政府购买环境服务的现实困境及对策研究

摘要：政府向社会购买公共服务是政府转变发展思路，创新公共服务供给方式的重要途径，近年来政府在教育、就业、养老、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等领域积极推进政府购买，而环境领域可谓是政府购买公共服务的一个新领域。本文在对政府购买环境服务的现状进行分析的基础上，指出并剖析实践过程中存在的问题，提出推进政府购买环境服务的具体方法和措施，以便提高环境服务的供给水平，走出政府多年环境污染治理成效不彰的困境，解决环境污染问题。

关键词：政府购买；公共服务；环境服务；对策建议

中图分类号：D67文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）10-0 043 -02

一、政府购买环境服务的概念与内涵

政府购买环境服务的概念相似于国际社会所用的生态/环境服务付费（Payment for Ecological/Environmental Services）“PES”的概念。所谓政府购买环境服务，是指通过市场机制，把政府直接向社会或公众提供的部分环境公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用的一系列相关制度安排。①主要包括以下内容：

（一）从购买主体来看，政府是环境服务的提供者和付费者，有能力的社会组织或者企业是环境服务的承接者，广大公众则是环境服务的消费者。如同萨瓦斯所描述的那样，“政府仍然保留服务提供者的责任并为此支付成本，只不过不再直接从事生产。”②

（二）从购买方式来看，主要有合同外包、项目申请、特许经营、补助或直接资助等方式，针对不同类型的环境服务应该选择合适的购买方式。

（三）从购买价格来看，环境服务购买是一个准市场（准政府）的行为，要综合考虑环境服务的生产成本、公共财政支付能力、区域经济发展水平等综合因素，不同区域、不同阶段和不同类型的环境服务购买价格存在动态化、差异化。

二、政府购买环境服务的实施现状

改革开放以来，我国工业化、城镇化和农业现代化的不断深化发展，带动了国民经济的腾飞，我国整体经济面是好的，但是部分领域却面临着严峻的挑战，比如环境领域，个别地方政府、企业仍然持有以破坏环境、无节制消耗能源为代价换取经济发展的错误意识，冷处理经济发展与生态环境保护的关系，导致生态环境问题日益突出，该问题已成为当下突出的热点问题。习近平总书记在《习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）中强调建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的大计，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”

不仅在意识层面上强调政府、社会公众对生态环境问题的重视，更是在政策层面上推动环境服务供给方式的转变。近年来，我国环保资金投入逐年递增，然而环境质量却依旧没有得到显著的提升，在这种情况下，政府不得不改变治理的思路。2013年国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，强调要改进政府提供公共服务方式，要更多利用社会力量，逐步加大政府向社会力量购买服务的力度，政府购买公共服务进入社会大众的视野。2014年4月表决通过了新版的《环境保护法》，2014年底财政部印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》，第一次在国家层面将环境治理纳入政府购买服务指导性目录中的基本公共服务领域。这给政府购买环境服务指明了方向，但是并未对可以购买的具体环境服务事项做出进一步的阐述，缺乏国家层面统一的相关指导意见和具体的实施细则，要想以此来指导政府购买环境服务的实践活动尚显不足。

总而言之，政府购买环境服务对我国来说还是一项新鲜事物，对这一新模式的实践尚处于探索实施阶段，目前仍存在诸多问题。

三、政府购买环境服务的现实困境

从国家大环境角度来看，一是政府购买环境服务面临无法可依的困境。目前，我国政府购买环境服务实践才踏上“万里长征第一步”，不仅缺乏成熟的实践经验指引，而且可以遵循的相关法律法规略显欠缺；二是我国契约精神淡薄，尚未形成健全的合同管理制度。目前，我国合同管理存在许多问题，合同欺诈行为时有发生，存在不少钻合同漏洞牟利现象，民众利用法律手段对抗违约行为意识薄弱。政府作为服务购买的责任主体，在与社会力量的合作过程中产生诸多问题的原因也是由于合同约定不够完备，漏洞太多。

从服务购买主体角度来看，一是固有的大政府思维，无论是政府还是社会，都习惯于传统的大政府的职能定位，政府成了全能政府。政府部门包办所有，强力推进公共服务建设，直接将公共服务经费拨给下属的职能部门，挤掉了其他社会力量参与公共服务提供的机会；二是各地方政府各自为政，政府购买环境服务的实践主要由各地方政府根据具体的情况实施，而且仅开放了个别领域范围，政策不明，规章制度不完善，导致我国政府购买环境服务的领域范围不明晰、操作随意性较大；三是政府购买环境服务的资金缺乏保障，各级政府的公共财政预算忽略了购买环境服务的这部分预算，或者未在既有预算中统筹考虑，因此在资金使用上对我国各级政府的环境服务购买造成了限制；四是缺乏独立有效的第三方监督机构，环境公共服务的监管权分散在各相关的政府部门，评价考核仍局限于行政考核制度，考核不够规范化、科学化。

从服务承接主体角度来看，一是缺乏公平、有效的利益和风险分担机制，这是环境服务类公共产品吸引社会力量参与的前提条件，企业在与政府的合作过程中往往处于弱势地位，由于地位的不平等导致在双方力量博弈时企业往往会吃亏，若是盈利空间小的环境服务产品，企业动力更是不足；二是企业趋利性与公共产品公益性的内在矛盾，公私合作要以不改变环境服务类产品的公共性为前提，一方面企业的社会责任意识、环保意识不强，另一方面政府对于市场主体的监管能力有待提高，因此公私合作在实践过程中存在异化的风险，偏离双方合作的初衷。

四、推进政府购买环境服务对策建议

首先，加强政府购买环境服务的立法工作和制度建设，让政府购买环境服务规范化。立法是政府购买环境服务有法可依的重要一步，使得政府弄清楚该“放”什么，该“管”什么，让社会力量有了行动法则，有了统一可循的标准，规范双方行为，以防以公谋私，滋生腐败现象。

其次，转变思想观念，与时俱进。政府要抛弃全能政府的理念，转变政府职能，建设现代政府，在公共服务供给方面要致力于构建政府、企业和公众共同参与的治理框架，正确处理好政府与市场之间的关系。同时，我国要加强合同意识，培养契约精神，完善合同管理制度，使得各方能够明确各自的权利义务边界，谨遵合同内容，减少合同漏洞。还要加强社会责任意识，确保政府购买环境服务不偏离公共价值。

再次，加强监管工作。政府向社会购买环境服务并不意味着政府转让了其该负的责任，政府要明确自身在提供环境类公共服务中的主体责任，要明确此举只是将生产者的角色让渡给社会力量去扮演，要调整好自己的角色定位，即从公共服务的提供者转变成公共服务的监管者。具体的实践操作过程中，对于可能影响环境公共服务质量的因素，政府要予以仔细分析并对其实施必要的监控。同时，政府更要加强对采购人员的监督，加强队伍的廉政建设。另外，政府还要重视社会公众作为消费者的意见和建议，让民意互动渠道更加畅通，充分发挥舆论监督和群众监督的积极作用，以此提高政府公共服务供给水平，提升民众对于环境类公共服务的满意度。

最后，创新利益和风险分担机制。目前，我国绝大多数环境保护项目缺乏有效地盈利模式，为了更好地推进政府购买环境服务，必须在这方面开展创新。这也是提升企业参与购买环境服务的内在动力的一个重要举措，使得企业在公共产品公益性与自身逐利性之间找到一个平衡点，最终实现政府与企业双赢的良好局面。

注释：

①财政部.政府购买服务管理办法（暂行）[CP/OL].http：//zhs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150104_1175300.html

②（美）E.S.萨瓦斯著，周志忍等译.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002：69

参考文献：

[1]徐双明.区域生态环境服务政府购买机制研究——以福建省为例[D].福建：福建师范大学，2015：1-39.

[2]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社，2003.

[3]施从美.政府购买与城镇生态公共服务供给[J].苏州大学学报，2011：56-58.

[4]王浦劬.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

[5]艾伦.罗森伯姆.公共服务中的政府、企业与社会三方合作[J].孙迎春译.国家行政学院学报，2004，（5）.

作者简介：林淑芬（1992-），女，汉族，浙江丽水人，硕士在读，苏州大学政治与公共管理学院，研究方向：地方政府与农村治理。