坚持经济优先 保障适度方针

文/陈金甫

坚持经济优先 保障适度方针

文/陈金甫

近来，社保缴费负担引发社会热议，中小企业倒闭潮频见报道，中国经济逼近通缩论调抬头，希腊与欧盟对弈仍未落幕。不管争论有无结果，这些相继出现的事件，在社会发展的大格局中一定存在着某种系统关联，并预示着特定发展阶段的必然逻辑。

2015年，将是中国社会发展的一个重要节点：随着中国经济发展进入新常态，经济发展进入换挡期，福利增长进入快车道，社会保障将呈现基金收支曲线趋势性背离，进而长期面临需求与负担双重压力。社会保障来钱不易，要办的事更多。这就更加需要吸取福利国家的教训，尊重我国基本国情，着眼公平可持续的社会保障体系发展总目标，把握社会发展与社会福利水平总平衡，坚持“经济发展优先、社会保障适度”的总方针，以便社会公认、决策遵循、引导判断、有序调节。

1顺应经济发展新常态，确立保障适度总方针

一般地讲，GDP几乎决定着一切收入：财税、工资与社会保障基金等。这是经济基础决定上层建筑、生产决定分配的最直接体现。得益于过去二十多年的经济调整增长，为社会保障快速发展提供了坚实经济基础，也相应带来了社保基金的高速增长和人民福利的大幅提高。但随着经济发展换挡减速，受福利刚性影响社会保障支出并不会自动调整。社会保障制度及其孕育的全民福利一旦成型，如果保障度过高，脱离经济基础，其增长趋势就会逐渐偏离经济发展轨道。

近三年中国社保基金支出增长持续超过收入增长，社会需求与经济负担的双重压力已呈趋势，而且是长期趋势。经济增长与福利增长曲线的背离，集中体现在社会保障基金收支曲线中，因为基金增长主要取决于经济发展，而支出增长更多地取决于社会需求。听任社会保障基金收支曲线的背离，必将影响经济发展和社会福利间的系统性平衡，使13亿人的中国陷入希腊式福利陷阱。

可以预见，在经济发展进入新常态的同时，中国社会保障发展正进入中等收入国家陷阱的起点阶段：福利诉求不随保障程度提高而缓解，福利攀比将持续拉动支出增长；福利负担对经济发展动力损害全面显现并逐步加重，国力增长面临挑战；社会保障制度性问题将转化为社会问题，进而影响到政治生态。

面临这么一个重大变轨期，社会保障应再次进行战略性布局。必须重新认识并尊重经济是基础这一基本原理；必须重新认识和遵守责任共担是社会保障基石这一基本法则。应对社会保障基金收支偏离曲线，破解中等收入国家发展陷阱，必须着眼于经济发展与社会福利水平的总体平衡，在相当长时期内坚持“经济发展优先、社会保障适度”的总方针，在战略层面更加注重宏观决策和顶层设计，而不能在制度政策上零打碎敲，在改革节奏上走一步看一步。

提出“经济发展优先、社会保障适度”总方针，并非再度神化GDP万能论，更非违拗经济发展新常态的基本趋势，而是抓住社会特殊转型时期以福利驱动为主要特征的阶段性主要矛盾，正确把握影响全局的经济发展与社会保障的关系，妥善处理实现全面小康社会与平衡多种利益诉求的关系。

2立足阶段性发展战略，更加注重宏观分析和系统协调

研究战略性问题，要有长远观念和系统思维。通过分析阶段性趋势、系统性影响，把握发展规律和作用机制，提出长远目标和总体思路。如果说，这一阶段的社会保障战略研究，与全面建立时期的战略研究一样，都需要紧紧围绕并服从服务于社会经济发展大局的话，不同之处在于：初创阶段更加注重以促进功能作用为目的的增长性，而这一阶段则更加注重以系统平衡为目的的协调性，而协调的难点恰恰在于对增长的控制。

实施战略性目标，要更加注重宏观分析和顶层设计，注重总体平衡和统筹协调。这里的宏观视野，不能局限于社会保障制度本身，而是社会经济发展格局；这里的顶层高度，不能局限于社会保障功能目的，而是社会经济发展总体目标；这里的系统平衡不单纯是基金收支平衡，而是经济发展与社会稳定的平衡；这里的统筹协调，是在一个社会发展的大格局中实现总体目标的一致、公共治理的协同和资源效能的最优。一句话，就是要把社会保障放置到社会经济发展全局中进行系统性考察、平衡，避免职能局限、部门利益和层次偏离。

考察社会保障与社会经济发展影响度，从而总体平衡经济发展动力和社会稳定成本，就需要科学设立着眼于宏观经济分析、判断和支持决策的社会保障指数。支持宏观分析和决策，首先要有数据，而且是经过长期考察、检验，已经形成趋势性规律性相关影响的判断、预测参数。如CPI、PMI、M1/M2等宏观分析决策指标。将就业率纳入社会经济重要指标和宏观经济分析参数，是政府治理的进步。经过三十多年发展，我国基本社会保险支出已经占到GDP 的近7%，社会保障收支已经全面深刻长远地影响到社会经济发展和人民生活，但社会保障只有各项发展指标，却没有列入宏观分析指标。于是，在有关社保负担和延迟退休等讨论中，缴费者觉得负担过重，受益人仍觉保障不足，管理者忧患于运行风险，政府则常常陷入两难境地。谁都有理，但没有公认标准。40%的费率负担是高还是低，客观上取决于国际人工成本比较和本国经济发展动力影响度。但问题是，保障度多少为宜、负担率多少为宜、分担率多少为宜？我们习惯于用概念取代参数，比如基本保障、合理负担、统筹协调，如此等等。但正确的理论到有效的工具中间唯独缺少一把“尺子”——评价决策参数。

设立社会保障指数，关键是选准坐标、找准指标、测准均衡点（尺度）。一是由内向外，立足于经济发展与社会福利总体平衡，确定社保指数坐标，如社会保障规模占GDP比重，公共福利开支占财政税收比重，以及社会保障与工资性收入结构等。二是由多及少，精准选择具有系统性基础性影响的指标，如社保负担系数(占GDP或人工成本比重)、保障系数(占个人支出比重)等。三是由粗及细，逐步测定指标系统平衡点。

建立宏观分析与决策参数的社会保障指数，有两个作用：引导舆论，理性议政；准确判断，科学决策。社会保障注定是最大的公共话题和决策难题。要做到社会公认、决策有据，就不能仅满足于以理服人，而应提供一把尺子由公众作出独立判断。提供尺子，建立规则，就如同高智能的“傻瓜相机”，可以消除认知差异、避免主观任性，这也应是成熟社会治理的基本标志。

3牢固树立成本意识，正确引导保障理念

一切福利都源自社会财富创造，社会保障的成本就是社会经济负担。职工医保报销医药费1个百分点，在2009年基金要支出近30亿，到2014年则要50多亿。如果医疗费用增长1个点，医保基金在2014年就要多支付100多亿。每一项保障措施及每一点增长，都是有社会成本的。经济与保障，是分别支撑现代国家社会进步的动力系统和社会稳定的平衡系统。一国福利水平适宜与否，一看能否维护社会稳定，二看是否过度侵蚀投资和职业回报。社会保障施之有度，则民安国兴；施之过度，不仅不可持续，且会损害促进社会发展的动力系统和平衡系统。当下中国出现的持续性国际产业资本外流和制造业倒闭，有主动战略调整的结果，但也有由工资、社会保障推动的人工成本快速上升的因素。

这就需要正确引导全体国民树立正确的保障理念、约束决策者坚守制度边界。社会保障是二次分配而非一次分配，只能承载社会危机干预的互助共济性质和救危济困的基本生活质量保障，并不能承载人们对所有美好生活的希望。中国梦的核心价值和伟大意义，在于从国民精神和社会机制层面， 描述了奋斗实现幸福的愿景和现实可能性。社会保障可以做到人人共享，但做不到或不应提倡有福同享。有了这么一个共识，就要准确把握社会保障制度定位和责任边界，避免公共决策调高公众胃口、为政绩驱策。

4充分认识福利特性，完善社会责任机制

追求美好生活是人之天性，但为什么在家庭理财上可以量入为出，在社会福利上却呈现刚性特征呢？两者的区别就在于前者是自我理财，后者是社会筹资、社会共享、社会化管理的第三方支付。第三方支付机制是一柄双刃剑：在保障功能上可以充分发挥大数法则抗风险作用，但在利益机制上却滋生了福利扩张的内在冲动——供款者不能决定待遇，受益人无须考虑风险，管理者虽有风险运营之责任却无利益之关联。进一步考察，以欧洲福利国家为代表，受竞选政治主宰，任何政党都将在福利问题上被民粹所绑架。这就不难理解为什么欧洲各国议会争来吵去一百年还没个消停。需要特别强调：医药消费远比其他消费更具增长性。健康需求是冲动的马，第三方支付机制是无障碍的路，保障度是不计成本的草料，医药驱利是鞭子。医疗消费增长的最主要动力，不仅有技术进步和利益驱动，还有由第三方支付机制主导的医疗保障度。

应对福利特性，关键是建立社会责任分担机制。社会保障不仅是单位和政府责任，更应是全社会各个个体的责任。有合理的责任分担，才能将系统性平衡由外部约束转化为内部约束。受益过多而负担过轻，必将激发全社会的福利扩张冲动。就医保而言，我国个人医疗费负担率为34.8%，略高于中等收入国家平均水平（32.5%），低于印度、越南、墨西哥、俄罗斯、韩国等。但企业和政府承担着80%左右的缴费责任，参保人当然希望待遇越高越好。责任分担，也是完善社会治理的机制性基础。有责任才有成本意识，才有尺度自觉，也更便于通过社会协商取得社会共识。

(作者单位：人力资源和社会保障部医疗保险司）

（本栏目责任编辑：高星星）

我国经济发展已经进入新常态的历史阶段，这对全民医保制度的健全完善既是机遇又是挑战。未来一段时间，财政收支压力将进一步加大，不可能再像“十一五”“十二五”期间对社保那样大力度投入，而医保的全覆盖、人口老龄化的迅速发展和城镇化的提速等无疑都要提高其保障水平，增加医保基金的支出。全民医保制度必须审时度势、更新理念、切换方式，实现蹄疾而步稳的常态化发展。要让行政权力让位于机制建设，建立健全筹资机制、保障机制、责任（费用）分担机制、待遇调整机制等。要告别靠“大把砸银子”的“政策大手笔”“财政大投入”，以全面深化改革堵塞漏洞，减少浪费，挖潜增效。要把主要精力从制定政策转到加强和改善管理上来，由规范、科学、精细的管理转变为综合、开放、多元、系统的现代治理。要加快法制建设，逐步实现法治医保，使制度运行和发展不会因决策者的变动和注意力的转移而摇摆不定，或因某项政策的不当调整或某项工作的重视程度变化而忽冷忽热、忽高忽低。这样，全民医保制度才会逐步走向完善、成熟与定型，建立更加公平可持续的全民医保的改革目标才能得以实现。

——摘自 王东进《全民医保的常态化发展趋势》(《中国医疗保险》2015年第1期）