社区公共安全治理的公民参与——基于社会资本的视域

张　雪

(华侨大学 公共管理学院，福建 泉州 362021)



社区公共安全治理的公民参与——基于社会资本的视域

张雪

(华侨大学 公共管理学院，福建 泉州 362021)

摘要：公民参与社区公共安全治理体现了社会职能的自主特性，同时也为相应公共政策的制定提供了合理性根据和合法性基础。从实际效果来讲，社会资本对于这种参与具有基础动力的作用，而当前的问题主要在于社会资本的存量不足以及分布不平衡等制约瓶颈。这种情况不仅可能造成“小群体”利益聚集的安全隐患，诱发新的不稳定因素，实际上也直接削弱了公民参与社区公共安全治理的积极性。因此，合理投资和有效使用社会资本，完善社会资本应该具有的公共精神、信任、规范，以及网络等正向职能，成为建构公民参与社区公共安全治理机制的重要途径。

关键词：社区公共安全治理 ； 公民参与；社会资本

Citizen Participation in Community Governance of Public Safety:

近年来，与我国经济发展相伴而生的是社会转型留下的“顽疾”，社会戾气肆意，暴力事件频发，社区公共安全问题已然成为拷问政府政绩、关系民众生活的最敏感的话题。由此，不仅公民参与社区公共安全治理的重要性愈发显凸，而且如何用好社会资本也成为相应的关键因素。

朱正威、吕书鹏认为，社区公共安全不仅是城市经济、社会发展的基础，而且直接关乎广大市民的生命财产安全，可以说社区承担着降低社会风险、促进经济与社会和谐发展的重任[1]。彭彦强指出，西方国家将公共安全管理体系延伸到了公民个人及其自治体，提出“有恢复能力的社区 ”或“有准备的社区”概念，由此不但减轻了政府安全管理的负担, 而且增强了公众的自救能力和对社区共同体的责任感[2]。对于社会资本在公民参与社区公共安全治理中的地位与作用，刘娜认为，以信任、规范和网络为核心要素的社会资本，能够促进个体合作，产生对社区共同体的认同，滋生居民之间信任观念，培育公民参与网络，增进公共精神[3]。

目前国内对“社会资本”的研究更多是以比较宏观的政治视角研究不同领域的问题，缺乏相关公共管理领域的微观研究，比如边燕杰、李煜等关于城市家庭、海外移民、企业家、下岗职工等不同群体的社会网络资源研究[4]，以及胡荣城乡居民的政治参与领域的研究等[5]。针对这种情况，本文将社会资本作为一种带有理论框架性质的分析视角，在公共管理领域的微观层面，探求社会资本对于公民参与社区公共安全治理的现实意义和制约瓶颈，构建相应的路径。

一、必要的基本概念阐释

虽然本文的基本概念都是通用或常见的，但学术界对它们的理解也并非完全一致，所以有必要结合本文的运用，就其含义做简括的阐释。

(一)社区公共安全管理和治理

公共安全管理在新西兰被称为 “民防紧急事态管理”(Civil Defense Emergency Management)或“民防”(Civil Defense)；而在美国和澳大利亚被称为“紧急事态管理”(Emergency Management)。虽然称谓不同，但本质相同，只是管理机构有所区别。我国的公共安全管理与美国的“紧急事态管理”类似，具体包括两个方面：一方面是指公共安全保障，主要是指维持社会秩序，为社会正常运转提供各种安全保障措施；另一方面是指突发的，紧急事件的应急处理，也就是我们所指的“危机管理”[6]。

治理(Governance)其实也是一种管理，但是在观念、体制和机制上都与管理有着性质和功能的不同，也就是突出了多方主体合作的共同、甚至自我管理。就本文来讲，社区公共安全治理的具体含义，是指政府、非盈利组织以及公民等多元的社区主体紧密联合起来，利用社区的资源及服务能力，对社区生产生活安全、医疗卫生安全、消防安全、食品安全、环境安全等日常生活方面进行协同和自我管理，同时也包括社区突发事件的应急处理。

(二)公民参与

对公民参与的研究最早开始于政治学领域，俞可平认为：“公民参与是公民试图影响公共生活和公共政策的一切活动，包括政治参与和经济、社会和文化领域的参与。”[7]孙柏瑛指出：“公民参与形式是公民借以进入政策过程, 影响或决定政策制定和执行的具体途径、方式或手段, 它表现为公民与政府互动中所采取的制度化、合法化的参与方法和策略。”[8]公民参与的形式多种多样，美国学者谢尔·阿斯汀提出的“公民参与阶梯理论”，将八种公民参与形式总结为三大类型，即“政府主导型参与”“象征型参与”“完全型参与”。以给予信息、政策咨询、组织形成、合作伙伴关系为主的“象征型参与”更贴合我国实际。

针对社区公共安全治理的公民参与来讲，本文主要是指公民作为平等的主体，自主参与社区日常公共安全保障以及应急危机处理，表达自己的意见，行使自己的权利，维护自身的利益，从而维护社区安全秩序的行为。这种参与主要以一种“象征性参与”的形式发表意见、提出诉求、咨询政策，并以与政府合作为主要途径和方式，参加社区的公共安全治理。

(三)社会资本

社会资本的说法源于20世纪70年代,不过一般认为，法国社会学家布迪厄1980年在《社会科学研究》发表的《社会资本随笔》第一次将此(即Social Capital)正式作为专门概念加以系统阐述。之后，科尔曼、帕特南、林南、福山等均对社会资本理论的发展做出了突出贡献。其中，帕特南将社会资本理论运用到宏观的政治学研究，在20年时间里，就社会资本问题对意大利的南北行政区政府进行了调研，赢得了社会的广泛关注。他在1993年出版的《让民主政治运转起来》中指出：“社会资本指的是社会组织的某种特征，例如，信任、规范和网络，它们可以通过促进合作行动而提高社会效率。”[9]

作为理论研究的分析视角，本文侧重的主要是社会资本对社区公共安全治理的作用及其相互关系，包括基础动力、内在的正向功能、外部性及其负作用等。

二、公民参与社区公共安全治理与社会资本的基础动力

公民参与是有效的社区公共安全治理的重要构成要素，而社会资本对此具有基础动力源的功能。充分的社会资本可以有效推动社区公共安全治理的公民参与，而公民参与社区公共治理的实施过程也促进了公民社会的培育和社会资本的增长。

从宏观来看，社区公共安全治理的公民参与是公民参与全社会公共治理的的一个方面，而且从社区作为社会基本单元形式的意义上也是全社会公民参与的一个缩影。因此，公民参与社区公共安全治理一方面顺应了市民社会发展以及政府职能转型的潮流，是政府与社会职能博弈之中，社会职能获得重塑的体现；另一方面也为相应公共政策制定提供了合法性的基础。

从具体运作来讲，目前我国的公民参与主要是“象征性参与”，即公民通过给予安全信息和政策咨询，形成安全小组，并以与政府进行合作的方式参与到社区的公共安全管理中。这种参与的意义和作用主要体现在三个方面：首先是增扩了治理主体。面对日益多发的安全事件，单一的政府管理主体已经明显感到“力不从心”，而公民力量的引入不仅扩充了管理队伍，而且使对象性的管理成为自主合作型的治理。其次是提高了治理的效率与应急能力。公民参与具有灵活性与机动性的特点，针对随时多发的安全事件，公民可以及时感知和上报，提高了相应措施的针对性和实效。再次是有助于增进认同和理解。以单一政府主体为主导的社区公共安全管理是一种被动的管理，公民存在一定的抵触与排斥，而将公民作为主体参加并共同实施社区安全治理中，明显增进了公民对社区安全治理的认识、关心以及相应状况的了解。

然而，公民参与也需要相应的成本，或者说支持要素的投入，其中最主要的就是社会资本。普特南曾经强调，社群组织、公民社会以及“小群体”之所以能够发挥作用，是因为它们能够通过面对面有组织的参与活动，产生共享的知识和价值，让公民形成密集的网络关系，滋生和促进合作与信任观念，克服人类集体行动困境。由此，社会资本对于公民参与的支持功能主要包括三个核心要素，即信任、规范和网络。

首先，信任是社会资本的核心部分，包括一般信任(陌生人之间的信任)以及特殊信任(熟人之间的信任)两种类型[10]。信任可以降低集体行动的成本，为公民参与提供基本的认同感，也为规范的形成以及参与网络的形成奠定基础。其次，规范是推动公民参与的心理基础，正由于互惠的规范可以促进社区公民共同体精神的形成，所以帕特南强调互惠的规范，尤其是普遍的互惠。规范为公民参与提供一种奖惩机制，根据成员的表现予以相应的奖励或惩罚，从而有利于减少社会的冲突，降低社会运行的成本，保障公民的有序参与。最后，参与网络为公民参与提供组织基础。社区成员之间发生交互行为，从而形成关系网络；公民通过参与网络关系，调动网络中的能量与资源，从而创造价值。相应地，社会网络越紧密，公民互动越多，他们越有可能共享感情，积极参加社区志愿性组织，增进居民之间的情感，不断促进公民参与。

总之，社会资本与公民参与的作用是互为因果和互为表里的。在社会资本推动公民参与的同时，有序的公民参与可以在实践中增进公民意识，加强公民之间的信任，形成有效的社会规范，扩展公民参与网络，促进社会资本的积累与发展。公民在参与社区公共安全治理的过程中，不仅学习了自救的知识，增强了自救能力，更好地维护了自身的安全利益，同时也增加了对政府的信任，建立起自身的参与网络体系，并推动了社会资本的增长。因此，社会资本、公民参与、社区公共安全管理三者之间有着密切的价值促进关系(见图1)。

三、主要制约瓶颈及社会资本的消极性和负作用

在明确社会资本对推动公民参与社区公共安全治理具有积极意义的前提下，我们也不可忽视，由于社会资本的消极性以及负功能，很可能导致公民参与社区公共安全治理时产生一些困境甚至制约瓶颈。

从理论上讲，亚里山德罗·波茨指出了社会资本影响公民参与有效性的四个负功能:“第一，在为本团体成员带来强大利益联系的同时，阻碍了其他人获得收益；第二，随着团体内部义务的增多，会产生搭便车的现象；第三，组织或者社团内部规范会影响成员的自由；第四，有些类型的社团本身存在反社会的目的。”[11]在实践中，这些负面功能的最突出结果，就是在公民参与社区公共安全治理的同时，实际上将这种治理领域划分成了各种利益不同的小团体，造成了这些小团体之间的各种摩擦与竞争。第一，由于“小群体”内部的利益聚集，使他们偏重于本领域的公共安全，而由此产生的不同团体之间存在恶性竞争，更造成了各种新生的安全隐患。第二，由于社会资本的公共特性和使用方式，使得一些公民可以采取不作为或搭便车的态度，从而坐享集体安全利益。第三，只要对社会资本进行真实的运作，必然就会受到相应的规范约束，其主要影响就是挤占了一定的私人生活时空。第四，由于社会资本自身构成的广泛性以及作用发挥的相对自主性和灵活性，一些非法团体或敌对势力就可能乘机实施各种反对既定秩序的言行，从而对社区的公共安全造成损害或构成潜在的威胁。

由上可以看出，社会资本的消极性和负作用严重制约了公民参与的积极性，而由此形成的社区公共安全治理的瓶颈问题主要包括两个方面，即社会资本的存量不足，以及分布不平衡的特性。

社会资本消极性，首先体现在社会资本存量不足。从信任角度来看，当下“社会原子化”现象突出，人情冷漠，不仅阻碍了公民参与社区公共安全治理，甚至在突发事件发生时，人们默然相对，不施援手。从规范角度来看，社区中传统的道德规范已被打破，而法制规范尚在完善，在这种情况下，缺乏推动公民投身于社区公共安全管理的相应奖惩机制。从网络角度来看，社区中缺乏以社团组织为代表的横向公民参与网络，公民参与缺少相应的组织依托，由此使得公民参与的积极性难以得到实现的途径、载体和方式。

其次，社会资本消极性还体现在社会资本分布具有不平衡性。在社区公共安全治理领域中，存在局部社会资本高度集中或过于稀疏的情况。这样，社会资本高度集中的团体或组织，控制了更多的社会资源，拥有更大的权力，对社区公共安全治理拥有更多决策权。相对说来，社会资本稀疏的团体或组织就很容易成为弱势群体，不仅缺乏对社区公共安全治理的发言权、决策权以及相应能力，而且更有可能使其参与的积极性逐步丧失。

简括地说，一方面，社会资本的缺失可能导致公民参与社区公共安全治理的动机减少，但是另一方面，社会资本的分布不平衡性也制约了弱势群体参与社区公共安全治理的意愿。这两个方面不仅严重制约了公民参与社区公共安全治理的积极性和实效，而且助长了公民(社区居民)不负责任搭便车现象，致使公民参与社区公共安全治理的互为表里关系严重扭曲。

四、体制机制建构的重要路径及社会资本的投资与完善

如上所述，社会资本是实施公民参与社区公共安全治理重要的基础动力源和功能要素，但是，社会资本的广泛性和自主性也使得它很容易产生各种负面功能，甚至严重影响公民参与社区公共安全治理的积极性和实效。因此，需要针对社会资本的运作本身，进行有助于公民参与社区公共安全治理的体制机制建构。从建构路径的角度讲，当前最主要的工作包括两个方面，即合理投资社会资本以及完善社会资本的正向职能。

合理投资社会资本,简单地说就是培育和发挥多元主体的积极作用。一般说来，社会资本可分为政府创造的社会资本(government social capital)和民间创造的社会资本(civil social capital)，这个分类方法表明需要从公民个人、公民社团和国家三个层面进行社会资本的投资[12]。由此，对社会资本进行合理投资至少包括三个方面的内容及途径：

其一是促成并保障公民个人的平等参与和参与的积极性。“平等是公民共同体不可分割的一个特征。”这种平等建立在公民平等的权利和义务的基础之上，强调横向的平等关系而非纵向的权利关系。同时，公民参与应该是积极主动的，这要求公民走出 “熟人”圈子，在一般信任的基础上，与更多人建立互帮互助的伙伴关系。只有在保障公民平等享有参与社区公共安全治理的权利的基础上，公民才会积极主动地投身于相应的治理工作中，也才能够自觉和有效地避免“搭便车”行为的产生。

其二是培育完善的公民社团。托克维尔指出：“公民协会也是一种‘自制学校’，它可以培养人们的合作习惯，并把这种习惯带到公共生活之中。”[13]公民社团不仅具有内部效应；同时，还可以在“利益表达”和“利益集结”方面发挥积极的外部效应。由此，培育公民参与社区公共安全治理社团包括两个方面的工作内容。一方面，需要为公民参与提供良好的组织基础，在组织内部通过纪律约束以及教育培训，形成合理的集体行动；另一方面，结合组织与个人两方面的积极性，引导并侧重个人通过社团的形式参与社区公共安全治理，同时注重发挥团体所具有的示范与凝聚作用。

其三是由政府主导提供制度创新。社会资本作为一种公共产品，由于收益的长期性，单纯依靠公民或者民间力量很可能造成投资的不足，而且民间的社会资本运作难以具有制度化的约束和效用。比较而言，政府作为公权力的象征，可以通过制定法律与相关制度，为社会资本的发展提供良好的制度基础。因此，国家需要通过制定公民参与的相关法律法规，以及相应的社区公共安全治理条例，从而为公民参与社区公共安全治理提供法律保障；同时，基层政府需要制定相关的规章制度，对公民参与社区公共安全治理的工作范围、权利、义务进行界定，从而保证合理有序地参与。

所谓完善社会资本的正向功能，就是旨在抑制或避免由于随意运作社会资本带来的消极或负面作用。因此，针对这一目标旨向，这些正向功能大体包括公共精神、信任、规范以及网络效用等。

首先需要激发社区公共精神。帕特南指出：“在共同体中所表现出来的政治的平等和对公共事务的积极参与构成共同体的‘公共精神’。”这种公共精神的培育不是一蹴而就的，需要通过日积月累的实践，才能将其外化成一种行为习惯。因此，激发社区公民的公共精神，不仅需要进行宣传，增进公民对其的了解，还需要各种日常的、持续的以及形式多样的活动，以提高、扩大和巩固对这种公共精神的认同，比如评比表彰、成果展示、经验总结、事迹报告、先进宣讲等。通过这些方式，让公民从实践中感受到自己的参与权，增强公民对权利和义务的自觉意识，形成社区的“认同基础”，增强对社区的归属感，从根本上推动公民自觉参与社区公共安全治理。

其次是建立社区信任机制。所谓社区信任机制，主要指超出熟人关系网的陌生人之间的互相信任，即基本的邻里信任。信任机制是一种高效的粘合剂，可以将处于原子状态的家庭与公民粘合在一起，相互依赖，分忧解难，为集体行动提供心理归属感。信任机制与公共精神是互为表里的，可以在活动形式上相互补充，比如通过建设社区诚信平台、评选诚信标兵等方式，对诚信人物与事迹进行表彰与奖励等。在社区内部形成有效的信任机制，一方面可以确保公民参与的有效性，同时这种信任机制本身就可以消除社区内部的一些不安定因素，保障社区的安全稳定。

第三，重塑社区规范制度。加强社区内的各项规章制度的建设，可以为公民参与提供良好的制度规范和有效的制度保障，让公民参与做到有法可依，有章可循。规范的建立和完善同时也可以将不法的公民参与排斥在外，保障公民参与的合法有序。由此，在公民参与社区公共安全治理之前，要对相关社区规章制度进行学习，了解行为规范，从而在合理的范围内有效地参与；同时，对于破坏社区安全的行为，依照相关的法律规章进行检举举报，及时将其惩治，维护社区安全。

第四，增进社区横向网络关系。所谓横向网络关系的载体，一般是指社区内部的活动团体，包括志愿组织、福利组织、慈善组织等各种非盈利性组织。这种横向的关系网络，不仅可以扩展人际网，同时更可以共享社会资源，增进互助性，平衡社会资本的分布。公民参与社区公共安全治理依赖于横向网络关系的拓展，因为它不仅可以吸纳更多的社会资源，同时还可以调节不同团体内部社会资本分布不均衡的情况，让不同的团体享有对社区公共安全治理相对平等的决策权与参与权。

总的说来，作为公民参与的主要基础动力源，社会资本在社区公共安全治理的体制机制构建路径中处于一种中介的位置，因此投资与完善社会资本不仅可以有效推动公民参与，而且有助于社区公共安全治理各项具体工作的实施，比如抑制和减少社区不安定因素、增进社区组织和成员的互信等(见图2)。

参考文献：

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A Study Based on Social Capital View

ZHANG Xue

(School of Public Administration, Huaqiao University, Quanzhou 362021, China)

Abstract:Participating in the community public safety governance reflects the independent characteristics of citizen’s social functions and also provides reasonable and legal basis for formulating public policy. According to the actual situation, social capital plays the dynamic role in such participation; however, the current problem is the shortage of social capital and unbalanced distribution. This situation may not only lead to “small groups” interests aggregation danger and new unstable factors, but also directly weaken the enthusiasm of citizen participation in the community public safety governance. Therefore, investing and using social capital reasonably and effectively as well as improving its positive functions such as public spirit, trust, norms, and networks is an important path of constructing the scientific system and mechanism of citizen participation in the community public safety governance.

Key words:community public safety governance; citizen participation; social capital

中图分类号：D621.5

文献标识码：A

文章编号：1009-2463 (2015)01-0084-06

作者简介：张雪(1991-)，女，山东泰安人，华侨大学公共管理学院硕士研究生。

收稿日期：2014-09-24