政府向社会组织购买居家养老服务的探索

孙 栎 简

(安徽师范大学法学院，　安徽　芜湖　 241003)



政府向社会组织购买居家养老服务的探索

孙 栎 简

(安徽师范大学法学院，安徽芜湖 241003)

摘要：人口老龄化是世界各国面临的共同难题，我国传统的养老模式已经难以持续。在创新社会治理体系与城市养老服务资源供给主体与渠道多元化的背景下，一种新的服务供给方式——政府购买居家养老服务，逐渐成为政府部门应对人口老龄化的重要选择。在具体的路径选择上，应最大限度地让老年人享受社会福利待遇，着力推进以市场化为导向的居家养老模式。

关键词：政府购买；社会组织；居家养老服务

一、问题的提出与研究背景

我国已步入人口老龄化的高速发展期。预计2020年，我国老年人口数量将达到2.6亿，失能和半失能老年人口将突破4 600万，老年人在生活照顾、医疗卫生、精神慰藉等方面的需求不断上升[1]。一切有利于提高老年人生活质量和满足老年人生活需求的方法、形式和途径都可以统称为养老模式。穆光宗指出，养老包含物质供养、日常照顾和精神慰藉三个方面的内容。他从这三个方面的养老支持力的来源为出发点，将养老模式划分为家庭养老、社会养老、自我养老三种模式[2]。

家庭养老是中国的传统养老模式，为保持和提升老年人的生活质量，在现代化进程中传统的家庭养老形式必然会过渡到社会养老模式[3]。社会养老是由社会来提供养老资源的养老方式。我国老龄化日趋严重，社会养老模式尚无法完全满足老年人口的实际需要。一方面是由于社会保障资金投入长期不足，导致社会养老资金匮乏；另一方面社会上的养老机构缺少合格的社会工作人员，并且还存在管理不善的问题。自我养老，就是老年人不依靠子女和社会保障，而是依靠自己的退休工资及补贴或者一直以来的储蓄度过老年生活的养老方式。它包括生活自理、经济自立和精神自强三个方面。

传统的家庭养老已然无法进行下去，自我养老的养老方式难以实现，而单纯的机构养老又无法满足老年人日益增长的服务需求。在这样的现状下，为了使老年人，尤其是独居老人和空巢老人得以安享晚年，尽快探索出养老服务的新模式势在必行，政府向社会组织购买居家养老服务便应运而生。居家养老不是传统的家庭养老，它是一种以老年人的基本需求为出发点，使广大老年人都能受益的社会化的养老方式。无论是从我国的国情出发，还是从老年人自身的养老观念考虑，居家养老都是广大老年人认可的一种养老模式。陈大亚将居家养老定义为通过积极调动全社会的力量，使家庭养老和社会养老两种养老模式优势互补，组合成为老年人群最为满意的、最有益于维护老年人自理能力的、最有实行价值的和最能使养老资源得以高效配置的一种养老模式[4]。

在居家养老方面的研究，目前学术界有下列几种具有代表性的观点：第一种是根据养老场所的不同划分养老的类型。“依据老年人养老的居所的不同，养老模式可以分为居家养老模式和机构养老模式。居家养老，是指老年人居住在自己家中或熟悉的社区安度晚年，是与机构养老相对的养老方式。”[5]第二种观点是根据养老服务资源的供给来源定义居家养老。“居家养老是政府以及其他社会力量出资建立专门提供养老服务的机构组织，以社区为单位，给老年人提供日常的生活照料和身心的康复医疗保健等服务。”[6]这种观点将居家养老看成是由多元主体参与的，依托社区的，通过多渠道提供养老服务的一种养老保障体系[7]。第三种观点认为：“居家养老是在国家制度政策的保护下，以老年人在自己家中养老的形式，在社区参与康复护理为基础的，家庭养老和社会养老优势互补的养老方式。”[8]整理归纳学术界不同的观点后，笔者将居家养老定义为以家庭或社区为养老场所，以个人、家庭、社会和国家等多元主体为依托，从多种渠道获得养老资源的社会化养老模式。

二、居家养老模式的SWOT分析

SWOT分析是现在流行的一种分析方法，笔者引入这个方法，从优势、劣势、机会和面临的危机四个层面来客观分析居家养老模式的利弊得失。

在居家养老模式投入积极的实践后，学术界普遍开始对不同地区的做法进行归纳总结。阎青春总结出我国的居家养老的模式存在下列几种类型：第一种是由政府出资主办，下属几个层级配合管理的模式。各级地方政府和社区在经济上自筹资金，通过行政强制力的推动，在不同几个层级建设居家养老服务的站点，且设立相应的层级管理部门，为该区域内的老年人提供居家养老服务。第二是政府主导，中介组织运作的模式。政府不是直接供给养老服务，而是规划投资项目和制定养老服务如何供给的标准，并且在服务供给的过程中实行监督的职能，在服务供给完成时进行绩效评估等功能。第三是政府资助民间组织，由民间组织机构主办，连锁经营的模式。由政府出资或社区筹资，委托专门的养老服务机构，切实加强居家养老服务的设施和站点建设。而政府只在后期负责管理和监督。第四是政府出资为老年人提供居家养老服务的市场化运营模式。政府不再全权负责居家养老机构的建立与设施的完善，而是通过出资的办法向社会组织购买服务，为三无对象、五保老人以及军属老人等需要照顾的老年人在市场上购买符合他们基本生活要求的服务[9]。

1.S-strengths 优势分析

与传统的家庭养老和机构养老相比，居家养老能够从物质、精神、医疗等方面满足老年人多种多样的物质需求和精神需求。具体来说，一是居家养老能够满足所有老年人在日常照料、精神支持和康复保健等方面的养老需求，有利于实现养老服务的均等化的目标。二是养老服务资源供给的参与主体的多元化拓宽了养老资金筹集的渠道，居家养老的服务资源是在对个人、家庭、政府和社会等多方面资源的整合的基础上实现的。三是养老保障体系内部的层次分明，居家养老模式根据老年人的具体的健康状况、自身的养老条件和养老需求来分配养老资源，为他们提供符合各自现状和需求的服务形式。四是居家养老模式具有开放性的特点，居家养老的场所不只是一个空间区域的概念，而且是既具备物质养老和精神养老条件，同时又能感受到人与人之间的关怀和能够交流情感的社会环境[10]。

2.W-weaknesses 劣势分析

中国的居家养老服务还处于初步发展阶段，老年人对养老服务的利用率相对较低，这与老年人的实际养老需求还存在一定的差距，具体表现在：一方面是服务内容单一。人们的生活水平在不断提高，老年人对服务的需求从物质层次延伸到精神层次，从生理需求扩展到社会需求。然而当下的养老服务尚难以满足老年人日益增长的养老需求。另一方面是专业护工短缺，数量较少，质量也不高。这是由于服务人员多以下岗人员为主，虽然她们拥有丰富的实际操作的经验，但是由于文化水平不高，只通过短期的护工培训难以满足老年人的日益增长的服务需求。

3.O-opportunities 机会分析

首先，居家养老模式的出现极大地缓解了传统的家庭养老功能的弱化带来的弊端，也极大地缓解机构养老中床位不足、专业护工短缺以及不得不使老年人离开自己熟悉的社区等问题带来的困境[6]135。其次，随着社会的发展，老年人越来越独立，居家养老模式有助于满足他们按照自己的意愿生活的基本要求。居家养老的养老模式使得老年人可以在自己的家中健康、平安、快乐地度过晚年生活，这是广大老年人最为满意的养老方式，在老年人群中具有较高的认可度。最后，居家养老是国际社会在养老服务方面的共识，也是国际老年社会服务的输送方式和社会工作的重要发展方向[11]。《联合国老年人原则》中强调，“老年人应该获得家庭和社区给予的照顾和保护”，子女应当尽可能地让老年人居住在家中安享晚年。

4.T-threats 面临的危机分析

实践证明，居家养老模式确实有力地缓解了我国老龄化带来的社会危机。但市场上存在家庭养老、机构养老和居家养老三种养老模式，三者之间形成了激烈的竞争态势，所以，居家养老服务不可避免地会受到其他养老服务挤占市场的危机[12]。具体表现为：一是养老模式的社会主流仍然是家庭养老。虽然它的功能在逐渐弱化，但受传统的养老观念的深刻影响，相当一部分老年人对“家”有着深厚的感情。二是专业化的机构养老存在收费高、服务差、缺乏家居认同和亲情滋养等问题。

三、居家养老服务的路径选择

养老保障的根本属性是福利性，因为它主要是由政府承担，政府通过收入再分配的方式满足老年人的基本养老需求，以维护社会公平。养老服务资源的供给不能单纯只依靠政府分配，还要依靠市场的调节，市场调节可以弥补政府自身缺陷导致的资源使用率低和服务质量低的问题。居家养老属于社会保障体系的范畴，因此，居家养老应坚持选择以福利性为基础，以市场化为导向的发展路径[13]。

居家养老模式应建立在让老年人充分享受社会福利待遇的基础之上。一方面，养老保障体系属于社会保障制度的范畴，居家养老就必然要具备社会保障的特点——福利性。政府理应让老年人老有所养，而且中国的经济发展也具有为老年人群提供养老保障的财政能力[14]。另一方面，老年人的经济现状也要求居家养老具有福利性的特点。政府应采取多种措施，加大资金投入，使得经济状况特别差的贫困老龄人群也能够享受到社区提供的养老服务与其他相关的资源，真正实现老有所养。

居家养老模式的实行还应以市场化为导向。首先，“未富先老”是我国的基本国情，养老问题的解决还得依靠市场的调节。我国目前的经济发展水平还不能从容应对“银发浪潮”危机，政府不可能完全以社会福利的形式承担居家养老的全部费用。其次，以老年人的需求为导向的居家养老服务离不开市场的调节。老年人的身体素质、经济条件和对生活质量的要求等方面各不相同，市场化的运作机制可以因人而异，从老年人的实际出发，具体考虑他们的特殊养老服务需求。这样就能够使有限的社会养老资源和服务供给达到高效配置，从而提高居家养老模式的运作效率。最后，养老服务市场的优胜劣汰能够促进我国养老服务水平的提高。由于老年人可以根据自己的实际需求自主的选择相关的养老服务，给养老服务产品的供给单位带来生存的压力，导致了服务供给方之间的良性竞争，有利于提高养老服务的质量，提升我国居家养老的整体水平。

参考文献：

[1]全国老年办官网.在全国老龄办新闻发布会上的讲话[EB/OL].(2014-09-24)[2015-06-30].http://www.cncaprc.gov.cn/contents/7/4905.html.

[2]穆光宗．家庭养老面临的挑战及社会对策问题[C]//中国老年协会，中国老年学学会.中国的养老之路.北京:中国劳动出版社，1998：54.

[3]陈建兰.中国城市养老模式研究——以苏州为例[D].南京：南京大学，2012.

[4]陈大亚.家庭养老问题探讨[J].航天工业管理，1998(9)：11.

[5]赵丽宏.城市居家养老社会照料体系研究[J].学术交流，2007(10)：123.

[6]敬乂嘉,陈若静.从协作角度看我国居家养老服务体系的发展与管理创新[J].复旦学报(社会科学版)，2009(5)：134.

[7] 全国老龄委办公室关于全面推进居家养老服务工作的意见[EB/OL].(2008-01-29)[2015-06-30].http://www.ctaxplan.net/?thread-20787-111.html.

[8]穆光宗,姚远.中国特色的综合解决老龄问题的未来之路[J].人口与经济,1999(2)：58-60.

[9]阎青春.四种居家养老服务模式的利与弊[J].社会福利，2009(3)：19-20.

[10]张卫东.居家养老模式的理论探讨[J].中国老年学，2000(2)：120-122..

[11]张波.我国居家养老模式研究综述与展望[J].四川理工学院学报(社会科学版)，2013(4)：11-12.

[12]王晓亚.农村居家养老服务的SWOT分析及其发展战略选择[J].河北学刊，2014(2)：95.

[13]冯晓娟.我国城市居家养老服务的发展[J].社会科学家，2012(4)：68.

[14]孟艳春.中国养老模式与优化路径探析[J].河北学刊，2011(1)：131.

责任编校：汪沛

中图分类号：D669.6

文献标识码：A

文章编号：1003-4730(2015)05-0032-03

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.05.008

作者简介：孙栎简，女，安徽安庆人，安徽师范大学法学院硕士研究生。

*收稿日期：2015-05-02

网络出版时间：2015-11-11 10:42网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20151111.1042.008.html