徐敏娟 楼文嵘
新型城镇化进程中的城乡教育一体化发展研究*——以浙江省为例
徐敏娟 楼文嵘3
摘 要:新型城镇化进程中浙江省积极推进城乡教育一体化发展,几年来取得了奠基性成果,农村教育情况得到较大改善。但城乡在教育资源配置、师资、教育经费和教育质量上仍存在差距,城镇化进程中产生的流动人口子女教育压力及人口素质提升问题都亟待解决。为此,今后应进一步做好合理配置城乡学校资源、改革人才培养模式、积极调度城乡教师资源、完善终身教育体系、更加关注流动人口子女教育公平。
关键词:新型城镇化;城乡教育一体化;浙江省
* 本文系浙江省新型城市化发展研究项目课题“新型城市化背景下浙江推进城乡教育一体化发展的研究”(项目编号:城研2014-4-7)的研究成果。
新型城镇化是党和国家基于我国所处的发展阶段提出的重大发展战略。城镇化发展过程要求“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。[1]教育作为一项重要的公共资源,成为城镇化进程中资源配置的重要组成部分,同时在城镇化进程中教育又起着重要的推动作用。新型城镇化的重要原则是坚持以人为本,其关键是“人”,因此推进新型城镇化首先要走“化人”之路,而教育理应承担起“化人”之责。城乡教育一体化是城乡一体化发展的重要内容,教育一体化发展已成为保障城乡教育均衡发展、促进教育公平的关键举措。近几年,浙江省新型城镇化发展取得了重大成就,城市化水平居全国前列。为加快推动城乡发展一体化建设,进一步提高新型城市化发展的质量和水平,我们以浙江省为例对该省推行城乡教育一体化情况进行了相关研究和分析。
考察“十一五”规划以来(2006年至今)城乡教育发展情况,分析教育统计数据,浙江省的城乡教育一体化水平得到了较大提高,教育一体化发展取得了奠基性的成果,农村教育情况得到较大改善。
(一)农村办学条件得到显著改善
为缩小城乡教育资源配置差异,进一步改善农村和欠发达地区的办学条件,浙江省全面实施了农村小规模学校调整改造工程,撤并和改造了784所学校;完成两轮农村中小学现代远程教育工程;推行乡镇中心幼儿园建设工程,97.4%的镇中幼儿园实现了上等级,87%的幼儿入读三级以上幼儿园;如期完成中小学校舍安全工程3年建设任务,累计完成投资230.7亿元,加固和重建校舍1348万平方米;实施农村中小学“四项工程”、书香校园工程,加快推进义务教育中小学标准化学校建设,城乡差距明显缩小,农村和欠发达地区办学条件得到改善。
从数据指标上分析,2014年全省农村小学生均校舍面积、图书、仪器设备值分别为8.16平方米、27.65册和1368.33元,比2006年增长了24.8%、47.7%和221.5%。生均校舍面积和图书数量均明显高于城市学校,生均仪器设备值农村小学和城市小学之比,从2006年的0.60︰1缩小到0.94︰1。全省农村初中生均校舍面积、图书、仪器设备值分别为17.2平方米、44.88册和2330.98元,比2006年增长了62.7%、78.7%和225.5%,生均校舍面积和图书数量均高于城市,生均仪器设备值农村初中和城市初中之比,从2006年的0.69︰1缩小到0.87︰1。
(二)城乡师资队伍建设趋向均衡
推行城乡教育一体化,教师队伍建设是关键。浙江高度重视师资配置,多项措施并举,全面加强师资建设。中小学教师资格考试制度、定期注册制度和职称制度三项国家改革试点进展顺利。完成了农村中小学教师素质提升工程和“领雁工程”;实施农村教师危旧集体宿舍的维修和改造;完善和提高了农村中小学、幼儿园教师编制标准,实现县级和农村编制标准的统一,结束了幼儿园教师无编制基准的历史。进一步改善农村教师待遇,实行义务教育教师绩效工资制度,在全国率先建立了农村任教津贴,并将其纳入农村义务教育学校教师基础性绩效工资;加大对偏远地区教师的倾斜力度,各市县通过差异化、梯度式的制度设计,提高在职农村任教教师、名师津贴的补贴额度;设立了“浙江省农村教师突出贡献奖”等一系列农村优秀教师评选奖励制度;探索教师流动改革试点工作,加强城市与农村学校校长和教师的流动和交流。
2006-2014年间,农村教师学历得到大幅提升,高职称教师占比不断提高。2014年,全省农村学前教育、小学、初中高学历教师分别达到74%、94.8%、92.3%,比2006年提高了42.1%、23.7%、29.8%。农村学前教育、小学、初中高职称教师分别达到5.6%、55.5%、18.9%,比2006年提高了2.2%、11.8%、14.4%。农村和城市教师队伍差距日益缩小。
(三)城市化进程中新增教育需求得到了较好解决
随着浙江城市化进程的加快,人口向城市集中的趋势越来越明显,特别是大量进城务工人员子女需要在流入地接受教育,这给本已紧张的城市教育资源带来更严峻的挑战。为解决这一突出矛盾,浙江各地一方面根据人口变动趋势,规划建设了一大批新的学校,扩大优质教育资源容量,另一方面从政策上对保障进城务工人员子女平等接受教育的权利问题进行规范。浙江省政府专门出台了《关于进一步加强和改进进城务工人员子女教育工作的意见》(浙政发〔2008〕69号),提出“以流入地政府为主、以公办学校为主”的解决方案。
按照文件要求,浙江各地对进城务工人员子女的教育分层次作了妥善安排:一是义务教育阶段确保符合条件的“应收尽收”:积极支持城镇公办中小学持续改善办学条件,尽可能多地接受农业转移人口子女就读;加大对民办进城务工人员子女学校的扶持力度,在经费、设备和师资等方面给予支持。2014年,该省义务教育中小学在校生中进城务工人员子女为97.74万人,约占义务教育在校生总数的19.4%,其中在公办学校就读人数为68.22万人,占69.8%。二是引导外省籍务工人员子女积极就读职业教育。凡具有初中毕业以上学历或同等学历的,不受户籍限制,均可报读该省中等职业学校,在校学习期间,按照国家和省的有关文件规定,享受国家助学金和政府奖学金。近年来,在浙江省中职学校就读的外省籍务工人员子女数量增长较快,2014年达到了4.2万人。三是顺利推行“异地高考”新政策,为外来务工人员子女就地升学参加高考打开通道。2012年浙江省研究出台了《关于做好外省籍进城务工人员随迁子女接受义务教育后在我省参加升学考试工作意见》,对外省籍务工人员随迁子女在浙江参加升学考试的条件等政策安排予以了明确。与全国其他省份相比,浙江异地高考政策一步到位且总体门槛较低,2014年全省外省籍考生报名高考984人,有力保障了进城务工人员子女的就学权利,受到了社会的普遍好评。
(四)推动高等教育“落户”县城
高校建在小城市不仅办学投入少、成本相对较低,而且对提高人口素质和拉动经济发展等作用突出。在城市化进程中推动高等教育资源从超大城市、巨型城市向中小城市特别是县城乃至中心镇流动,对于城镇化和高等教育事业发展都具有重大战略意义。浙江充分认识到大学在城镇化进程中的重要作用,从合理布局高等教育资源入手,努力把经济社会发展和高等教育发展紧密结合起来,推动高等教育成为中小城市特别是县城的重要引擎。
浙江结合独立学院规范设置要求,推行大学与县市合作办学,将部分独立学院的“迁建”向经济较发达、办学意愿强烈的县(市、区)延伸,从布局上避免了高等学校过渡集中在省会城市的情况。其中浙江农林大学天目学院迁至诸暨、浙江工业大学之江学院迁至绍兴、浙江医药大学滨江学院迁至富阳、浙江工商大学杭州商学院迁至桐庐、浙江理工大学科学与艺术学院迁至桐乡、温州医科大学仁济学院迁至洞头。目前上述易地建设项目均已启动,部分已投入使用,为当地的经济社会发展提供了强有力的人才支撑。
尽管浙江省在促进城乡教育一体化、改善农村办学条件、合理配置城乡教育资源等做了多方努力并取得了显著成效,但由于长期受城乡二元体制的影响,加之受地理环境、经济与社会发展水平等方面的制约,实现城乡教育一体化不可能一蹴而就。一直以来大家所关注的城乡资源配置均衡度仍需进一步提高,城乡教育水平仍存在明显差距。同时,随着城镇化进程的加速等新常态的出现,推进城乡教育一体化也迎来了一些新情况和新问题。
(一)城乡教育仍存在明显差距
1.教育资源配置不合理
因学校布局调整和城镇化进程的快速推进,出现了农村学校闲置与城市学校教育资源不足并存的现象。2014年,浙江省的小学中25人及以下小班农村共有5045个,占农村班级数的9.9%,而城市此比例仅为1.3%。
城乡教育资源还存在“同量不同质”的矛盾。从数据指标看,该省农村学校生均校舍面积等硬件指标甚至反超城市,但许多农村学校的校舍建筑水平和质量远不及城市学校。在农村学校还在进行标准化建设,消除危房、对泥土操场进行改造、增加仪器设备时,城市学校已开始实施多媒体教学,为学生教室安置空调、电视机等设备。城乡教育资源配置不同步,农村教育资源配备进程落后于城市。
2.农村从教吸引力不足
由于地理位置偏远、交通不便、城乡教师实际收入差距较大等原因,农村教师流出率偏高。2014年农村小学教师流出率为8.04%,初中为6.18%,分别高出城市2.6%和2.09%。而农村学校流出教师又以中青年骨干为主。
从指标分析,农村高学历、高职称教师比例低于城市。截至2014年,农村学前教育的高学历教师比例比城市低8.93%,其中小学低2.83%,初中相差2.11%;农村学前教育的高职称教师比例低于城市5.35%,其中小学低0.52%,初中差7.1%。从教师年龄结构上看,相比城市学校,农村学校高年龄段教师较多。其中小学段农村学校中中年年龄段教师比例比城市低6.95%,高年龄段教师则高出5.83%;初中段农村中年年龄段教师的比例比城市低3.49%,高年龄段教师的比例则高0.05%。此外,农村学校教师还存在学科结构性短缺现象,音、体、美教师以及保健教师或卫生专业技术人员紧缺。
3.农村教育经费水平仍然偏低
实施义务教育经费保障制度以来,各地教育经费向农村倾斜,农村学校人员经费、公用经费逐年增长,城乡教育经费保障水平明显缩小。但由于农村学校事业费支出中人员经费比重较高,公用经费城乡差异仍然较大。2013年,全省农村小学、初中生均公用经费支出分别为3262.16元、4877.08元,为全省中小学生均公用经费支出的96%(小学)和97%(初中)。2013年该省普通中小学教育专用装备生均投入为1589.3元,农村为1417.65元,城市是农村的1.3倍。
与城市相比,农村教育经费绝对水平也远低于城市。以教育技术装备投入为例,从各项教育技术装备主要统计指标分析,目前校园网、计算机、图书等配备城乡差异不明显,但累计生均教育技术装备资产、年度生均教育技术装备经费投入和理科教学仪器配备类别达标学校比例不高,农村生均水平仅为城市的80%。
4.农村教育质量整体落后
相比城市,农村学校的管理理念、课程设置、教学模式等整体较为落后,这直接影响到农村教育质量的提升。农村偏远山区还保留着一定数量的小规模学校(教学点)。这些学校(教学点)教育氛围不浓,教师水平不高,教学质量难以保证。同时,2013年教育部考试中心组织的全国11个试点地区“学生能力国际评价”(PISA)测评结果也表明浙江的农村教育质量仍然跟不上城市。
(二)城市化过程中教育迎来新的挑战
1.流动人口子女教育压力大
城镇化进程中,大量进城务工人员随迁子女造成城市教育资源严重不足,城市大班额现象突出。还有不少家长被城市高水平的教育质量吸引,为了子女到城市择校而进城务工,使城市本已紧缺的教育资源面临更大的挑战。近年来,受城市用地指标和建设资金要素制约,城市学校建设难以开展,很多学校不得不一再挖掘潜力,班额一扩再扩,甚至不得不动用学生活动室、心理辅导室等场所。
随迁子女就读学校办学条件差异大,城市内部教育均衡发展压力重重。由于公办教育资源不足,不少地方以发展民办教育作为补充。但总体而言,这些民工子弟学校的办学条件相对较差、师资队伍相对薄弱,教学管理存在漏洞,教育质量难以和公办学校媲美。
未随父母入城的留守儿童处境不利,教育堪忧。目前,浙江共有23.6万农村留守儿童,其中初中7.6万,小学16万。这些未随父母进城的农村留守儿童一般由祖父母或亲戚监护,缺少父母的关爱,心里疏导不及时,处于相对不利的家庭教育环境中。
2.城镇化进程中人口素质亟待增强
劳动力素质整体偏低难以适应城市化和产业转型升级的需要。城镇化归根到底是人的城镇化。城镇化的顺利推进,必须以人的整体素质提升作为前提和保障。但总体而言,浙江省劳动人口的整体素质仍然偏低。第六次全国人口普查数据表明,该省常住人口文盲率为5.62%,数据比全国平均水平4.08%高出1.54%。从业人员的职业技能素养也整体偏低,全省2300万一线从业人员中,技能人才总量仅680万人,比例不到30%,其余均无相应的职业资格证书。在技能人才队伍中,高级工及以上的高级技能型人才仅140万人,中级工224万人,初级工316万人,结构比例明显不合理,高级技能人才严重短缺,难以适应浙江省经济转型升级对技能人才的需求。
目前,浙江大部分文盲居住在农村。这一现状制约着农村劳动者素质和科学技术水平的提高。而初、高中毕业后没有继续升学的农村孩子即将成为新生代农民工,需要对这一群体进行职业技能培训和城市融入性教育。然而,浙江的农村继续教育资源较为有限,乡镇成人文化技术学校是农村成人教育的主阵地,培训主要停留在短期培训层面,培训工种技能含量低,培训深度不够;培训范围仍需扩大,宣传、资金扶持力度还需加强。同时,城市“新市民”教育工作推进困难。越来越多的农村富余劳动力转移到城市谋生创业,成为城市的“新市民”。这些新市民整体文化水平偏低、职业技能缺乏、法律知识贫乏,法制观念薄弱,文明意识较差。如何让新市民更好地融入城市生活,提高其整体素质,关键靠教育。新市民教育工作一直是浙江省城市继续教育的重点,也是难点,但:社区宣传力度不够,新市民参与率不高;课程设置还无法满足各年龄段新市民群体的教育需求,课程内容不够丰富;培训方式单一,普教化严重;教学时间与成人工作时间冲突严重;社区教育师资短缺,缺乏稳定性,新市民教育质量难以保障等。这些问题都在阻碍“新市民”教育工作的纵深推进。
促进城乡教育一体化发展,必须坚持以城乡统筹发展为主线,以体制机制改革为动力,坚持科学规划和分类指导,着力增强城市带动农村发展的辐射能力,增加城市教育的承载能力,着力构建城乡双向沟通、动态均衡的体制机制。
(一)科学规划和超前部署并举,合理配置城乡学校资源
在城市化进程中,教育最大的挑战是人口的流动和波动。教育布局和资源调整要主动适应这种变化,教育发展要积极稳妥。一要科学预测,要对人口波动和流动情况下的教育需求和资源供给动态关系进行科学预测,统筹考虑城镇化建设、计划生育政策完善和流动人口管理服务政策调整等对本地人口发展趋势的影响,加强研究分析,防控风险。二要根据预测情况进行超前部署,合理规划,适当引导,调剂资源。三要加强监测评估,完善预警应急机制。四要“一盘棋”,完善电子学籍,方便学生流动就学转学,促进学籍互认、学历互认。
引导大城市加强内涵建设为重点,增加办学空间,解决大班额现象。大城市要以解决大班额,满足进城务工人员随迁子女就学为目标,加快扩大办学容量;以增加土地供给和投入为关键,以城市住宅校区强制配套建设教育设施为主要手段,不断扩大城市教育资源容量,满足农业转移人口子女就学需求,推进基本公共教育服务均等化。
积极推进县城教育发展,在努力提高城市品味的同时着力提高县城教育质量。努力提升都市市区内的县市教育质量,县市在加强与大都市和区域中心城市的融合互动,在主动承接大中城市产业转移、因地制宜发展高新技术产业和战略性新兴产业的同时,优先考虑教育资源配置,增加教育投入,打造优质教育资源,确保教育质量,提高当地教育吸引力,为大城市教育分担负荷。
(二)改革人才培养模式,着力培养新型城市化所需人才
随着经济增长速度放缓,我们面对新常态压力,经济增长将面临一系列转变,高技术产业和现代服务业将成为新型城市的发展高地。经济新常态下,浙江最紧缺的是创新型人才,而城镇化更需要一大批创新型人才,以提升城市自主创新能力,为经济转型提供强有力支撑。同时,经济新常态下,教育也应树立一种新常态意识,体现新常态思维和理念,更新人才培养观念、改革课程设置及教学方式方法,为培养新型城市所需人才服务。
更新人才培养观念。要实现城乡教育一体化、教育现代化,最为基础的是教育理念的现代化。城乡教育必须树立素质教育和系统培养的理念,树立人人成才和多样化成才的理念,树立选择性学习和因材施教的理念,树立终身教育的理念,树立依法治教治校的理念,通过倡导和树立这些先进的理念,引导全社会树立正确的教育观、人才观、质量观。
改革课程设置。科学合理确定不同教育阶段学生必须掌握的核心内容,形成教学内容调整更新机制。规范课程标准,优化课程结构,逐步降低普通中小学必修课比重。目前,农村学校课程设置不合理,课程的城市中心主义倾向明显。要改变这一状况,关键在于开发不同特色的地方课程和校本课程,彰显城乡不同的课程资源优势,建立城乡课程资源开发、共享机制,推进课程改革,提高教学质量。
(三)积极调度城乡教师资源,打造高质量的教师队伍
一个地区的教育水平,根本上取决于一个地区广大教师的水平。城乡教育差距的重心和难点是师资条件的差距。在城乡教育一体化的过程中,我们应更加重视教师队伍建设,打造城乡一体化的师资队伍。
健全城市优秀教师和校长向农村学校流动的机制。规范中小学岗位设置,建立“国标、省考、县聘、校用”的中小学教师职业准入和管理制度,全面推行以县(市、区)为单位的教师有序交流制度。把农村教学经历作为城市学校教师晋升高级职称、校长选任的前置条件。对新补充的农村教师,积极推行先到城市优质学校挂职锻炼一年,再回农村和薄弱学校正式上岗的培养模式。
加强农村教师培训。创造条件扩大农村教师的培训机会,建立费用全免、体系下移、形式多元的农村教师培训机制。提高培训质量,结合农村学校及农村学生特点来设置培训内容,做到培训内容适用农村教育教学实际情况。建立城乡培训课程资源库和师资库,加强城乡教师间、校长间的经验交流与分享,同时加大农村优秀骨干教师和优秀校长占培训师资库的比例。
(四)统筹城乡信息技术资源配置,努力提升教育信息化水平
教育信息技术是扩大优质教育资源辐射面、实现农村教育跨越式发展的重要途径,也是加快实现城乡教育一体化的重要载体。试验表明,通过互联网、慕课的方式,将优质教育资源输送到县乡一级,学生平均成绩得到显著提升①。
完善农村信息化基础设施建设。加强和完善农村各类学校教育信息化基础设施建设和教育网络体系建设,继续开展农村中小学现代化远程教育工程。与城市学校同步探索推进基于移动终端、3G技术、物联网、云计算和下一代互联网的网络教学、虚拟实验、电子书包和移动学习等现代信息化教学学习方式的推广和普及。
加强优质教育信息资源及平台建设。丰富和完善省级数字化教育教学资源库,加大面向农村学校的教育教学资源研究和开发力度。推行构建科学、合理、有序、高效的教育信息资源共建共享机制。推进教育管理信息化平台建设,建立包括城乡学校在内的省级教育信息基础信息库和教育管理与政务公共服务平台。
(五)完善终身教育体系,努力提高新农村和城市新市民人口整体素质
在城镇化进程中,我们要围绕建设学习型社会,建设形成终身教育体系,进一步完善人人皆学、处处能学、时时可学的服务平台,使城乡居民受教育水平和综合素质全面提高。
加强农村继续教育平台和网络建设。农村教育体系的完善是农民素质得以提高的基础环节。我们可以围绕建设农村学习型社会,依托省广播电视大学(开放大学)建设覆盖全省的远程开放继续教育公共服务平台,实施全省乡村远程开放教育服务站(点)建设计划,重点加强乡(镇)村综合性学习终端站点建设,通过卫星、网络传播载体,努力为农村居民终身学习提供方便、灵活、人性化的学习机会和环境。新建一批农村社区示范学校,提高农村社区教育水平和质量;建设好乡镇成人文化技术培训学校,努力为农民培训服务。设立“公民教育积分卡”,建立“学分银行”,完善公民学习信息储存、学分互认与转换,推进农村居民不同学习成果互认衔接。
积极推进城市新市民教育。统筹利用职业院校、社区学院等载体和资源,整合各方面投入,有计划有组织地面向城市新市民开展以素质提升为目的,以职业发展能力培训为重点,技能教育和文化培育相结合的各类培训,着重加强成人双证制培训力度,扩大参与面,采用班级授课、讲座、远程教学、现场指导、自学辅导等多种教学方式开展新市民素质提升教育。
(六)更加关注流动人口子女教育公平,确保他们“有书读”“读好书”
城镇化进程离不开外来务工人员,他们为社会创造了巨大的财富。只有解决好其子女的教育问题,他们才能更安心地投身工作,为城市建设戮力同行。
更加重视进城务工人员随迁子女教育。各级政府要将解决进城务工人员子女入学工作全面纳入当地经济社会发展规划,科学预测今后一段时期进城务工人员子女入学人数,编制中小学布局和建设规划,合理配置教育资源,在不降低教育教学标准的前提下,妥善解决符合条件的进程务工人员子女入学问题及外省籍随迁子女在当地升学考试的问题。积极支持城镇公办小学持续改善条件,尽可能多的接收农业转移人口子女就读。对不符合相关就读条件的,视容纳能力尽量帮助解决,其余由社会力量举办的学校解决。
加强对农村留守儿童的管理和服务。建立健全留守儿童档案,办好寄宿制学校,建立导师制管理制度,配备保育员、做到保教结合。开展教师与学生结对活动,主动增加对留守儿童学生的感情抚慰和学习帮助。学校高度关注各年龄段学生的心理问题,加强教育疏导及治疗,适时开展心理危机干预。在全省全面建立中小学生安全千万家教师家访活动制度,每学期放假前后,发动教师重点深入到留守儿童家庭中去,面对面向监护人讲解安全要求,宣传安全知识,了解家庭及周边地区安全隐患,指导家庭及学生加强安全防范。组织暑期夏令营等假日活动,丰富留守儿童假期生活。积极争取社会各方面力量参与做好留守儿童工作,加强家庭教育重要性的宣传工作,引导全社会来关注家庭教育的重要性。
注释:
①民生周刊(2014年第23期)《新常态下,中国需要一场教育革命》一文中报道,国务院参事室参事汤敏所在的友成基金会做了一个试验,他们用互联网、慕课的方式将人大附中的课堂送到广西、重庆、内蒙等贫困地区的县乡一级中学,一年试验的结果显示,效果非常好,学生平均成绩提升很快,分数有了少则10
几分多则40分的提升。
参考文献:
[1] 中共中央国务院印发.国家新型城镇化规划(2014-2020)[EB/OL]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.
(责任编辑 权玛利)
A Study on the Integration of Urban and Rural Education in Zhejiang Province under the Background of New Urbanization
XU Minjuan & LOU Wenrong
Abstract:Under the background of new urbanization, Zhejiang Province actively developed the integration of urban and rural education and has made great progress these years .But there is still gap between urban and rural areas in education resources, teachers, education funds and the quality of education. In the process of new urbanization, the integration of education have to deal with new problems, of the pressure of the floating population children education and population quality education. Therefore, we must allocate urban and rural school resources rationally, reform talents cultivation pattern, schedule urban and rural teacher resources actively, perfect lifelong education system and pay more attention to the educational equality of floating population children.
Key Words:new urbanization; the integration of urban and rural education; Zhejiang Province
作者简介:徐敏娟,浙江省教育科学研究院助理研究员(浙江杭州,310012);楼文嵘,浙江省教育厅计划财务处,工程师(浙江杭州,310012)
收稿日期:2015-11-13
中图分类号:G521
文献标识码:A
文章编号:2095-6762(2015)06-0013-07