户(4人以下)确定，分别为100、85和70平方米，楼层不能超过4层，按照平均3层计算，户均总建筑面积分别为300、255和210平方米。调查得知，主城区的翠苑街道因交通便利，家庭年租金可达到10万以上，三墩镇因配套完善，辖区内建有工业开发区，年租金收入均为5～6万元，蒋村街道为鱼塘征地，城市配套设施尚不完善，年租金收入仅为3万元左右。在支出上，蒋村街道变化最大，主要是因为征地前农民仍以养殖业为生，征地后农业收入消失，生活成本增加，主城区农民支出略有增加。调查得知，生活成本增加除了购置粮食和蔬菜外，还包括物业费、管道煤气、水费的增加，西湖区按照每户200平方米的安置房标准，年平均增加支出为5000元，其中物业费支出平均为3000元。

江夏区，征地后家庭收入主要依靠非农打工收入和征地补偿款，近郊区农民大都在附近打零工，收入不稳定，远郊年轻人会选择外地打工，老人、小孩留守。调查得知，尽管征地后会给村集留置地，但因留置地面积较小、周围配套设施不健全，生态环境破坏较为严重，留置土地既无法用于物业出租，农民也不愿意用来农业耕种，都被闲置着。和西湖区相比，江夏区农民征地后家庭支出占收入比显著增加(表7)。

表7 不同区位条件下农民征地前后的经济状况比较

第二，居住环境除了杭州“城中村”有改善，其他地区的居住福利均有下降。

西湖区“城中村”的翠苑街道，征地前违章建筑肆意搭建，周围工地众多，治安环境较差，“城中村”改造后，房屋进行了统一规划修建，实施物业化管理，绿化、道路进行了改造，环境得到了极大改善。郊区的农民，普遍表示征地后搬入统一安置小区，基础设施虽有改善，出行更加便捷，但环境质量和社会治安方面均显著下降。此外，江夏区采用集中安置的农民还表示安置房质量较差、居住面积减少，尽管居住位置靠近商圈，但经济条件并不足以享受这些娱乐设施带来的福利，因此表示居住福利下降。采用就地安置的农民表示，对于经济困难的补偿资金不足以支付建房成本。

第三，失地农民社会保障福利差异显著，西湖区显著优于江夏区，近郊区优于远郊区。

西湖区和江夏区失地农民社会保障福利的差异是由政策本身和农民的参保意愿导致的。从政策本身来看，杭州市在失地农民保障标准和覆盖率上都显著高于武汉市。从农民的参保意愿看，由于杭州失地农民保障资金来源于征地款，个人无需缴纳，因此不愿参保率仅为2%，50%的农民选择购买了保障标准更高的城镇职工养老保险。江夏区的养老保险由于需要农民自行缴纳，且保障标准仅为144～300元/月，因此，远郊农民养老保险放弃率高达45%，农民表示低标准的失地农民养老保险起不到作用，高标准的城镇企业职业养老保险需要缴纳较高的费用，农民承担不起。近郊农民54%选择城乡居民养老保险，每月养老金待遇平均为200元(表8)。医疗保险两地并无差异，参保率均高达95%以上。

表8 失地农民参加养老保险基本情况

(2)征地补偿安置政策对不同区位下农民福利的间接影响

第一，征地后除了江夏远郊区的农民发展机会降低，其他地区均有提高。

图3 西湖区失地农民提升学历方式

征地后农民的发展机会主要是受到地区就业环境和自身转变的影响。城市经济越发达，距离城市中心越近，农民的发展机会越多。此外，农民对身份转变的态度起到重要作用。调查显示，江夏区远郊农民征地后就业态度消极，很多农民选择在家靠征地补偿款生活。杭州西湖区68.8%的农民迫切希望通过技术培训或提升学历来提高自己的就业技能，以网络教育为最主要提升方式，占49.4%(图3)。希望通过熟人介绍、人才市场、招聘会和职业介绍所等途径获得就业信息，失地农民就业以外出打工为主要方式，占61%(图4)。

第二，征地对农民心理福利造成较大影响，除了“城中村”农民能较好融入城市外，其他地区农民心理福利降低，远郊区农民尤为明显。

除了城中村，其他郊区的农民在土地征收后生活发生了较大的变化，家庭关系的调整、城市归属感的建立、对征地补偿政策的满意度都会对他们的心理福利产生影响。调查显示，对于年轻农民大多能适应新环境，当前采用的安置方式还是以集中安置为主，原有的人际关系并没有变化，只是居住环境改变了。但农民在家庭关系和征地政策满意度方面的福利均降低。家庭关系方面主要是因为小家庭中部分家庭成员进城务工后，家庭关系逐渐疏远，大家庭中对拆迁款的分配问题引起了内部成员的矛盾。在对征地补偿满意度方面，主要表现为垂直不公平和水平不公平，垂直不公平即同一项目涉及征地时间跨度较大，之前补偿低的农民希望追加补偿;水平不公平即同一征地项目涉及不同村，每个村的补偿安置方式存在差异，农民也会不满。此外，农民还会对补偿安置政策外人员要求补偿，如因为婚嫁、读书工作外迁人员以及劳动年龄段外人员(未成年人、老年人)。

五、结论和建议

(一)结论

本文对不同政策(《征地统一年产值标准和区片综合地价》实施前后)、不同区域(武汉江夏区和杭州西湖区城中村、近郊、远郊)的被征地农民福利状况进行了测算。具体研究结论如下。

湖北省2009年《征地统一年产值标准和区片综合地价》的实施，极大地规范了征地行为，提高了征地补偿标准，江夏区实证表明，新政策提升了失地农民的福利水平，使得农民从福利损失转变到福利提升。新政策除了使农民居住环境福利由上升变为下降，其他福利改善程度均大于旧政策(或者福利下降程度小于旧政策，如心理状况)。

在区域上，除了江夏区远郊农民福利从0.371降到0.331，其他区域福利水平提高，城中村农民福利(从0.485到0.583)提升幅度大于近郊(从0.456到0.539)。这一方面是因为近郊多为非公益项目征地，补偿标准高，而远郊多为公益性项目征地，补偿低;另一方面是因为靠近城市，失地农民能享有城市化所带来的基础设施改善及区域发展所带来的就业机会增加等福利。在经济状况和发展机会上，远郊区失地农民福利下降，其他区域福利上升;在居住环境和心理状况上，城中村农民福利上升，其他区域福利下降;在社会保障上，城中村农民福利状况无变化，其他区域福利均提高。

(二)建议

第一，政府应根据当地实际情况制定不同的征地补偿标准，杭州等发达地区要让失地农民更多分享土地增值收益，武汉等发展中地区要统一征地补偿标准，让远郊失地农民的福利损失能得到足额补偿。

尽管湖北省2009年实施的《征地统一年产值标准和区片综合地价》整体上提升了失地农民的福利水平，但主城区按照区片综合价补偿，郊区按照统一年产值倍数法补偿的双重体系加大了城乡区域的补偿差距，引发了农民的不满。因此湖北省应逐步采用区片综合价的核算方式，提高郊区失地农民的补偿标准，对远郊因公益性土地征收农民的福利损失要进行足额补偿。东部发达地区现行的区片综合价的土地补偿标准使得农民经济福利均有提升，但农民希望能更多分享征地过程中的土地增值收益。

第二，对失地农民的关注重点应从传统的经济补偿等物质层面转向心理疏导等精神层面。

我国的征地补偿政策在不断提高补偿标准，农民在物质方面受益，生活水平不断提高，但政府却忽略了他们在征地后的心理状况。研究表明，除了城中村农民心理状况较好，其他区域失地农民的心理状况在不断恶化，主要体现在对新环境的适应性不足、大家庭矛盾的加剧及小家庭中因部分人员外出打工而导致的关系疏远，特别是留守家庭的心理问题值得政府关注。政府应对征地后外出务工的家庭予以更多观念上的重视和政策上的倾斜。第一，安置社区群体源自原村委会，管理方式沿袭传统，同时加大对安置社区基础设施的资金投入，完善社区的医疗保健设施和休闲娱乐设施，保障留守妇女、儿童和老人的休闲福利，使其能逐渐适应和融入城市生活。第二，村政府应加强对留守老人的关爱、对留守儿童的教育。第三，合理利用当地的优势资源，为失地农民在当地就业提供更多的机会。同时，村委会在制订本村的征地补偿费分配方案时，要充分尊重农民的意见，少数对政策不满的农民要加强对其安抚及沟通，让其尽可能理解并支持。此外，对农民家庭因征地补偿费分配造成矛盾的，原村委会可作为公平、公正的中间人，努力进行协调，保护大家庭中老年人的权益，保障大家庭之间的和谐。

第三，借鉴留地安置模式，努力盘活闲置土地。

留地安置是一种新型的征地补偿模式，即将征地时的一部分土地预留下来，由村政府或失地农民发展第二、三产业，这不仅可以为失地农民提供更多的就业机会，提高农民的收入，还可以为以地补偿部分代替征地补偿费用，减小政府的征地负担。这一征地补偿模式最早试行于深圳特区，在浙江省已经得到了广泛的推广。目前，武汉只在主城区开始尝试，并没有在郊区实施。目前武汉近郊土地都是分阶段进行征收，往往在征收大部分土地后，还留有一小部分土地保留在村集体手中，这些土地在短时间内不会被征收，只能用于农用，但这类土地因周围土地被征收，农田水利设施破坏严重，投入成本大且收益小，农民不愿意再对其进行耕种，导致其被荒废。因此，我们可以借鉴留地安置模型，将这些闲置土地转为建设用地，让村集体发展第二、三产业，这不仅可以充分利用这类闲置土地为农民创造更多的就业机会，盘活土地资源，同时也为政府减少征地补偿负担。

［1］卢海元:《土地换保障:妥善安置失地农民的基本设想》，载《中国农村观察》2003年第6期。

［2］鲍海君、吴次芳:《论失地农民社会保障体系建设》，载《管理世界》2002年第10期。

［3］文学禹:《我国失地农民权益保障存在的问题、原因与对策》，载《湖南社会科学》2009年第1期。

［4］朱明芬:《浙江失地农民利益保障现状调查及对策》，载《中国农村经济》2003年第3期。

［5］孙鹤汀:《城市化进程中被征地农民权益保障研究》，载《理论学刊》2009年第3期。

［6］高珊、徐元明:《江苏省农村土地征用与收益分配研究》，载《中国人口·资源与环境》2004年第2期。

［7］李燕琼、吕维平:《我国不同地区失地农民的住房安置状况及政策实施效果评析》，载《农业经济问题》2007年第10期。

［8］罗文斌、吴次芳、倪尧等:《基于农户满意度的土地整理项目绩效评价及区域差异研究》，载《中国人口·资源与环境》2013年第8期。

［9］李海鹏:《基于村域数据的退耕还林政策绩效评价》，载《统计与决策》2009年第9期。

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［11］王冰、钟晓华:《城镇居民多维福利的追踪测度》，载《城市问题》2014年第5期。

［12］高进云、乔荣锋、张安录:《农地城市流转前后农户福利变化的模糊评价——基于森的可行能力理论》，载《管理世界》2007年第6期。

［13］聂鑫、汪晗、张安录:《基于公平思想的失地农民福利补偿—以江汉平原4城市为例》，载《中国土地科学》2010年第6期。

［14］尹奇、马璐璐、王庆日:《基于森的功能和能力福利理论的失地农民福利水平评价》，载《中国土地科学》2010年第7期。

［15］高进云、乔荣锋:《森的可行能力框架下福利模糊评价的权重结构讨论》，载《软科学》2010年第6期。

［16］陈莹、谭术魁、张安录:《公益性、非公益性征地补偿的差异性研究》，载《管理世界》2010年第10期。

［17］陈莹:《土地征收补偿及利益关系研究》，载《华中农业大学博士学位论文》2008年版。