发达国家社会组织承接政府公共服务职能探讨

曾维和，南京信息工程大学 公共管理学院，江苏 南京 210044

元瑾，山西医科大学 管理学院，山西 太原 030001

发达国家社会组织承接政府公共服务职能探讨

曾维和，南京信息工程大学 公共管理学院，江苏 南京 210044

元瑾，山西医科大学 管理学院，山西 太原 030001

发达国家社会组织是政府公共服务职能的一个直接承接者，并在承接政府公共服务职能的实践中积累了丰富的经验。本文首先引入前沿的动态管理理念，构建一个社会组织承接政府公共服务职能的“转承-接供”动态分析框架，然后在这个框架下系统研究发达国家社会组织承接政府公共服务职能的“承接”机制和“接供”模式的主要内容及内在机理，最后对如何促进我国社会组织承接政府公共服务职能的发展提出对策。

发达国家社会组织； 公共服务职能； 借鉴

政府与社会组织合作提供公共服务是国际公共服务改革的一个主要做法。从提供方式与提供效果看，社会组织在提供社会服务方面有着巨大的优势，并成为发达国家政府公共服务职能的一个直接承接者。探讨社会组织对政府公共服务职能的承接，有利于改进我国政府公共服务提供方式，提高我国公共服务水平，改善民生，促进服务型政府建设和社会治理。

根据提供主体在公共服务中所处的地位及主动性的不同，可以划分出政府购买服务和社会组织承接服务两种研究进路。从政府组织切入的研究进路，虽然该研究持续了较长的一段时间，且积累了丰富的研究成果，但仍存在以下几个方面的不足：一是研究思维定势化。仅从政府角度出发展开研究，往往忽视了对社会组织承接公共服务的基本方式、内在机制、提供模式等方面的探讨。二是研究内容单向化。已有研究主要集中在政府购买社会服务的背景、内涵、特征、理论依据、实际状况、经验教训等单向度的内容，对政府与社会组织合作提供公共服务的内在机理与实践模式总结不够，尤其是缺乏从“政府-社会组织-公众”三维框架下的深层分析。三是对策借鉴空洞化。已有研究对中西社会组织提供服务的差异性分析不够，更多的是结合国外经验提出一些宏观性对策建议，如培育市民社会、推进公共服务体制改革、进行服务型政府建设等，缺乏从社会组织承接政府公共服务职能内在机理与模式的微观层面出发提出具体化、操作化建议。从社会组织切入的研究进路初步进入国内学界的视野，相关研究主要分析了民办社工机构承接政府购买服务的实践、困境与创新[1]51-54， 社会组织承接政府公共服务的“组团模式”[2]1-5， 社会组织承接政府购买服务能力体系构建等[3]113-118。这些研究较为零碎和分散化，研究观点既不系统，也未理论化。基于此，本文试图突破第一种研究进路，深化第二种研究路径，从社会组织切入，提出一个新的分析框架，系统研究发达国家社会组织承接政府公共服务职能的实践模式与内在机理，从而提出一些切实可行的对策建议。

一、“转承—接供”的动态分析框架构建

在政府与社会组织的关系研究中，存在着竞争和合作的两大理论谱系。这两大理论谱系在服务提供的方式上是针锋相对的，但是它们都重视社会组织在公共服务提供中的作用。政府失灵理论、公共选择理论、新公共管理理论等竞争性理论都在一定程度上为公共服务提供领域的市场化方向奠定了基础，它们的共同之处在于重视竞争机制的引入和竞争关系的建立，从而改变政府提供公共服务的垄断地位，建立政府和社会组织在提供公共服务上的合作伙伴关系，最终提高公共服务供给的水平和质量，对我国转变政府职能、建设服务型政府具有重要的启示作用。

公共物品的多元供给理论、福利多元主义、整体政府理论等则是合作性理论的典型。美国学者奥斯特罗姆夫妇是多元供给理论的代表人物。20世纪60年代，奥斯特罗姆夫妇提出了区分公共服务的“提供”和“生产”问题[4]。他们认为，公共服务的提供者和生产者可以分离，一项公共服务的提供者在某些条件下并不需要自身去生产该服务。政府作为公共服务的提供者，并不一定要进行公共服务的生产，各种社会组织完全可以成为政府之外的公共服务生产者。福利多元主义也主张通过多元主体提供社会福利与公共服务，整体政府理论则主张通过制度整合、结构整合和技术整合等来提供整合性公共服务。

从理论演进过程看，随着公共服务需求的复杂化，竞争性理论谱系逐渐走向式微，合作性理论谱系成为新宠。通过合作提供公共服务成为发达国家公共服务改革的一个基本趋势。

合作性理论谱系的基本思路就是在“政府-社会组织-公众”三维分析框架下提供公共服务。这一分析框架突出了各服务主体的协同性，但对单一主体在协同服务中的能动性重视不够。因此，本文试图在“政府-社会组织-公众”三维分析框架的基础上，引入动态管理理念，构建一个新的分析框架。从社会组织承接政府公共服务职能的动态过程看，主要有公共服务的转移者、承接者和受益者三类主体，这三大主体之间主要体现为政府公共服务职能的“转承”机制和“接供”模式(图1)。

图1 社会组织承接政府公共服务职能的动态分析框架

这一分析框架具有三大特征：(1)从内容上看，这个分析框架主要包括三类合作性公共服务主体、一个动态的服务机制和一个动态的服务模式，即服务转移者的政府、服务承接者的社会组织和服务受益者的公众三大主体，社会组织承接公共服务的“转承”机制和社会组织承接公共服务的“接供”模式。(2)从实践过程上看，社会组织承接政府公共服务职能是一个动态的过程，“转承”机制和“接供”模式的划分只是理论上研究的需要，在实践中它们不是截然分开的，而是一个持续的动态过程。(3)从服务提供主体的地位来看，这个分析框架把社会组织这一服务的承接者置于中心位置，在公共服务提供的整个过程中处于承上启下的作用。社会组织独特优势的发挥对整个公共服务提供过程具有关键性作用。因此，政府向社会组织转移公共服务职能的过程也就是社会组织承接政府公共服务职能的过程，通过社会组织承接政府公共服务职能，可以更好地提升公共服务的效率和品质。

二、动态环路的政府公共服务职能“转承”机制

发达国家的社会组织“转承”政府公共服务职能以“伙伴关系”为基本工具，包括能力建设、志愿服务、服务外包和政府支持四大基本要素。这四大基本要素相互联系、相互促进，构成了一个社会组织动态环路的服务“转承”机制(图2)。

图2 社会组织动态环路的服务"转承"机制

1.能力建设

能力建设是社会组织承接公共服务的首要因素。社会组织的组织技巧、管理能力、成员素质等直接影响社会组织提供公共服务的质量。在发达国家的社会组织能力建设中，最重要的行动主体是社会组织自身，它通过制定目标和方案规划，增强承接服务的能力，有效地承接政府公共服务职能。

在发达国家中，社会组织能力建设的参与主体及手段组合有不同形式，包括自下而上的和自上而下的两种组织化途径[5]99。在实践中，可具体分为社会组织主导型组织能力建设和政府引导型社会组织能力建设两种类型。美国是社会组织主导型组织能力建设的典型，在美国，各类基金会、思想库和管理支持组织在筹资、技术服务、培训、研究等领域分工协作，使能力建设已经成为一个相当活跃的产业，其中基金会主要承担着资金供给者和服务供给者两种角色，思想库主要提供相关的建议，而各研究中心则发挥调查、报告、评估、理论研究、培训等功能[6]3。英国则是政府引导型社会组织能力建设的典型国家。英国的社会组织能力建设采取了政府与志愿部门联合会(NCVO)共同协作和推进下合作主义的、自上而下的、内外结合且有一定伙伴关系和社区基础的实施途径。1998年工党政府与志愿部门联合会共同建立了《政府与志愿及社区组织关系协定》(COMPACT)，明确了双方的合作形式及其社会意义。2002年，英国财政部对社会组织能力进行了评估，并提出了资助的必要性；2004年，英国政府推出了以“转变”(Change-Up)为内容的能力建设项目，为社会组织提供财务、治理等六个方面的能力支持；2006年，英国政府推出了“能力建设者”，到2008年已投入7 000万英镑的资金，并且还确立了至2011年间的五大战略目标[7]167。

归纳起来，发达国家社会组织能力建设的主要内容包括：由组织核心人物培养社会组织能力建设的长远眼光和战略意识；组织成员的技能开发和培训；建立组织内部良好的治理模式；发展扁平式快速反应的组织结构；引进现代化信息技术等基础设施，能力建设活动的评估等方面。

2.志愿服务

志愿服务是指由社会组织的志愿者所提供的服务，它是社会组织承接政府公共服务职能的一个直接表现形式。志愿服务的内容十分广泛，如慈善救助、环境保护、社会应急、文体活动、扶孤助弱等。通过志愿劳动，慈善组织提供了很多人们需要的服务，例如，在发达国家，经常有一些共同关注某些问题的人组成慈善团体，着力解决一些特殊的疾病和特殊的社会问题。同时，还有其他的志愿团体也提供许多社区服务，例如志愿消防队提供的火灾防护、邻里协作组织提供的保护巡逻等。

发达国家通过志愿服务来承接政府服务职能具有较长的历史,并形成了较为成熟的运作机制。美国在19世纪初就有比较成熟的志愿服务。例如，1818年的纽约救贫协会把城市划分为许多个小社区，指定一两个志愿者到不同的小社区去从事社会服务工作。随着美国社会的现代转型，其政府负责的社会福利、社会保障、社会服务等职能逐渐转移给了社会组织。在政府福利提供减少的情况下，志愿服务便成为具有特殊困难的群体获得多方面帮助的主要选择形式。因此，发展志愿组织是政府机构和民间力量社会服务工作创新的一个重点，志愿服务的范围，也从过去单纯的救济、慈善事业，扩展到倡导文明、环境保护、社区建设、科技研究、机构工作等众多领域[8]。英国也是世界上志愿服务较为成熟的国家之一，拥有广泛的群众基础和良好的社会声誉，其志愿服务进入了组织化、规范化和系统化的轨道，形成了一套比较完整的运作机制。志愿服务已经成为英国加强对公民的道德教育和维护社会稳定的有效形式[9]。同时，英国的志愿组织与政府机构、社区中心、慈善机构等协同工作，一起构成了完善的社区服务网络，承接了政府转移给社区的公共服务工作。目前，志愿服务成为英国社区文化的一个最重要的特征。

3.服务外包

服务外包是社会组织承接政府公共服务的一个基本途径。发达国家社会组织承接政府公共服务职能大部分都是通过服务外包实现的。服务外包是政府雇用社会组织或私人公司提供公共服务，其费用由政府编列预算支出。2009年OECD成员国家政府服务外包的平均水平都达到了GDP的10%[10]3。服务外包已成为市场化条件下社会组织承接政府公共服务职能的一项重要工具。发达国家主要通过两种途径进行服务外包：其一,政府给予社会组织以资金支持，使它们向最终用户提供指定的商品或服务。美国、德国、荷兰等国家有超过55%的商品和服务是由政府外包给社会组织提供的。如在美国，其大多数社会服务是由社会组织提供的，城市政府和社会组织签订直接面向公众的服务合同。1998年，纽约市将世界著名的中央公园的管理和维护工作合同外包给一个社会组织，该组织在过去20年显示出了卓越的管理能力[11]。其二，直接购买社会组织的生产的商品和服务，然后把这些服务提供给社会公众。

发达国家的服务外包手段形式多样，可以大体地划分为生产方补助和消费方补助两大类[12]89。生产方补助是指政府给服务的生产方提供各种优惠，可采取整笔拨款、分类资助、整笔资助等形式；消费方补助是指为项目受益者直接提供其需求的物品和服务，可采取服务消费券、税收优惠、贷款和贷款保证等形式。一般来讲，社会组织倾向于采用生产方补助的方式，受益人倾向于采用消费方补助的形式。萨拉蒙从生产和消费者两方对发达国家社会组织承接公共服务的外包手段进行了总结(表1)。

表1 可用于社会组织服务外包的工具类型举例

资料来源：Lester M. Salamon,ThetoolsofGovernment：AGuidetotheNewGovernance, New York：Oxford University Press,2002:45.

4.政府支持

政府支持是社会组织成长壮大的一个基本条件，是社会组织承接公共服务的一个重要保障。在提供公共服务方面，社会组织和政府可以发展合作伙伴关系，通过两者的合作，提高公共服务的效率和质量。此外，非营利组织的发展亦需要得到政府部门的扶助和管理。发达国家政府支持社会组织承接公共服务主要表现在如下几个方面。

1)财政资助。在发达国家，政府的直接资助一直是社会组织经费补助的一个重要来源。据萨拉蒙估计，美国联邦政府在1980年对社会组织的补助金达404亿美元，相当于私人捐献的两倍[13]34,203。除了直接资助外，社会组织还接受各种各样的间接免税政策和财政支持，主要包括:对向社会组织进行捐赠的纳税人进行税收减免，为承接公共服务项目的社会组织提供贷款及贷款担保，或者将援助支付给为之采取行动的个人，利用消费券的发放，给消费个人补偿与某项服务相关的费用，让个人自主选择社会组织进行消费。

2)政策指导。发达国家对社会组织承接政府公共服务的政策指导具有很长的历史，并随着时代的发展不断地丰富其内涵和扩展其内容。例如，英国政府在 2006年就出台了第三部门公共服务承接计划。2007年，内阁办公室发布了《第三部门在社会和经济振兴中的未来作用：最终报告》，该报告包含了政府与第三部门关系的长期战略。在法国，政府进行了专门的立法活动，鼓励社会组织参与公共服务的提供。

3)政府责任。在社会组织对社会公共服务的承接过程中，政府除了在保证社会组织目标制定、方案实施等环节的独立性之外，还应该承担起制定绩效标准、战略规划、法规制定和对社会组织的问责。例如，英国的政府机构必须保证对承接公共服务的社会组织的财政资助有合理的控制；法国政府认为在外包过程中，自身必须起主要指导作用；德国联邦政府就工作方法、形式、内容和价值导向给予社会服务提供者帮助。

4)监督评估。发达国家社会组织承接公共服务整个过程都是在监督和评估下进行的。其主要有以下两个方面：一是资质要求。为保证公共服务提供的质量，西方国家对承接公共服务的社会组织有一定的资格要求，如法国政府和地方当局通过三种法律程序监视社会组织是否有承接某项社会服务的资质。二是与国家机构组织签订协议，规定服务绩效标准。从评估内容看，监督评估主要表现在法律管制、财务审计、绩效标准、绩效评估等方面对社会组织承接政府公共服务职能进行全程监督。

总之，发达国家社会组织承接政府公共服务职能的四大要素相互促进，形成一个动态环路的服务“承接”机制：能力建设是这一机制的首要因素和前提条件，志愿服务是主要形式，服务外包是基本途径，政府支持是重要保障。具体而言，发达国家的社会组织通过能力建设为公众或特定服务对象提供优质的公共服务，取得一定的服务提供经验和公信力后，努力通过争取服务外包与政府合作，建立服务提供的伙伴关系，进而更多地获得政府在资金和政策等方面的支持；反过来，政府在资金和政策等方面的支持又可以提高社会组织能力建设的积极性，增加社会组织进行能力建设的资源基础，社会组织更加能够以志愿服务和服务外包的方式提供多样、便捷和高质量的服务，获取政府更多支持，甚至奖励。这样，通过四大要素的良性循环，相互促进共同发展，形成一个自我完善、自我促进的服务承接智能系统。

三、三种面向的政府公共服务职能“接供”模式

在动态环路的公共服务职能“转承”机制基础上，发达国家社会组织以“顾客导向”为理念，即在顾客立场上思考，组织所关心的是顾客而不是组织，顾客的满意就是组织的目标，针对顾客的需要，设计、提供理想的产品和服务，加强与顾客的直接互动，了解顾客的期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。在顾客导向下，形成了三种具有特色的政府公共服务职能“接供”模式(表2)。

表2 三种面向的服务“接供”模式比较

1.个性化服务“接供”模式

这是一种具有针对性的服务提供方式，它从特定的服务对象出发，依据各种渠道对资源进行收集、分类和整理，向特定对象提供和推荐相关服务信息，以满足他们的需求[14]35。从效果上看，个性化服务模式克服了传统的被动化服务模式弊端，能够充分利用各种资源优势，主动地开展以满足特定对象的个性化服务需求。个性化服务与标准化服务相对立，标准化服务倡导整齐划一的服务标准，强调的是规范和程序，个性化服务则提倡服务的个性差异，强调服务的灵活性和针对性。但个性化服务是以标准化服务为前提的，没有较好的服务标准，难以谈得上个性化服务。例如，德国1995年成立的艾因根老年社会服务中心就是一个典型个案，该中心致力于改善老年人住房和生活质量，在创建统一的地方保健设施和标准基础上，提供社会服务、居家服务、家庭看护、医疗看护和庇护住宅等多种个性化服务[12]89。

发达国家个性化服务“接供”模式表现为一个目标、两个保障和三类个性化，充分体现了社会组织服务灵活性的特点。(1)一个目标，即以满足针对性的受益人需求为目标。社会组织根据受益人的特定需求和期望，通过不断互动的方式，设计和提供受益人需要的产品和服务，如爱因根老年社会服务中心就是秉承客户为中心的思想提供公共服务，建立了以客户为中心的新型组织结构，为该地老年居民提供满意的住房和生活质量服务。(2)两个保障：一是充分了解服务对象的基本服务需求信息，有的放矢地定制服务；二是社会组织成员应具备提供个性化服务的责任意识和熟练的服务技能。(3)三类个性化：①服务对象的个性化。不同社会组织提供不同类型的社会服务，每种社会服务面对的服务对象都是独特的个体，因而会有不同的情况和服务期望。②服务内容的个性化。社会组织与服务对象直接互动，全面掌握服务对象的实际情况和服务期望，提供公共服务。如在社区服务中可以为客户提供居家服务、家庭看护、医疗看护、短期照顾、门诊看护、心灵沟通等多种老年人看护服务。③服务方法的个性化。社会组织个性化的服务“接供”模式灵活性的特点很大程度体现在服务方式的灵活上。个性化的服务“接供”模式是结果导向和顾客导向的，只要服务的结果使受益者满意，采用的服务提供方法可以量身定制。

2.无缝隙服务“接供”模式

“无缝隙服务”是美国行政学者林登在《无缝隙政府》一书中提出的一个公共服务提供新理念。无缝隙政府是以满足顾客无缝隙需要为目标的一种组织变革，传统上以精细分工为手段并生产和提供大批量的、规模化的公共产品的服务提供方式已经无法满足现实的服务需求，只有以无缝隙服务的生产方式生产和提供多品种的、小批量的、柔性化的公共产品和服务才能满足公众需求[15] 2-4, 5-9。无缝隙服务“接供”模式指的是以顾客和结果为导向、使社会组织的每一项资源投入、人员活动、公共产品提供等，都能真正有效地符合服务对象的要求，通过创新机制和基础结构建设能“随时随地”地为服务对象提供公共服务。发达国家的一些专业化的社会组织利用无缝隙组织形式，在工作人员与服务对象之间直接的接触过程中，以跨职能团队或专项团队的形式，采用先进的信息科学技术为服务对象提供无缝隙服务。

发达国家社会组织无缝隙服务“接供”模式主要表现为四个“无缝隙”[16]353。(1)无缝隙组织结构。这主要是指社会组织的服务提供结构具有较大的灵活性，层级结构较少，更利于围绕结果进行组织，避免了传统的科层组织各职能部门职责不明晰、效率低下的问题。这种组织结构形式可以用不固定，无明显界限，流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容，它为用户提供一种整体的而不是各自为政的服务[15]2-4,5-9。(2)无缝隙基础设施。无缝隙公共服务提供以无缝隙基础设施为基础，过硬的基础设施使得服务信息能在组织中迅速传递，甚至“在走廊上快速组成团队”，为服务对象提供快速、便捷、优质的服务。(3)无缝隙组织成员。现代信息技术已成为社会组织快速满足顾客需求的工具，这是指社会组织成员掌握最新的信息技术，保持一定的时间敏感度和认识的紧迫性，具有团队合作精神，使团队能够整合组织成员的各种能力，发挥服务的整体效益。(4)无缝隙服务提供流程。无缝隙服务以服务对象的无缝隙需求为出发点。公众的需求不仅在内容上具有多样化、个性化的特点，而且提供中具有及时性和紧迫性的要求。只有形成一套明确、连贯的无缝隙服务提供流程，才能减少服务提供过程中的时间和资源的浪费，使社会组织更便捷地提供各种服务。

3.整合性服务“接供”模式

整合性公共服务以伙伴关系为基础，是针对交叉性公共服务需求提出的一种新型服务提供模式。社会组织承接服务的整合性服务“接供”模式，是一种协作性提供公共服务的方式，也可以看做是一种公共服务提供的“组团模式”，主要表现为多个独立的社会组织相互联合，形成合力，共同承接政府公共服务职能，为服务对象提供整合性的公共服务[2]1-5。具体运作中，整合性服务“接供”模式以多个社会组织作为行动主体，这些社会组织可以表现为活动范围、活动地域、活动行业等方面的同质性，也可以表现为技术、资源、地域、能力等方面的互补性。通过同质性和互补性的有机整合，实现组织结构与功能的整合，构成一种网络化的联动机制，满足服务对象的交叉性服务需求。

英美等国家的经验表明，整合性、全面性的服务模式比分散化、碎片化的服务模式更能够满足交叉性服务需求。英国儿童(资源)中心就是为残疾儿童家庭提供整合性服务的代表性案例。残疾儿童的需求具有复杂性特点，单一组织无法全部满足其需求。1991年，根据英国卫生部的指示，北方地区的健康、社会服务、教育和代表性的自愿部门以服务残疾儿童为目标，共同建立了一个儿童(资源)中心,把专业性质不同的服务机构、各种成员背景不同的服务人员整合起来，通过“跨组织服务评估程序”、“关键性员工”和“跨组织协调小组”机制，为残疾儿童提供整合性公共服务，如在为一个儿童提供服务时，中心内会有掌握一定技能的服务专家对儿童需要接受的服务进行评估和讨论，并联合制定一个以服务对象(儿童或其家庭)为中心的整体护理计划[17]325-335。

比较而言，这三种服务“接供”模式分别面向不同的服务需求，并具有独特的理论依据和形成了差异化的公共服务“接供”特色：个性化服务“接供”模式以新公共管理理论为基础，面对服务对象的多样性服务需求，为服务对象提供个性化服务；无缝隙服务“接供”模式以无缝隙组织理论为基础，面向服务对象的便捷性服务需求，为服务对象提供无缝隙服务；而整合性服务“接供”模式，以整体政府理论为基础，面向服务对象的交叉性服务需求，为服务对象提供整合性服务。不过，这三种面向的“接供”模式都具有不少共同特征，就是以顾客需求为服务导向，积极主动地承接政府公共服务职能，满足服务对象的多方面、宽领域的公共服务需求。

四、对我国的启示

与发达国家相比较，我国社会组织承接政府公共服务职能才刚刚起步，尚存在不少较为突出的问题：一方面社会组织承接政府公共服务职能的“转承”、“接供”能力，以及可持续发展能力都不够强；另一方面，政府对承接服务的社会组织监督、管理也不够完善。针对这些现实问题，借鉴发达国家的经验，构建促进我国社会组织承接政府公共服务职能的发展三大对策。

1.加强社会组织的可持续“转承”服务能力建设

借鉴动态环路的政府公共服务职能“转承”机制，可以从四个方面加强我国社会组织的可持续“转承”服务能力建设。(1)构建能力生态体系。构建一个包括责任承担能力、服务提供能力和信誉维系能力在内的社会组织承接政府购买服务三层级能力生态体系[3]113-118。(2)倡导乐善好施的服务精神。借鉴发达国家乐善好施的慈善传统，弘扬奉献、友爱、互助、进步的志愿服务精神，增强志愿组织的使命感和社会责任感，树立志愿服务品牌。(3)推进契约化管理。改变过去社会组织的“次级政府”性质，使社会组织成为独立于购买者之外的法人实体，具有与于购买者平等的谈判地位及足够的谈判能力，在承接政府公共服务职能过程中形成具有约束力的契约关系，明晰政府购买服务的范围、标准、方式和程序及各方责任关系，实行契约化的规范管理。由于《政府采购法》没有明确规定政府采购公共服务性产品，使得政府购买公共服务缺乏全国性的法律依据，因此，修订和制定相关法律法规，尤其是制定和颁布《社会组织法》是实行政府购买服务契约化管理的当务之急。(4)提供持续性财政支持。政府的财政支持与社会组织可持续发展具有密切的联系，约翰·霍普金斯非营利比较项目研究显示，全球39个有可靠数据支持的国家中，社会组织收入中政府资助占36%，慈善捐赠仅占15%[13]34,203。我国政府也应加大对各种社会组织提供公共服务过程中直接或间接的资金支持，将政府购买服务费用纳入公共预算，形成制度化的公共资源分配方式，确保政府购买服务的经费持续、稳定增长，从而扩展社会组织的成长空间和“转承”服务能力。

2.开发地方特色的社会组织“接供”服务模式

三种面向的政府公共服务职能“接供”模式启示我们社会组织承接服务应注重地方特色。经过十多年的政府购买服务实践，不少地区已经形成了特色鲜明的工作模式，例如，北京市宣武区家养老服务的“星级会员服务制”、上海市杨浦区的“每日主动关心”和“一键通”紧急救援的老人服务、注重“边际效益”和第三方评估的政府购买服务鸡西样本、突出项目选择与服务定价机制的无锡模式、深圳购买岗位的社工模式等。归纳这些实践模式的做法和借鉴发达国家的经验，可以从如下几个方面开发地方特色社会组织“接供”服务模式：首先，以公众需求为导向。把地方实际和公共服务需求偏好作为地方特色社会组织“接供”模式开发的出发点。其次，综合运用多种方式方法。按照地方的服务内容、服务领域、服务对象等差异，可以运用政府购买、定额补助和凭单等购买服务方式和全额补贴法、差额补贴法、平均成本法、微利法等服务定价方法，形成个性化服务“接供”模式；协同多个社会组织，或建立社会组织服务分中心，形成服务网络，形成无缝隙服务模式；构建综合服务中心，提供一站式政府购买服务，形成整合性服务模式。最后，统一标准与实践创新相结合。地方特色的社会组织“接供”服务模式，并不排除统一标准体系的建立，可以在建立服务需求标准、项目选择标准、服务质量标准等条件下，允许、鼓励地方结合本地实际进行社会组织承接政府购买服务模式创新，既可以根据购买服务的领域(如养老、医疗、社区、就业、住房、社保、残疾人服务等)，也可以根据购买服务的方式(如合同制、直接资助制、项目申请制等)形成地方特色的“接供”服务模式。

3.构建社会组织承接服务的动态监管与调整机制

对于政府来说，社会组织承接公共服务职能存在着委托代理关系中的道德风险，面临着管理与问责的挑战。动态监管与调整机制是一个基本的保障性条件，它包括如下两个层次递进的内容。

一是动态监管机制。政府购买服务实质上是政府职能的转移、分解、委托和授权，使政府从服务的生产者转变为服务的监督者和管理者，职能的转变要求政府组织对社会组织承接公共服务职能进行全程跟踪监管，对其服务成果进行检查验收。在具体操作中，既可以对政府购买服务项目的招标、申请、评审、立项、签约、执行、验收、评估、反馈等多个环节建立动态的监管机构及相应的管理办法，也可以引入对社会组织的评估监督机制进行第三方评估，如美国、英国、日本等国家就建立了许多半官方或民间的评估机构，定期或不定期对政府购买服务项目进行包括绩效、组织管理和综合能力等在内的各种评估，并进行社会公示[2]1-5。通过第三方评估，可以对政府购买服务各个环节进行动态评估和监管。

二是动态调整机制。这是动态监管的一种绩效反馈，按照公开择优、优胜劣汰的原则，保留那些能够较好承接公共服务的社会组织，淘汰那些资质不够、能力不强的社会组织，通过竞争选择的方式有效地选择承接政府购买服务的社会力量。在具体操作中，可以依据政府购买服务的效率评价体系和受益者的效果评价体系进行综合绩效评估，淘汰那些财政资金使用边际效用较小、受益者满意度不高的购买服务项目，登记那些合同履行情况较好的社会组织，并在其他的政府购买服务项目中优先考虑。通过引入市场机制，进行动态调整，实现政府购买服务行为的帕累托最优。

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责任编辑 胡章成

Study on Social Organizations Undertaking the Function of Public Services in Developed Countries

ZENG Wei-he1, YUAN Jin2

(1.SchoolofPublicAdministration,NanjingUniversityofInformationScienceandTechnology,Nanjing210044,China2.SchoolofManagement，ShanxiMedicalUniversity,Taiyuan030001,China)

The social organizations in Western developed countries are direct undertakers of the government’s public service functions, and have accumulated plenty of experiences in this field. Firstly,this paper introduces the concept of dynamic management to build an “undertaking-providing” dynamic analytical framework of the social organizations’ undertaking the government’s public service functions. Then, under this framework, the paper Systematic studies the main contents and the internal mechanism of the “undertaking” mechanism and the “providing” mode of the social organizations in the developed countries to undertake the government’s public service functions. At last, it makes some references for our social organizations to enhance their capacity of undertaking the public service functions from the government.

social organizations in developed countries; public service functions; references

曾维和，管理学博士，南京信息工程大学公共管理学院副教授、副院长,MPA教育中心常务副主任，中国社会科学院社会学研究所博士后，研究方向为政府治理理论与改革研究；元瑾，山西医科大学管理学院助教，研究方向为公共服务。

江苏省高校“青蓝工程”中青年学术带头人培养项目；教育部人文社会科学研究青年基金项目“基于服务需求复杂性的我国地方公共服务组织结构变革研究”(11YJC630274)

2015-06-17

D035-3

A

1671-7023(2015)05-0054-08