如何划分中央与地方政府的社会保障权责

柯卉兵

（华中科技大学社会学系社会保障研究所 武汉 430074）

如何划分中央与地方政府的社会保障权责

柯卉兵

（华中科技大学社会学系社会保障研究所 武汉 430074）

我国各级政府之间的社会保障权责划分存在责任边界模糊不清、相互转嫁责任、事权重心下移和支出责任过于分散化等问题。文章提出要实现中央和地方政府社会保障权责划分的法制化，社会保障事权适度上移集中与财权适度下放相结合，完善政府间转移支付制度，实现政府间社会保障财权、财力和事权相匹配。

社会保障权责；中央政府；地方政府；转移支付

1研究背景

党的十八届三中全会提出，“适度加强中央事权和支出责任，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。”因此，如何根据事权与财力相匹配的原则，妥善处理好中央政府和地方政府的社会保障职责分级与财力配置的关系，是摆在我们面前的迫切问题。

所谓社会保障权责是指各级政府从事社会保障管理的权力和责任，规定了各级政府承担社会保障事务的性质和范围。当然，这些权力和责任的实现和履行是建立在一定的财力基础之上的，以体现社会保障权力、责任和财力相一致的原则。政府间社会保障权责划分就是要明确界定各级政府在社会保障服务与事务中应承担的职责和任务，再根据职责和任务的划分来决定相应权力和财力的配置。根据事权与财力相匹配的原则，妥善处理好中央政府和地方政府的社会保障职责分级与财力配置的关系问题，是顺利实施社会保障制度的前提和基础。

2存在的问题

我国1994年出台的分税制改革方案以税收法规形式划分了中央与地方政府的财权范围，逐步确立了与行政框架相对应的分级财政体制，明确了中央与地方政府之间的财权，但对政府间事权的划分只作了粗线条的、原则上的界定。由于当时社会保障制度尚处于改革探索之中，社会保障制度改革仅限于养老和失业等局部改革，且具有很大的不确定性。因此，如何划分中央政府与地方政府之间社会保障支出这一重要的事权，分税制并没有给出详细的界定，使得各级政府的社会保障主管部门在权责上难以协调，成为制约中国社会保障制度发展的“瓶颈”问题。

2.1政府间责任边界划分模糊不清。在社会保障制度的实际运行中，对于哪些保障项目或保障部分归中央政府主要负责，哪些归地方政府主要负责，哪些应当由中央政府与地方政府共同负责，其分摊比例又如何确定等问题，始终没有明确划分。一方面，中央政府一直力图统一管理全国的社会保障事务，但在实践中地方政府在统筹层次、费率确定、资金筹集、管理与发放等方面拥有较大的决策权，许多地方政府对社会保障基金过多干预，擅自提高待遇标准、甚至挤占挪用社会保障资金。另一方面，地方政府常常在社会保障改革方案设计、基金管理以及改革步骤与方式等方面与中央政府或者上级政府的政策不一致。“上有政策、下有对策”的做法严重影响了中央社会保障政策的落实与执行。中央政府与地方政府在社会保障权责划分方面的“统放不分”，不仅损害了中央政府的权威性和改革政策的统一性，也损害了地方政府改革的积极性与主动性。

2.2政府间存在相互转嫁责任的道德风险。客观上来说，目前各级政府都没有摆脱“经济人”的基本属性，尤其是地方政府具有既要对中央政府负责又要对本地利益负责的“利益双重性”特征，中央政府与省级政府、省级政府与市县级政府之间在社会保障尤其是社会保险领域呈现相互转嫁责任的博弈与制约关系：一方面下级政府通过人为扩大资金缺口索取补助而过度依赖上级政府，另一方面上级政府也会通过企业改制等形式向下级政府转嫁财政责任。

2.3事权重心下移和支出责任过于分散化。目前大部分地区的社会保障基金仍然处于县级统筹和市级统筹的分散管理状况。社会保险的资金筹集及缴费标准的制定、资金管理、发放和发放标准的制定基本上由地级市负责，社会救助、福利和优抚安置等项目主要由县级政府负责。社会保障事权重心严重下移会导致支出责任过于分散化，容易导致社会保障资金筹集方法政出多门，筹资方式不规范，缺乏法律保障。其结果是筹资的刚性不足，拖欠、不缴或少缴统筹基金的现象比较普遍。

2.4政府间社会保障财权、财力和事权严重不匹配。在财政性社会保障收支中，中央政府收走了大部分的财政税收，把大部分的财政支出责任尤其是社会保障支出责任留给地方政府，从而形成了社会保障制度实施过程中的“财权层层上收、事权层层下移”的局面。我国的社会保障财政支出责任基本上都由地方政府来承担，地方政府承担了与本级财力不相匹配的社会保障支出责任。这种上级财政集中度较高而基层财政集中度较低的责任分摊机制，不符合市场经济的要求。

3合理划分的基本思路

在分税制的条件下，各级政府之间的社会保障责任不清，不仅影响了社会保障制度的政府信誉和公众信心，还严重制约了社会保障制度的稳定运行和长远发展，成为制约现阶段中国社会保障转移支付制度构建和发展的重大瓶颈之一。所以从宏观上把握中央政府和地方政府的关系，按照发挥所长、优势互补原则，合理划分各级政府之间的社会保障责任，已是当务之急。为此，笔者提出如下几点思路。

3.1实现中央和地方政府权责划分的法制化。政府间社会保障权责划分必须以宪法、财政法、预算法等法律形式固定下来，即使是政府间社会保障权责关系的调整(包括其程序) 也要以法律形式确定。具体说来， 中央政府负责全国范围内的社会保障事权，着力推动社会保障全国统一立法，包括社会保障方案与政策、基本原则、制度框架与模式、缴费模式、责任与管理主体和运行规则等制度设计职能，提出社会保障发放水平和服务标准，协调地区间的均衡发展，加强社会保障制度和基金监管体系的建设，并以此为依据制定和实施全国性的社会保障尤其是中央直接管理项目的行政法规及相应政策条例；地方政府则应在全国性社会保障法律法规的指导下，制订和下达符合当地实际情况的地方性社会保障规划、法规政策和实施细则,负责地区性社会保障事权，包括社会保障费率适度调整、社会保障待遇标准具体化、社会保障服务标准细化等方面，规范社会保障日常行政管理，并负责社会保险基金的征收、支付、投资运营和监管，确保基金的安全运行。

3.2事权适度上移集中与财权适度下放相结合。按照财政分权理论，借鉴西方发达国家经验并结合中国国情，改变社会保障事权重心偏低且过于分散化的格局，逐步提高统筹层次，来合理界定中央与地方政府的职责范围。具体来说，基本养老保险应由中央统一集中管理，全国政策统一，逐步实现养老保险特别是社会统筹部分的全国统筹。逐步提高医疗保险和失业保险的统筹层次，由目前的市县统筹逐步发展到省级统筹，让省级政府发挥更为积极的作用，中央政府主要负责相关政策的制定并加以监督，同时在财政资金上加以支持；社会救助的组织实施责任还是要更多地依靠地方政府。目前以市县级政府作为组织实施的责任主体，应该是比较适宜，但中央政府或上级政府应统一社会救助的项目和政策，并加以监督。在实现社会保障事权适度上移和集中的同时，还需要适度下放社会保障财权，特别是对于失业保险和医疗保险，应在中央统一标准的基础上，由省级政府负责向雇主和雇员征收并集中管理；对于社会救助需求量大而财力不足的贫困地区，中央政府应适当下放税收权从而提高地方财政收入能力，使这些地方有必要的财力履行社会保障职责。

3.3发挥集权与分权的优势互补作用。政府间社会保障权责合理划分的一个基本原则就是发挥所长、优势互补的原则，即中央政府要发挥其在宏观信息获取、统筹调剂能力及宏观调控方面的优势，主要承担全国性社会保障统一管理和监控职责，并承担特别重要的、应急的、影响程度大的和支付风险大的社会保障项目；地方政府则要发挥其在微观信息获取、人力资源丰富及紧密贴近地方等有利条件，主要负担社会保障具体组织实施及地方性行政管理等微观的责任，并具体承担那些次要的、常态的、影响程度小的、支付风险小的社会保障项目。具体来说，基本养老保险具有较强的收入再分配效应，需要中央政府进行统一决策。基本养老保险制度应由中央财政承担主要的补贴责任，但地方也有承担地方公职人员和农民的缴费补贴责任。医疗保险和失业保险项目既具有较强的地方性公共产品特征，又具备相当程度的效用外溢性，中央政府与地方政府应当充分发挥各自的优势，按其效用外溢程度大小合理分摊其职责。社会救助中具有全国性公共产品特征的保障项目或部分，如既没有劳动能力又没有生活来源的残疾人、孤老、孤儿、优抚对象以及灾民的社会救助项目，应由中央政府主要负责。而对于具有较强的地方性公共产品特征、受益范围也一般局限于本地区居民，如城市居民最低生活保障，则应由地方政府主要负责。

3.4完善政府间转移支付制度。依据财权、财力与事权相统一的原则，在中央与地方财政体制及其他支出责任比较明晰、资金安排有保障的条件下，有必要建立对那些社会保障支出超出其承受能力的财力薄弱地区的社会保障专项转移支付制度，保证中央与地方各级政府间社会保障财权、财力与事权的匹配，逐步实现地区间社会保障供给的均等化。为避免地方产生依赖思想，社会保障转移支付方案要引入“因素法”。要制定明确的、客观的标准，规定转移支付的条件、规模、方式。应考虑各地人均财政收入、社保补差水平、社保人口比重等那些影响较大的、可量化的、易于全国统一的客观因素，主要有基础因素(包括人口密度、土地面积、行政机构等) 、社会因素(包括抚养比、贫困率、医疗卫生状况、失业率等) 、经济发展因素(人均GDP、人均财政收入、物价水平等) 、特殊因素(老少边穷地区、少数民族人口比重、经济特区等) 等，以此作为指标制订标准的社会保障转移支付公式，确定转移支付数额的尺度。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]安秀梅.中央与地方政府间的责任划分与支出分配研究[M].北京：中国财政经济出版社，2007.

[3]杨良初,赵福昌,韩凤芹.社会保障事权划分辨析[J].中国社会保障，2007（4）:28-30.

[4]刘燕生.社会保障的道德风险与负激励问题[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2009.

[5]杨方方.从缺位到归位——中国转型期社会保险中的政府责任[M].北京：商务印书馆，2006.

[6]黄佩华,迪帕克,等.中国：国家发展与地方财政[M].北京：中信出版社，2003.

[7]陶勇.社会保障供给中政府间责权配置研究[J].中央财经大学学报，2007(10).

[8]柯卉兵.略论社会保障财政纵向失衡[J].中国社会保障，2008(10):28-30.

How to Divide the Social Security Responsibilities between the Central Government and Local Governments

Ke Huibing (Institute of Social Security Study Department of Sociology, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan, 430074)

There are some problems, such as responsibility boundaries blurred, responsibility shifted to each other, authority powers shifted down, expenditure responsibilities decentralized, etc, in the division of power and responsibilities in social security between central and local governments. This paper proposes to make the division of their power and responsibilities legislated, to make the authority powers shifted up a little and fi nancial power down a little connected, therefore to improve inter-governmental transfer payment system which can match the authority power with inter-governmental social security property rights and fi nancial resources.

social security responsibilities,central government,local governments, transfer payments

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）3-23-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.3.4

2015-1-7

柯卉兵，华中科技大学社会学系社会保障研究所副教授，主要研究方向：社会保障与公共财政。

教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“中国社会保障制度整合与体系完善”（13JZD019）；国家社科基金青年项目“中国社会保障转移支付制度研究”（09CSH041）（14AZD117）。