奇特的我国资源税

陈宇涵++张永忠

摘要：我国的资源税很奇特，名为税收，实为权利金。这是因为我国资源税是“利改税”时代的特殊产物，但其严重错位一直未能纠正。由此使我国资源税的理论研究总是处于迷梦之中，梦想以租的理论解释资源税的征收，要资源税发挥环境税的职能，以资源税收入补偿矿产资源的耗竭。由于种种现实原因，在全面推进资源税改革的今天，我国资源税还是难以名副其实，回归本位，不得不在较长一段时期内成为一种不尴不尬的存在。

关键词：资源税费；资源税；权利金

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.30.069

1奇特的性质：名为税收，实为权利金

我国的所有矿产资源均归国家所有，国家将其所有的矿产资源交付矿产企业开采，并按其开采的矿产品的数量，收取一定的价款。这一行为的实质是国家和矿产资源开采企业之间关于矿产资源的转让交易，是市场行为的一种，其中收取的价款则是已经完成转让的那部分矿产资源的收入报偿，是相应所有权在经济上的实现，国际上称其为权利金。

显而易见，权利金是国家以财产所有者的身份，凭借对矿产资源的所有权而有偿取得的，绝不是税收，因为真正的税收则是国家以社会管理者的身份，凭借政治权力强制和无偿取得的。

在我国，国家既是矿产资源的所有者，又是社会管理者，一身而兼二任，但在国家和矿产资源开采企业的关系中，国家之所以收取的是权利金而不是税收，是因为国家的身份首先是矿产资源的所有者而不是拥有征税权的社会管理者，而这则是因为所有权和征税权是皮和毛的关系，皮之不存，毛将焉附，所有权先于征税权，所有权是征税权的前提，没有所有权便不会也不必存在征税权。而且，如果能以所有权取得收入，国家就不会以征税权取得，这就像一个有理智人，面对一个欠他钱的人，不会不索偿其欠款而径直打劫他。此其一。其二，国家和矿产资源开采企业之间利益的核心是矿产资源本身的价值，而不是开采矿产资源的行为，收取的价款是矿产资源的价值，而不是因矿产资源开采而产生的利益或不利益，对其征税就是对矿产资源本身，是对其价值的征税，也就是对所有者的征税，但作为矿产资源的所有者，国家没有自己对自己征税的理由。这一点绝不同于国家对国有企业的征税。也正是这些原因，世界各国都绝少有类似我国的资源税。

2奇特的由来：“利改税”时代的产物

我国资源税正式开征于1984年，其目的就在于解决国有矿产资源的有偿使用问题。税收本该是取得无偿的，之所以开征资源税用于收取国有矿产资源的有偿使用费，是因为那是一个被称为“利改税”的特殊时代。

当时的理论主张是，国家确立了有计划的商品经济体制，要求国有企业从过多的行政干预中摆脱出来，成为自主生产经营、独立核算、自负盈亏的经济实体，其资产所有权仍归国家，但企业拥有长期使用权。为此，国家在参与企业纯收入分配时，放弃以资产权力为依据的利润上交方式，改为以政治权力为依据的缴纳所得税方式，借税收法律形式以调整并固定国家与企业的分配关系，克服大锅饭的弊端，促进企业经济责任制的建立，并为财政体制的改革准备必要的条件。正是在这样的理论指导下，我国于1983年和1984年对国有企业进行了轰轰烈烈的两步“利改税”和工商税收制度的全面改革，资源税就是“利改税”和工商税收制度全面改革的重要成果。

不可否认，“利改税”自有其历史功绩，作为对长期占统治地位的“非税论”的反动和修正，“利改税”在当时出现也有其必然性，但毕竟“利改税”从一个极端走向了另一个极端，同样存在严重的问题：“利改税”在指导思想上企图通过税收一种分配形式来处理国家与国有企业的分配关系，强调了国家的社会管理者身份，忽视了国家的资产所有者身份；强调了国家所拥有的政治权力，忽视了国家所拥有的经济权力；强调了税收形式的地位，忽视乃至否定了利润上缴形式存在的合理性和必然性，事实上混淆了国家对于国有企业所具有的双重身份、拥有的双重权力，混淆了“税”和“利”两种性质不同的分配形式。由此也就决定了我国资源税严重错位，以税收之名，行权利金之实，颠倒了国家作为矿产资源所有者和作为社會管理者的不同身份，将国家政治权力当成了国家作为所有者的权力，产生了众多混乱和严重的问题。但非常遗憾的是，尽管“利改税”这一极端的思维和做法没有实行几年就被清算了，但资源税的这种错位却一直岿然不动。

3奇特的理论：一直深陷在迷梦中

尽管我国资源税名不副实，严重错位，混淆是非，但是我国资源税的理论研究却从一开始就主动承担起了为其提供理论支撑的重任，为一个错误的问题——因为矿产资源属于国家所有，所以国家要征收资源税——寻找正确的答案，由此一头扎进了一个又一个迷梦中。

“地租论”是我国资源税理论研究最先做的一个梦，这一理论梦想以租的理论解释资源税的征收。做这样的美梦，是因为西方国家在早期确实有一种所谓资源税的理论就是建立在租金理论基础上的，而马克思主义的地租理论也与此完美地相似，能让当时的理论工作者理直气壮。更重要的是，在当时平均主义思想依然很严重，矿产资源价格不断上涨，矿产企业大赚特赚的情况下，这一理论所导出的“征收资源税是为了调节级差收益，是为了把矿山企业因资源丰度和开发条件优越而产生的超额收益，收归国有”，能很好地满足当时特别的社会心理。因此，这一理论一直占据重要的地位。但是，毕竟地租不是税，收取地租的身份是地主，行使的是所有权，而征税的身份是社会管理者，行使的是政治权力；地租的收取是有偿的，而征税则是无偿的。更重要的是，地租的收取是因为在保留所有权的前提下转让使用权，但企业开采了矿产资源则是矿产资源的所有权由国家向企业转让的完全实现，而不是使用权的转让，这是一笔实物交易，而不是一种权利的使用许可，应该收取的是矿产资源的销售价款，而不是什么租或税。因此，以租的理论解释资源税的征收，只能是一个美梦。

“环保论”是我国资源税理论研究做的第二个梦，这一理论梦想要资源税发挥环境税的职能。做这样的梦，是因为深知“地租梦”说服力不强，想给它套上一个时髦的马甲。这个梦以外部性理论为基础，中心观点是“因为资源税能够促进环境的保护，所以应当征收资源税”。但是这一理论以“能够”证明“应当”，好像很有道理，却是一种强盗逻辑。更重要的是，保护环境是环境税的职能，所谓的资源税不可能发挥出环境税的职能。因为所谓的资源税实质是权利金，如果一定要称其为税，那也应是一种财产税，是对矿产资源本身的征收，征税的多少应该只与其财产价值的大小直接相关，必须从价征收，而与其对环境的影响了无瓜葛，无法以外部性理论进行解释。环境税则是一种行为税，是对因开采矿产资源而对环境造成破坏的行为的征税，其征税的多少应该与其对环境造成破坏的大小直接相关，可能与开采的数量有关，也可能无关，可能应当从量征收，但不能从价征收，外部性理论正是其理论基础。这两种税性质不同，功能迥异，根本无法合二为一，或一身而兼二任。因此，要资源税发挥环境税的职能，只能是一个美梦。

“补偿论”是我国资源税理论研究做的第三个梦，这一理论梦想以资源税补偿矿产资源的耗竭。做这样的梦，既是“环保梦”的续集，更是因为感觉环保马甲能起的作用仍然很有限，想扯起可持续发展理论的大旗壮威。这个梦的主要观点是，资源税是矿产资源补偿金，征收资源税是为了补偿已开采的矿产资源的价值，以维护资源所有者权益，保证资源的可持续供给。但这一高大上的理论很成问题，一是资源税是矿产资源补偿金的说法站不住脚。作为矿产资源所有者的国家和开采企业是矿产资源的交易双方，国家把矿产资源转让给开采企业，开采企业缴纳了资源税（权利金），即支付了矿产资源的价款，就完成了交易，实现了矿产资源的价值，何来矿产资源的补偿或补偿金？二是以资源税补偿矿产资源的耗竭的觀点也难以成立。因为相对于矿产资源在将来的价值，无论在当下能征收多高的资源税或权利金，都总是不完全的，都是很小的，其更多的利益则由全社会共享了，因而保障资源可持续供给的责任也必须由全社会共同承担，也就是应由国家财政预算统筹安排，应由社会各方多元筹集，而相对于资源税收入，支撑一个社会运行所需要的矿产资源的价值量则是一个无穷大，绝不是小小的资源税收入的专款专用或用以建立什么基金就能解决问题的。因此，以资源税补偿矿产资源的耗竭，只能是一个美梦。

4奇特的走向：不尴不尬的一段存在

尽管我国资源税名不副实，严重错位，但其在较长一段时期内还是难以名副其实，回归本位。因为在理论上，还没有做好有关权利金的理论准备，而资源税理论研究集团的势力还很强大。在实践中，在集中和规范财权的大背景，税务部门和国土部门之间关于资源税争夺的博弈，注定了国土部门不占优势，尤其是在“营改增”使大批地税干部无税可收的情况下；同样，在“营改增”使地方政府失去主体税种的大背景下，央地之间关于资源税争夺的博弈，注定了中央至少要暂时退让。而且，保留税的名称，将其交由税务部门征收，还可以方便地使用整套的税收征管法律法规，极大地降低制度构建成本。所有这些，都决定了我国名不副实的资源税一时难以回归权利金的本位。

事实上，根据党中央、国务院的决策部署，财政部、国家税务总局已就全面推进资源税改革做出了安排，决定从2016年7月1日起扩大资源税征收范围，实施矿产资源税从价计征改革，全面清理涉及矿产资源的收费基金，合理确定资源税税率水平。这意味着，在今后一段时间内，我国资源税在法律上或名义上仍然是税收，不是权利金。

这次重大的改革仍未明确我国资源税的性质，但其实就是明确其性质为权利金，改其名曰权利金，改革的方向和重点应该仍然是扩大征收范围，改从量计征为从价计征，全面清理各种收费，合理确定负担水平。这是全社会已经形成的共识，是这一改革的社会基础。这也正是在法律上暂时保留资源税名称能被社会所接受的根本原因。而且，利益调整的不易，加之惯性重大的力量，这一“暂时”还会是比较长的一段时间。

但是，必须清醒地认识到，保留这一名称的严重危害。一是名不正则言不顺，以资源税之名，行权利金之实的结果是，“因为矿产资源属于国家所有，所以国家要征收资源税”的逻辑仍然会使人无限纠结，资源税的正当性仍将备受质疑。二是人们对资源税的期望仍将过高过大，比如人们期望其既能实现权利金的功能，又能发挥环境税的作用，还能补偿矿产资源的耗竭，而这必将阻碍我国环境税的出台，也容易使社会对资源税所实际发挥的作用生失望心，更可能使国家对权利金的征收无法达到合理的负担水平。这必将使我国资源税始终处于一种尴尬的境地。因此，从长远看，为资源税正名，使其回归本位，成为名副其实的权利金，是必然的趋势。

参考文献

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