我国煤层气清洁开发利用法规障碍及政策建议

■ 伏虎

（重庆行政学院经济社会发展研究所，重庆 400039）

我国煤层气清洁开发利用法规障碍及政策建议

■ 伏虎

（重庆行政学院经济社会发展研究所，重庆 400039）

利用CO2注入和置换进行煤层气清洁开发兼具经济效益和环境效益，是一类具备潜在价值的新型能源技术应用方向。发达国家尝试将煤层气清洁开发利用机制纳入原有的能源法规框架下，但存在着不成体系、相关规定冲突等问题；我国当前更多的是指引性的科技规划，缺少操作性强、针对行业发展的具体做法。需要在借鉴国外做法的基础上，设计适应我国能源特点和技术储备的煤层气清洁开发利用政策法规：立足于碳封存机制与煤层气产业的契合点进行顶层设计，从外部效应入手鼓励CO2-ECBM产业发展；对于CO2-ECBM比照新能源项目的金融支持政策，创新成本分担机制；集中优势资源发展领军企业，实现CO2-ECBM规模化技术突破。

CO2-ECBM；煤层气；产业政策；清洁生产机制

1 煤层气清洁开发利用背景

碳捕集、利用与封存技术(CCUS)是一项新兴的、具有大规模二氧化碳减排潜力的技术，有望实现化石能源的低碳利用，被广泛认为是应对全球气候变化、控制温室气体排放的重要技术之一。

煤层气是在煤矿层及其邻近岩层中与煤矿伴生的、以分子吸附状态赋存于煤基质表面的一种可燃气体，其主要成分为甲烷（CH4）。作为一类新型接替能源和非常规能源，煤层气在近二十年内逐步得到重视。我国当下同时存在着能源需求快速增长和应对气候变化的双重压力，而利用二氧化碳注入和置换进行煤层气开发兼具能源安全效益和环境效益，成为一类具备潜在价值的新型能源技术应用方向。

2 国外煤层气清洁开发利用相关政策法规梳理

世界主要国家均将CCUS技术作为抢占未来低碳竞争优势的重要着力点，CO2-ECBM（利用二氧化碳注入和置换进行煤层气开发）作为CCUS技术的重要组成部分，与CCUS框架下的其他技术一起在政策和技术层面受到了重视。国际上在制定相关政策法规时，通常将CO2-ECBM纳入到CCUS体系中进行整体考虑。

在二氧化碳封存方面，CCUS技术（包括CO2-ECBM）以其碳减排效应引起各国的重视。欧盟于2006年建立了“零排放化石燃料发电站（ETP-ZEP）技术平台”，主要从CO2地质封存的安全性评估、CO2运输安全性等方面来避免其可能的负面影响；其后于2009年通过了CO2地质封存的欧盟指令，对封存地选址、封存许可等标准进行了细化；2013年后，CCUS技术整体纳入欧盟排放交易机制，将封存的CO2不再视为排放物，对CO2-ECBM的推广以及煤层气清洁开发利用企业有积极的促进作用。美国于2009年出台了“清洁能源暨安全法案”，对CO2封存活动、CO2封存认证与现行法律差异之处进行了衔接，并细化了CO2封存后泄漏风险的解决办法；与此同时，美国各州也制订了相关细则，如怀俄明州法案规定CO2封存责任是永久性的，北达科他州、蒙大拿州、怀俄明州均规定地下空间所有权属于地表所有者，因此封存方需取得地表所有者的同意。澳大利亚于2008年颁布了《海洋石油法修正案（温室气体封存）》，将CO2在海洋封存纳入法律框架之中。总的来说，国际现有的CO2封存相关法规已涵盖封存地点的许可审批、建设、运营和废弃等环节，但对封存后的相关事项（如未来事项、财务权利等）均缺少规定。

在CO2-ECBM清洁利用方面，国际上普遍将其作为解决来自能源安全和气候变化的根本挑战方面的关键政策，已做出了一系列细化安排。“欧盟‘碳捕集与封存’旗舰计划”（2011）作为CCUS技术研发和示范项目，强调该技术必须可通过市场导向的价格获取，同时提到了促进CO2管线输送、技术转移等内容；美国2007年成立了联邦层面的“州际油气协定委员会指南”，在提高原油采收率技术、CO2注入法规的基础上对CO2-ECBM清洁利用提出了细化要求，如需要同时具备气藏和矿藏的产权、需界定地上和地下的范围、需制订泄漏检测和日常监测细则等内容。

总的来看，国际上逐步建立的CCUS相关监管框架是既有法规基础上的协调和修补，试图将以CO2-ECBM为代表的CCUS机制纳入原有法规体系。上述政策和法规设计一定程度上为CO2-ECBM这类新兴能源技术扫清了障碍，但也存在着不成体系、相关规定重叠甚至冲突，我国需要在借鉴国外做法基础上设计适应我国能源特点和技术储备的CO2-ECBM政策法规体系。

3 我国煤层气清洁利用相关政策法规解读

当前，我国的CO2-ECBM实践中存在清洁开发成本过高和相关法规存在缺位等问题，制约了煤层气清洁利用的发展。尽管已有多个技术政策文件涉及CO2-ECBM领域，但与欧盟相对成熟和完善的多项法规和规章相比，目前我国对CO2-ECBM技术实施的规范管理仍处于起步阶段，在捕集、运输和封存中都存在着很多挑战。

《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006 -2020年）》提出“开发高效、清洁和二氧化碳近零排放的化石能源开发利用技术”，该文件要求将煤层气清洁开发纳入煤矿勘探、开采过程中，实现同期勘探开采、权利主体合一等目标。CO2-ECBM技术是完成上述目标的重要补充，尚未提升到专项重点行动中。在随后发布的《中国应对气候变化国家方案（2007）》提到“大力开发煤液化以及煤气化、煤化工等转化技术、以煤气化为基础的多联产系统技术、二氧化碳捕获及利用、封存技术等”，将煤层气清洁生产机制扩展到煤矿藏的深度利用中，首次赋予CO2-ECBM技术独立地位。其后的《中国应对气候变化科技专项行动》将发展CCUS列入控制温室气体排放的重点领域，提出“控制温室气体排放和减缓气候变化的技术开发：二氧化碳捕集、利用与封存技术”等目标，将CO2-ECBM作为碳减排的重要抓手，从环境效应的角度赋予其更多价值。于2013年3月出台的《国家“十二五”碳捕集、利用与封存科技发展专项规划》，提出将“大规模、低成本CO2利用技术”列为未来优先发展方向，主要包括油气藏地质体CO2利用与封存、驱煤层气开采与封存等内容，赋予CO2-ECBM独立性地位，成为CCUS机制在中国实践的主要领域。与美国“页岩气革命”战略方向不同，CO2-ECBM围绕我国“富煤少油贫气”的现状，以煤气藏的综合开发和深度利用为突破点，是适应国情的最佳路径选择。

与CO2-ECBM的国际法律框架、工业政策等规定相对照，我国当前更多的是指引性的科技规划，缺少操作性强、针对行业发展的具体做法。与CO2-ECBM相比，我国近年颁布了多项促进可再生能源发展的行业优惠政策，包括财税减免、开放融资、专项基金以及贷款优惠等，使风电、太阳能等行业迎来了爆发式发展。因此，可以通过比照相应政策，更好地实现煤层气清洁开发利用。

从表1中可发现，CO2-ECBM缺少本领域的专属性立法，目前其顶层法律规范散见于《煤炭法》《矿产资源法》，但多个部门法之间存在着重叠甚至不一致之处。在具体政策方面，2013年国家能源局颁布的《煤层气产业政策》首次提出了行业发展的纲领性意见，但以原则性意见为主，与之衔接配套的细则与办法迟迟未出台。

在金融政策方面，CO2-ECBM与其他能源相比存在明显差异。尽管在《煤层气产业政策》中提到“鼓励市场主体投资”，但缺少相应的优惠贷款、开发性贷款、国债资金等政策工具，与太阳能、风能等新能源相比存在明显的“政策洼地”，见表2。

表2 CO2-ECBM与其它能源金融政策比较

4 利用二氧化碳注入和置换进行煤层气开发的政策建议

煤层气的开发利用在直接经济效益之外还具有正外部效应，如环境保护效益、安全生产效益等，但现行政策中未对这部分外部效益给予合理化补偿；与此同时，制约CO2-ECBM良性发展的法规障碍仍然存在。因此，需要以CO2-ECBM领域顶层设计入手，围绕金融支持和规模化技术两个环节加大政策力度，实现“政府引导、市场主体”的新型格局。

(1)立足于碳封存机制与煤层气产业的契合点进行顶层设计，从外部效应入手鼓励CO2-ECBM产业发展。

煤层气产业初始投资规模大、回报周期长，且CO2-ECBM的开发强度、利用规模和成本费用等在自发状态下无法达到最优均衡，因此需要能源政策和环境政策共同介入煤层气清洁开发利用。CO2-ECBM的开发利用在直接经济效益之外还具有正外部效应，其整体效应极为明显，其中低碳效益在国家节能减排战略中具有突出地位。

但现行的政策中未能将这部分外部效益内部化，将成本和支出留给企业的同时应考虑对给予企业合理化补偿，以达到社会公平、产业繁荣和调动开发主体积极性等目的，可通过繁荣碳交易市场方式将CO2-ECBM技术的低碳效益显性化。由于我国的能源消费量及CO2排放量都仅次于美国排在世界第二位，《京都议定书》的正式生效使我国能源政策受到的影响较大，我们应根据国情以及《京都议定书》的最新趋势，制定引进CDM（清洁发展机制）相关政策。首先应完善CDM项目环境效益评价体系将温室气体减排效益量化，为参与国际碳减排交易提供依据；其次是引入合同能源管理和碳排放交易权，为上述外部效益“让渡”给开发主体提供可能，有助于在实现环境效益的同时保障CO2-ECBM方式的经济价值。

(2)对于CO2-ECBM比照新能源项目的金融支持政策，创新成本分担机制。

在金融扶持上，由于CO2-ECBM所依托的煤层气产业前期成本较高，包括勘探、试验等沉没成本和基础设施配套、管网建设等先期成本，可考虑区别不同类型成本运用利率杠杆、引导基金予以鼓励。其中管网建设等基础设施可引入CO2-ECBM上下游利益相关方开展合资共建，其它资金缺口通过政策性金融、国债资金等方式解决。另外，对于CO2-ECBM沉没成本和先期开发成本较高的现状，需要创新成本分摊机制和融资渠道，发挥市场的决定性作用。

创新CO2-ECBM开发利用的成本分担机制，包括鼓励相关利益主体合作共建、建立开发收益与安全效益的分享—付费体系、外部效应内部化等途径。煤层气开发对于煤矿生产方具有明显的安全生产效应，对于周边用气企业和市政基础设施也是重要的能源保障。对于煤矿开采方而言，现有的安全基金和安防支出将随着煤层气的先行开采而大幅降低，而煤矿开采方经过长期积累，其盈利能力和资金实力较强。因此，在煤矿—煤层气联合作业区域，可考虑降低煤矿企业上缴安全基金的比例（如降为原数额的40%），相应的对价是要求煤矿开采企业承担至少30%的煤层气先期投资，该部分投资以股权或低息债权形式存在，相当于煤矿方自我安防基础设施投资。

(3)集中优势资源发展领军企业，实现CO2-ECBM规模化技术突破。

现行的扶持政策多关注CO2-ECBM规模等滞后指标，对于产业初始期可能面临“冷启动”的问题。目前财政补贴以实际产量进行补贴，从财政资金使用角度有助于防止企业骗取国家补贴，但作为新兴弱质产业在启动期其实更需要直接和较强的外部刺激，否则产业可能始终无法形成规模。在确保财政资金安全、使用效率和扶持产业发展之间的权衡，较好的方式是根据煤层气规划产量和CO2封存量，在项目初期即按照3-10年预期产量的财政补贴一次性付给开发主体，起到充实CO2-ECBM开发主体资本金、减少外部资金依赖等目的。出于财政资金的安全防范，要求以煤层气开发企业现有股权、资产等进行抵押，一旦开发效果低于预期，可视情况要求开发企业退回财政补贴。上述改进能够缓解煤层气产业初期“缺少资金—规模受限—成长过缓”的“冷启动”问题，同时通过创新财政资金监督防范机制确保了资金安全，达到既鼓励产业发展，又防范道德风险等目的。

我国当前煤层气产业规模报酬递减的背后是缺少持续的技术积累，由于煤层气开发工艺受不同的地质条件、煤层特征影响，特别是针对CO2-ECBM这一技术的实施，我国各区域气藏需要更为专业和具备技术能力、技术改进和发展意愿的企业介入。因此，小规模零散的煤层气开发企业无助于产业技术能力提升，进而导致规模报酬迟迟不能强化，形成恶性循环，一旦盈利前景转坏将以停产、减产等形式等待时机，结果就是整个产业在等待转机的过程中失去战略发展期。而上述问题在产业初期能够通过全盘规划、强化引导、扶持领域内专业企业等方式加以解决，如中联等专业煤层气开发主体的长期耕耘和多区块作业已经积累了大量经验，可在“十二五重大科技专项”基础上实现先导技术试点、规模化量产技术攻关等方式加速CO2-ECBM发展。

[1]张凤麟．煤层气项目综合经济评价模型研究[J]．中国矿业,2009(4)：1-3,7．

[2]张超宇,李胜涛,杨丰田,等．开展二氧化碳地质储存,实现深度减排[J]．中国国土资源经济,2010(4)：24-26,55．

[3]张鹏．注二氧化碳提高煤层气采收率理论与实验研究[D]．太原：太原理工大学,2012．

[4]王晓敏．CCS在中国的商业运营模式与激励措施研究[D]．哈尔滨：哈尔滨工业大学,2008．

[5]韩桂芬．CCUS技术原理、技术路线、技术政策等相关问题分析[C]//清洁高效燃煤发电技术协作网年会．西安：中国电机工程学会,2011．

Legal or Regulatory Barriers to the Clean Development and Utilization of China’s Coal-Bed Methane and Policy Suggestions

FU Hu
(Institute of Economic and Social Development of Chongqing School of Administration, Chongqing 430071, China)

Clean development of coal-bed methane by using CO2injection and displacement has both economic and environmental benefits, which will be the application direction of new energy technology with potential value. In developed countries, they have tried to incorporate the mechanism for CBM clean development and utilization into the original energy regulatory framework. But their approach is not in any systematic manner, and there are conflicts between the relevant provisions. However, in China, we have more guiding science and technology plan, rather than operable, specific approach for the industry development. This paper proposes some measures for setting up policies and regulations concerning clean development and utilization of coal-bed methane that fit in with China’s characteristics of energy and technical reserves in addition to drawing lessons from foreign countries. These measures include: based on the integrating point of carbon sequestration mechanism and coal-bed gas industry, top-level design should be carried out; encouraging CO2-ECBM industrial development according to the external effect; cost-sharing mechanisms must be innovated in the light of financial support policies of new energy project. In addition, we must focus our efforts to superior resources to develop leading enterprise so as to realize CO2-ECBMlarge-scale technological breakthroughs.

CO2-ECBM; coal-bed methane; industrial policy; clean development mechanism

F062.1 ；F407.1

：C

：1672-6995（2015）01-0069-04

2014-09-16；

2014-10-10

“十二五”国家科技重大专项(2011ZX05042)

伏虎（1986-），男，陕西省扶风县人，重庆行政学院经济社会发展研究所研究实习员，经济学硕士，主要从事资源经济方面研究。