矿产资源有偿使用及其实现方式研究——不能用资源税完全替代权利金

■ 王希凯

矿产资源有偿使用及其实现方式研究
——不能用资源税完全替代权利金

■ 王希凯

矿产资源所固有的天然价值是其有偿使用的理论依据，矿产资源作为矿业最基本的生产要素，是矿产品价值的重要组成。矿产资源的有偿使用，反映的是财产权的交换，通过权利金制度实现这种交换，既能公平公正地维护供求双方的利益，又能形成节约集约使用矿产资源的有效机制。权利金突出了矿产资源有偿使用的财产属性，对矿产资源绝对收益的收取突出了实际消耗的矿产资源量，对矿产资源级差收益的收取突出了与超利润的挂钩。不能用资源税完全取代权利金。

矿产资源；有偿使用；价值实现；权利金

1 矿产资源作为自然资源所固有的价值

“自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。”[1]但并不是所有自然资源都具有经济学意义的价值，只有“其中具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）及产权明确的自然资源”[1]才有这种价值，才能称之为自然资源资产。矿产资源就属于这样的自然资源。它既稀缺又有用，且“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”[2]，所以它本身肯定是有价值的。这个价值从理论上说是矿产资源转化成矿产品并销售之后取得的收入，再扣除所有应摊成本、平均利润和各种税费之后的剩余。决定这个“剩余”的主要有以下5个条件。

(1)技术、知识和工艺的可得性。有了这个可得性，就能成为矿产资源；没有这个可得性，就是一般的岩石矿物。

(2)社会需求的水平。不同的需求强度和需求结构对矿产资源的构成具有决定性作用。需求强度大，原来不是矿产资源的也能成为矿产资源；需求强度小，原来已构成矿产资源的也要退出。

(3)勘查、开发和环境补偿成本。成本对矿产资源的构成是决定性的因素。在许多发达国家，由于生态环境补偿成本太高，原来的矿产资源难以开发利用，不再具有开发利用价值。

(4)矿产品的价格。价格对矿产资源构成的作用实际是需求水平和供给成本所产生影响的具体反映，但同时受政府价格政策和行政干预的影响。

(5)代用品的可得性和价格。这个因素对矿产资源构成也具有决定性影响。

由这5个条件决定的矿产资源价值必然是动态的，因为这5个条件本身都是随着时间推移而不断变化的。而每一个变化都直接影响矿产资源量的变化。同时，这5个条件只是决定矿产资源价值及其动态性的外部条件，而矿产资源本身的自然丰度和地理位置则是决定不同矿区、不同矿床矿产资源价值及其差异性的内部条件。当由于经济社会需要必须同时开发利用这些矿产资源时，矿产资源价值这种差异，就会在投入相同的活劳动和物化劳动时产出不同的矿产资源价值量。但是，它的社会生产成本是由净价值相对较低的劣等矿产资源决定的，这就在劣等矿产资源和非劣等矿产资源之间产生了矿产资源的级差收益。这个级差虽然是因矿产资源本身的自然条件形成的，是属于矿产资源价值的组成部分，但也有投入的活劳动和物化劳动的贡献。因为在通常条件下，寻找那些自然丰度好、地理位置优越的矿产资源，要比寻找那些自然丰度差、地理位置恶劣的矿产资源付出更多的活劳动和物化劳动。不管怎么说，矿产资源的价值对使用者来说，存在两种收益，即绝对收益和级差收益。

2 矿产资源价值实现过程的特殊性

矿产资源大多埋藏在地下，具有隐蔽性，在没有找到和探明之前，既不知道它的数量和质量，也不知道它存储何处。因此它只能是经济学意义上的资产，还不能直接用来开采，还不是会计学意义上的资产。新的《企业会计准则》规定：“资产是指企业过去的交易或事项形成的、由企业拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益的资源”。并规定这个资源在同时满足以下条件时，确认为资产：①与该资源有关的经济利益很可能流入企业；②该资源的成本或者价值能够可靠地计量。根据这个要求，要开发利用矿产资源，必须首先显现它的价值，查明它的数量、质量以及存储条件，然后才能经过开采实现其价值，这就需要先进行探矿。对矿产资源所有者来说，探矿可以自己出资开展，也可以委托别人出资开展。在计划经济体制下，就是由政府直接出资进行，无偿交给国有企业开采。但在市场经济体制下，我国实行了矿产资源所有权与使用权分离，单独设置了探矿权和采矿权。探矿权人通过自己出资查明的矿产资源，既可以自己开采，也可以转让，但矿产资源所有权仍然是国家的。而经过查明的矿产资源，其价值在原有基础上已经增值，因为探矿消耗了大量的活劳动和物化劳动，也创造了价值，即探矿权价值。只不过它的价值是依附于矿产资源之上，二者共同构成了矿产资源资产价值，他们互相依存，互为条件。首先，探矿权的价值，是在矿产资源确有或可能有价值的基础上形成的。如果没有这个原有价值，它只能是风险损失。其次，矿产资源的原有价值，是借助于探矿权价值同时显现的，探矿权人在为自己寻找可供使用的矿产资源同时，也为矿产资源所有者找到了产权属于国家的矿产资源。第三，作为实物形态的矿产资源，并没有因为探矿权价值的进入而有所变化，包括数量、质量和位置。但是作为资产的矿产资源却因为探矿权价值的进入而增值了。由此，矿产资源资产价值也就等于矿产资源原有价值加上矿业权价值，矿产资源资产价格也就等于矿产资源价格加上矿业权价格。

3 矿产资源是矿业最基本的生产要素

矿业是生产矿产品企业的总合，矿产资源是生产矿产品最基本的生产要素。“生产要素是指在生产过程中发挥作用、提供生产性服务的各种资源的总和。西方经济学家通常将生产要素大致分为四种：土地、劳动、资本与企业家才能。与消费品不同，生产要素需求方是厂商，供给方是要素所有者。同时这种需求不是以消费为目的，而是以生产与销售从而获取利润为目的。”[3]矿产资源作为生产要素，是属于广义的土地组成部分，在矿业生产中是作为劳动对象参与其中。“在生产过程中，人们借助劳动资料使劳动对象发生预定的变化，当劳动过程结束时，劳动和劳动对象结合在一起，劳动物化了。”[4]只不过矿产资源的这种变化不是物理或化学的改变，而是空间位置的转移，地下的矿产资源转变成地上的矿产品。可见矿产资源这个生产要素，在矿业生产中具有决定性的主导作用。

在我国，矿产资源这个生产要素，在矿业生产三大基本生产要素中也是最短缺的。三大基本生产要素是指劳动、资本和矿产资源，劳动这个生产要素，在我国是长线，极为充裕；资本这个生产要素，现在也不短缺，可以说相当雄厚；唯独矿产资源这个生产要素，与需求相比，既短缺又质量不佳。我国所需要的石油、天然气、铁矿石、铜矿、铬矿、钾盐等，在资源上都不能自给，对外依存度很高。

矿产资源这个生产要素，不仅决定矿业生产的规模和速度，也在很大程度上决定矿业生产的效益和效率。作为矿业生产劳动对象的矿产资源，由于其自然丰度、地理位置、存储条件不同，在投入同样资本和劳动的条件下，会产生差异很大的经济效益和生产效率。一吨产出于南方的煤与产出于北方的煤相比；一吨产出于高品位矿石的金与产出于低品位矿石的金相比，其收益相差极大。这种影响，反映在矿产资源这个生产要素对矿业利润的贡献上更为突出，特别是矿产品价格波动大，近几年大多上涨2到3倍，而同期资金和劳动两大要素价格涨幅远远低于矿产品。在这种情况下，因矿产品涨价而形成的超利润，主要是矿产资源这个要素贡献的。

4 矿产资源的有偿使用

由于矿产资源具有天然形成的价值，构成了资源性资产，所以矿产资源的有偿使用就是一种财产的交易；是矿产资源所有者将自己的财产让渡给矿产资源使用者，所有者失去了实物形态的矿产资源，取得了价值形态的补偿；使用者获得了实物形态矿产资源的使用权，将其消耗，产出矿产品，并为此付出相应的代价。由此可见，矿产资源有偿使用，反映的是人和人之间的经济关系，不是政府和企业的关系，也不是人和物的关系。同时矿产资源的有偿使用，仅仅是指对其天然价值的补偿，不包括探矿权价值。虽然矿产资源价值和探矿权价值共同构成矿产资源资产价值，但二者是有区别的：①前者是天然形成的，后者是投资形成的；②前者是国家所有，后者是谁投资，谁受益；③前者的补偿方式是消耗多少，补偿多少；后者是以矿区为单位，整体形成价款（探采结合是通过费用化或资本化逐步进入成本）。但是二者由于在实物上是联体的，必须以矿产资源资产整体估价，所以在价值实现时，如果其中一个价格少要了，其少要部分便自动进入另一个价格之中。近几年，由于资源税和资源补偿费加在一起也不能体现矿产资源价值的实际贡献，其不到位的部分便进入了探矿权价款，导致地方政府掌控矿业权，通过收取价款变相出卖矿产资源，从而导致急功近利，搞乱了矿产资源勘查开发中的经济关系。它的实质是用资本权益侵占自然资源权益，占便宜的是矿业垄断企业和国内外矿业老板，强化了社会分配不公。

矿产资源有偿使用，其收费标准也是一种价格，因为对资源所有者来说，有偿使用就是维护自己的合法权益，保护国有资源性资产不受侵蚀。为此必须在供给者和需求者之间寻求利益均衡点，而价格正是体现这个均衡点。党的十七大提出的“发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”，完全符合矿产资源有偿使用的要求，因而也要为矿产资源资产定价格。考虑到矿产资源的供给方是国家垄断，它本身价值的差异性又比较大，其价格可分为两部分构建，一是基准价，二是级差价。前者代表矿产资源的绝对收益，后者代表矿产资源的级差收益。

矿产资源有偿使用的价值实现环节，都放在资源消耗之后，这是由矿产资源的隐蔽性所决定的。矿产资源大多数埋藏在地下，在开发之前和之中，都存在许多不确定性，包括其存储空间、环境、产状、数量、质量等，都要等到开采之后才能准确定量。所以对它的付款，都放在矿产品销售之后。这是其他生产要素的补偿所少有的。由此有两点值得注意：第一，矿产资源的国家所有权一直存续到资源被消耗之前，所有矿山的矿产资源储量都是国家的，企业只有使用权；第二，矿产资源作为生产要素被企业使用，但并没有动用企业存量资金，也不构成对企业的债务。从这两点来说，矿产资源有偿使用，相当于国家和企业合资。

对矿产资源有偿使用的实现方式，我国1996年通过的《矿产资源法》规定：“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。通常理解为，资源性代表资源的级差收益，资源补偿费代表资源的绝对收益。可是在实践中，前者越来越强势，后者则正在被边缘化，最近煤炭税费改革，已将资源补偿费的费率降为零。可是从国外情况来看，大多数国家对矿产资源的有偿使用实行权利金制度，这里的“权”是财产权的权，是资源所有者经济权益的体现。国外权利金收取方式主要有三种：①基于矿产品产量而收取的，一般称为单位权利金；②基于矿产品销售收入而收取的，一般称为从价权利金；③基于利润而收取的，一般称为利润型权利金。近些年来，虽然有些国家将权利金改为资源税金，但多是针对第三种权利金而改的，即以利润为计税基础，称之为“资源税”。像我国对资源税和资源补偿费同时以销售收入为基础从价计收还不多见，明显的相互重复。但全部用资源税取代资源补偿费也不妥当。原因是用税收手段解决财产关系并没有优越性，特别是对促进矿产资源节约和合理利用，远不如产权制度更有效。

5 我国应当全面实行权利金制度

矿产资源有偿使用，本身就是用经济手段对资源使用的一种限制。如何把限制功能做强做好，让其充分发挥作用，应当是选择矿产资源有偿使用方式的出发点和落脚点。特别是鉴于我国国情，人均占有矿产资源比较少，只相当于世界平均水平的一半，必须十分珍惜。因此研究选用既能维护矿产资源所用权权益，又能促进矿产资源节约集约利用的有偿使用方式，具有重要意义。根据国内外实践，笔者认为“权利金”制度是矿产资源有偿使用比较好的实现方式。

第一，权利金突出了矿产资源有偿使用的财产属性。如前所述，矿产资源作为自然资源资产本身是有价值的，矿产资源有偿使用就是其本身价值的实现。而权利金的“权”正是这个价值的财产权，不是行政权，应当属于产权制度调整的范围。对资源所有者来说，产权是所有制的核心和主要内容。首先是产权主体对财产所拥有的排他性权利。依据产权制度，矿产资源所有权人（国务院代表国家）向矿产资源使用权人收取已经被消耗的矿产资源权利金，是一种正当的受法律保护的产权交易。这对具体执行权利金的主体，既是一种对国有资源性资产权益的维护，也是一种责任担当。这本身就是一种机制，它能够针对矿产资源价值的动态性，以及矿产资源作为生产要素对矿产品价值形成的实际贡献，适时调整矿产资源所有权权益所得。这是资源税所无法替代的。对资源使用者来说，产权也是市场竞争的权利机制。企业经营自己拥有的经济资源，由此产生的经济利益全部归企业，这就形成了强大的利益驱动机制。矿山企业通过支付权利金，取得了矿产资源这个最重要生产要素的使用权，通过生产要素的消耗形成企业的成本，而销售收入减去成本就是企业的利润。利润是企业的生存线和生命线。所以矿产资源有偿使用通过权利金运作，企业就会像关心劳动、资金要素那样关心矿产资源的节约和合理利用，力求不断降低单位矿产品的资源成本，增加利润，这种机制也是资源税所无法替代的。

第二，权利金对矿产资源绝对收益的收取突出了实际消耗的矿产资源量，即实行按量从价计收。按量是指按既定工业指标核定的标准矿产资源量，企业在实际开采中如果由于技术和管理原因降低或提高了原定工业指标，使实际动用的资源量比原定的资源量增加或减少了，仍按标准资源量计收。这就能促进企业努力改进技术和管理，如降低矿产资源可开采厚度、开采品位，扩大可利用资源范围，从而增加可利用资源量，以此降低单位矿产品的资源成本，延长矿区的开采年限。这对国家、对企业都十分有利。反之，如果由于企业的技术和管理落后，提高了可利用资源可采厚度和品位，造成原核定资源量的减少，则对减少部分也要按量计收权利金。可见，权利金这种收取方式，从整体上将会有效促进矿产资源的节约和合理利用，充分发挥矿产资源有偿使用对资源利用的约束作用。当然这种按量计收，需要有专业管理队伍配合，应当同现有的矿产资源储量管理结合起来。至于按量之后的从价，是指矿产资源量的价格，也可以称为矿产资源绝对收益的基准价，但它不是具体货币值，而是占年度矿产品价格平均值的百分比，因此可以浮动。

第三，权利金对矿产资源级差收益的收取突出了与超利润的挂钩。所谓超利润是指以矿区为单元计算，其矿产品利润超出了当前社会平均利润率的那部分。对超利润，不是全部归矿产资源所有者所有，而是与资源使用者分成。这种分成一方面是由于矿产资源价值形成机制决定，即矿产资源的天然价值，是矿产资源转化成矿产品并销售之后取得的收入，再扣除所有应摊成本、平均利润和各种税费之后的剩余。显然这种剩余从理论上不是资本和劳动创造的，而是大自然赋予的。而且由于矿产资源的隐蔽性，事先是无法准确评估的。只有在矿产资源被开采，并作为矿产品被销售之后，才能准确显现出来。所以按实际形成的利润作分成的基础是公平的。另一方面，这个超利润也不完全是矿产资源自然丰度、地理位置的贡献，勘查和开发这类资源付出的资本和劳动也要高于劣等资源，所以实行分成也是公平的。

必须指出，矿产资源的级差收益，在我国基本上全部被矿业资本拿走了，现行的税费制度没有应对措施。如果通过权利金制度能将其公平地收回，对消除社会分配不公，并用来支持社保基金，将是非常有意义的。

[1]本书编写组．《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M]．北京：人民出版社,2013．

[2]全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国矿产资源法（1996年修订本）[EB/OL]．（1986-03-19）[2014-11-25]．http：//www．chinaacc．com/new/63/73/131/2006/5/ zh5296131715156002465-0．htm．

[3]刘明勇．经济工作实用词解[M]．北京：经济管理出版社, 2008：271．

[4]赵林如．市场经济学大辞典[M]．北京：经济科学出版社,1990：301．

[5]王希凯．矿产资源有偿使用应当用价格分割供求双方的利益[J]．中国国土资源经济，2014,27(2)：14-17．

[6]王希凯．应确保和强化矿产资源补偿费的国家所有权权益[J]．宏观经济研究,2012(8)：3-8．

[7]王希凯．论矿产资源作为生产要素的权益所得——不能用资源税替代资源权益补偿[J]．中国国土资源经济,2011,24(5)：4-8．

Study on Compensated Utilization of Mineral Resources and Implementation Model—Royalties cannot be Replaced Completely in Resources Tax

WANG Xikai

The inherent natural value of mineral resources represents the theory basis of its paid-use. As a basic factor of mining production, mineral resource is the major constituents of the minerals’ value. The paid use of mineral resources reflects the exchange of property rights, and this exchange can be realized through royalty system. As a result, we can both safeguard the interests of the supply and demand fairly and impartially, as well as form the effective mechanism foreconomical and intensive use of mineral resources. What's more, the royalty not only highlights the property attribute of the paid use of mineral resources, but alsohighlightsthe actual consumption of mineral resources for the charge of absolute returns of mineral resources. In addition, the royalityhighlights the link with super-profitfor the charge of differential incomes. Therefore, royalties cannot be replaced completely in resources tax.

mineral resources; the paid use; value realization; royalties

F407.1；F062.1

：C

：16722-6995（2015）01-0004-05

2014-12-014-12-04；

2014-12-04