经办机构法人化改革的思考

陈仰东

（大连理工大学 大连 116015）

经办机构法人化改革的思考

陈仰东

（大连理工大学 大连 116015）

事业单位分类改革并没有完成体制机制弊端的改革任务，还须针对机构特点继续深化改革。经办机构法人化就是为革除现行机构存在的高度分散、政事不分、能力适应性差、绩效不高等弊端而实行的一种新体制新机制，是为适应服务型政府强化执行职能需要，探索政事分开、服务能力与“事”俱进、推进治理能力现代化的改革尝试。

社会保险；经办机构；法人化

推进社保治理能力现代化的关键是完善法律，理顺管理体制，健全经办服务体系，实施依法治理。而改革经办机构体制机制是关键之关键，经办机构法人化则是改革经办机构体制机制的有效举措与具体路径。

1 经办机构法人化与改革的意义

1.1 什么是经办机构法人化

经办机构法人化是针对现行经办机构高度分散、政事不分、适应性差、绩效不高等弊端而实行的一种新体制新机制。在这种体制机制下，依法设立经办机构、依法独立行使事权承担责任、依法实行法人治理，是适应服务型政府强化执行职能需要、探索政事分开、服务能力与“事”俱进、全面推进治理能力现代化的改革尝试。

1.2 经办机构法人化改革的意义

经办机构法人化是推进社会保险治理能力现代化的必然路径。党的十八届三中全会明确提出了“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”的改革任务。经办服务体系是以社保经办机构为骨干、基层公共服务为平台、社会服务组织为依托、信息化技术为支撑的公共服务体系。作为核心骨干的经办机构如何深化改革，直接关系经办服务体系的完善，关系经办服务能力的提升和老百姓的获得感，其重要意义不言而喻。

在设计经办机构改革的具体路径时，比较一致的认识是加快“规范化、专业化、信息化”建设，后来又增加了“标准化”，标准化与规范化大同小异。近几年，有些学者开始关注经办机构法人化改革。中国医疗保险研究会会长王东进就曾提出“要抓住事业单位改革的有利时机，加快医保经办机构法人化、专业化、职业化的步伐”。笔者也曾撰文强调，“面对分散、政事不分、能力不足的经办服务体系，必须走规模化、法人化和信息化的创新之路”。

1.3 经办机构法人化不同于现行事业法人组织

按照现行法规，各级经办机构是在民政部门登记注册的事业单位法人，隶属于同级行政主管部门。但是机构法人化与现行法人组织在设立机构的法律依据、履行事权的法律授权、内部运行机制等方面皆不相同。现行经办机构虽属事业单位法人组织，但它是政府部门的附属物，是计划经济体制下的产物，与社会主义市场经济体制不匹配，与服务型政府不协调，与全民医保体系不适应，必须改革。

1.4 经办机构法人化不是经办机构市场化商业化

经办机构法人化应坚持“三不变”，即依法履行公共服务的职能不变，不营利的公益性质不变，政府主导的体制模式不变。

2 现行经办机构的体制机制性缺陷分析

以问题为导向的改革方案设计必须找准问题。要改革经办机构，首先必须了解现行经办机构有哪些体制机制性缺陷，这样才能有的放矢，对症下药。研究表明，经办机构存在的体制机制性缺陷主要有：

2.1 机构规模小统筹层次低

至2013年末，全国社会保险经办机构有8363个（不含失业保险、新农合）。按行政层级分，省级机构65个，地市级机构992个，县级机构7306个。按经办项目分，养老保险机构（含多险合一）3466个，机关事业养老保险机构883个，新农保机构1510个，医疗保险机构（含医疗、工伤、生育合一）2161个，工伤保险机构343个。在全国8363个机构中，县区举办的占87.4%。用社保法统筹区设立经办机构的原则衡量，与省级或地市级统筹层次已不相适应。平均一个机构19.11人，县级平均为15.95人。机构太小，又彼此独立，分散经营，不利于“三化”建设。

2.2 职能交叉事权重叠

社保费征收是维系社会保险制度运行的头等大事，但由于税务社保两家征收造成责任不清，难以问责。即使在由税务征收的17个省内，也并非五险统征，广大灵活就业人员、城乡居民等自愿参保缴费的人群往往仍然由社保机构在征收。此外，税务和社保经办机构之间在缴费对象分工、缴费基数申报核定等具体环节上也存在职能不清和互相推诿的现象。按险种人群设置的社保机构同样存在职能交叉事权重叠。如参保登记、基数核定、缴费申报、个人权益记录、稽核等共性业务，一个统筹区内多个机构参与，重复经办，提高了成本，增大了工作量。参保单位和个人办理业务，需找几个机构才能办完。由于多头管理，漏报、重复参保和冒领待遇难以发现，造成行政资源浪费，也不利于服务质量和服务效率的提升。

2.3 政事不分、职责不清

主管部门越位处理事务，行政化思维替代专业化管理。责任不清，体现在无论是中央、地方和地方各级政府之间，还是政府各部门之间、经办机构之间，均不同程度地存在责任不清。根源主要是缺乏法律规范，但也有为照顾现实而设置的条文本身不公正的原因。如社保法对经办机构授权就不如征收机构完整充分。同样在处理征缴执法业务时，征收机构与经办机构的处理程序不同。由于对经办机构授权不充分，导致经办机构对行政决策机构高度依赖。此外，行政决策机构往往以加强管理为由，将特殊问题普遍化，主动介入事务处理。

2.4 经办能力不能与“事”俱进

受编制和属地财政财力的双重制约，经办服务能力适应性差，人员和经费无法与事务同步增长。虽然从宏观平均值上看，全国人均经办人次己高达1∶9800，但从微观上看，人力资源浪费现象不是个例，考察某些服务大厅不难发现，经办方式陈旧，前台忙闲不均，后台缺少管理监督支持，信息系统优化有很大空间，但受分散化体制制约和激励约束机制不健全拖累，提升能力与绩效的动因不足。

3 国际（地区）经验

由于不同国家的具体国情不同，社会保障经办服务机构的组织形式和管理体制也不尽相同。大体可分为政府主导、自治和市场三种模式。多数国家选择政府主导体制，我国亦然。

3.1 美国

政府市场两种模式并存，即“老遗残”弱势群体的养老医疗由政府专门机构管理，其他职业群体医疗保障实行市场化商业保险，由商业保险公司管理。但无论谁管理，事权责任界定清晰，法律比较完备。和政府主导多采用集中管理模式一样，美国主管“老遗残”社会保障的机构是社会保障署，从人类服务部内独立出来，属联邦政府核心部门，全国垂直管理，高度集中。

3.2 新加坡

中央公积金由中央公积金局负责管理，独立于政府财政，上级管理部门为劳工部。公积金局实行董事会制，董事会成员由劳工部部长在得到总理的同意后任命，任期一般不超过3年。现任董事会由主席、总经理和其他13名成员组成：包括2名政府官员、7名专家等，体现了重视专业人士的发展趋势。经费从所管理的基金中按比例提取。专家认为，新加坡中央公积金局既坚持政府主导，又充分利用市场机制。依法设立，依法独立行使管理权，依法对参保人承担责任。公积金局内部运行机制企业化，激励机制、考核机制和约束机制完善，廉洁高效，是政府和企业相结合的创新模式，从而在体制机制上保障了能力与“事”俱进。

3.3 台湾地区

台湾全民健保由“健康保险署”统一管理，隶属政府卫生福利部。所需行政经费由政府编列预算。署总部依业务性质设置若干专业组室，并在台湾各地设有6个分区业务组，21个联络办公室，2011年末人员编制3093名，分支机构与地方县乡行政无直接隶属关系，独立专业化运作。

3.4 小结

归纳不同形式的经办机构有以下共同特点：第一，高度集中统一。这几乎是政府主导的经办机构的共性。第二，事权独立，专业化运作。执行机构与主管部门分开，按专业化要求独立开展工作。第三，法制健全。立法先行，规定详实，为机构依法履职提供法律保障。第四，机制完善。无论制度还是管理，主要不是靠行政命令推动。

4 几点建议

4.1 完善法律

我国关于经办机构的法律近乎空白。要细化社会保险法相关规定，尽快出台《社会保险经办机构管理条例》《社会保险经办机构经费管理规定》。明确社会保险经办机构的服务型政府执行机构地位，为公民提供社会保险公共服务的职能。落实统筹区设立经办机构的规定，依法改革己设机构归属和分支机构建立，明确经办机构法人治理结构，实行理事会制以及理事会职责、组成人员等重大事项，为经办机构提供完善的法律依据和法治保障。经费按国家规定分项编制并纳入统筹区政府预算。根据事权与财权匹配的责任进行支付制度改革，经费按谁的事权谁出钱的原则实行分担。

4.2 整合机构

在明确政府事权基础上，确定各级社会保险经办机构职责，统一社会保险费征收体制，整合政府相关经办资源，实行城乡一体化的多险合一的经办管理体制。取消按行政区、按城乡、按人群、按险种设立机构的传统做法，根据统筹层次和共同事权分工需要，建立中央、省、地三级经办机构的组织架构，把县级经办机构改造成分支机构，并通过委托购买等方式向街道社区（乡镇、村）延伸公共服务，为参保人提供方便高效的服务。

4.3 法人治理

组建理事会，实行理事会领导下局长负责的法人治理结构。理事会决策一切重大事项。经办机构在理事会领导下独立行使事权。理事会成员由人社、财政、民政、卫生、发改委等部门和参保单位代表、专家组成，理事长、局长由政府任命。

4.4 专业运作

在机构整合基础上，以业务环节为主线，再造业务流程，提升信息系统水平，前台推行综合柜员制，后台加强管理监督，全面实现与基层服务平台、各类社会服务组织的联网对接，凭借社保卡可在家门口迅速完成申报、缴费、待遇领取、费用结算、查询、咨询等业务。全面使用智能审核系统，实行医保医师制度。加强对医疗费用和行为的监控。对机构人员进行分类管理，实行职业资格和上岗考核制度，建立绩效考评，把客户满意度指标作为主要考评内容。完善激励与约束机制，加大奖罚力度。

[1]王东进.在深化改革中完善医保治理体系提高医保治理能力[J].中国医疗保险,2014,73(1）:5-8.

[2]台湾健保署.2013-2014全民健康保险年报[Z].

[3]中国社会保险学会管理服务专委会课题组.加快健全社会保险经办服务体系的研究报告,2014,1.

Thinking on the Legalization Representative of Management Institutions

Chen Yangdong (Dalian University of Technology, Dalian, 116015)

The classifi cation of public institutions did not achieve the goal of controlling the drawbacks in the system and mechanism. Therefore, further reform should be carried on according to the organizational features. Legalization representative of managment instituttions is a new system and mechanism, which aims to get rid of the drawbacks of high dispersion, non-differentiation in the responsibility of governments and institutions, low adaptivity, and poor performance in current organizations. It is a pilot practice to meet the need to intensify the executive function of a service-oriented government, and to explore separating in the responsibilities of government and instituttions, co-developing of service ability and affairs, and promoting the modernization of governance.

social insurance, management institutions, legalization representative

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）7-18-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.7.5

2015-6-18

陈仰东，大连理工大学公共管理与法学院教授，清华大学公共管理学院特聘资深研究员，主要研究方向 ：社会保障。