基于地勘事业单位发展实际的分类改革路径探讨——以安徽省地勘局为例

■ 孙中义/刘仁三

（安徽工业经济职业技术学院，合肥 230051）

基于地勘事业单位发展实际的分类改革路径探讨
——以安徽省地勘局为例

■ 孙中义/刘仁三

（安徽工业经济职业技术学院，合肥 230051）

以安徽省地勘局为例，地勘事业单位企业化改革虽取得较大成绩，但地勘企业面临的经济基础薄弱、主要职能不适合企业化、改革缺乏顶层设计等困难决定了暂不具备全盘企业化的条件，只能走公益类事业单位改革之路。具体是改为公益一类还是公益二类，各单位只有在明确职能定位、分清主业方向的基础上，对照条件、合理定位、科学分类，选择符合自身发展实际的改革路径才是正确之举。同时，政府相应的扶持政策也是改革成功推进的必要保障。文章针对划分为公益一类、二类的地勘单位提出相应扶持政策建议。

地勘单位；公益一类；公益二类；分类改革；扶持政策；安徽省地勘局

0 引言

事业单位分类改革是新中国成立以来继农村改革、国有企业改革之后的第3次大改革，其目的是要通过理顺体制、完善机制，调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性，真正激发事业单位的生机与活力，发展壮大社会公益服务[1]。最近，安徽省委省政府按照中央的要求，结合全省实际，就推进地勘事业单位分类改革提出了具体的实施方案，并进一步征求地勘单位的意见，确保改革稳步推进，从而引发了新一轮的改革大讨论——通过什么样的改革路经，才能更好地调动广大地质职工的主动性和积极性，实现地质找矿的突破、更好地服务于经济社会发展？笔者以安徽省地质矿产勘查局（下称安徽省地勘局）为例，就基于地勘事业单位发展实际的分类改革路径进行探讨。

1 地勘事业单位暂不具备全盘企业化条件

1.1 地勘单位企业化改革取得的成绩

地勘单位成立时是事业单位性质，但又代为履行一定的行政职能，且运行的是企业化生产组织方式，因此，一直实行事业单位企业化管理体制。以安徽省地勘局为例，1999年属地化后，行政职能剥离到省国土资源厅，保留全额拨款事业单位性质，内部管理上实行企业化管理体制。经过市场洗礼存活下来的企业，特别是近年来，根据市场变化发展创办的海外企业、地勘延伸企业、探采一体化企业，成为促进地勘事业发展、创收反哺找矿、稳定职工队伍不可或缺的重要补充。通过这些企业的对外创收，逐步解决了一些历史遗留问题，提高了职工收入、促进了找矿突破，产生了加快发展的内生动力，也为将来的改革奠定了基础。实践证明，事业单位企业化管理体制是历史形成的，是有利于发展的好路子，政府的政策支持也产生了实实在在的效果，使安徽省地勘局进入了十年黄金发展期，实现了以泥河铁矿、沙坪沟钼矿为代表的一系列找矿突破，为安徽经济社会发展提供了重要的资源支撑。

1.2 地勘单位企业化改革面临的困难

(1)地勘企业经济基础薄弱。一是在原地矿部“一业为主，多种经营”政策引导下创办的企业多数规模小、资质低、竞争力差，难以适应当前的市场形势，大部分已关停并转，虽有少数企业还能勉强维持，但无法作为市场主体来参与企业化经营。二是地勘单位属地化后，在地勘局层面上创办了一些地勘延伸企业、海外企业、探采一体化企业，这些企业虽然起点高、目标远，但眼下这些企业均处于起步阶段，尚未产生明显的经济效益，比如探采一体化企业要经过8-10年的建设，矿山才能投产，创造效益[2]。三是盈利能力较差。以地勘单位现有实力（以安徽地勘局为例：人均资产不足10万元），其盈利能力可想而知，而且必定会削弱其地质工作水平，得不偿失。

(2)地勘单位主要职能不适合企业化。地勘单位的职能主要是承担国家基础性、公益性和战略性勘查任务，同时履行服务功能，为各行各业提供地质科技服务。地勘单位没有成熟的产品，闯市场没有载体。以安徽地勘局为例，从地质找矿方面来看，“十一五”以来，在安徽省委省政府的支持下，通过挖掘已有地质资料取得了较好的找矿突破，有了一定的成果，但这些成果价值都是潜在价值，很难变成流动资产。以沙坪沟钼矿为例，从勘查开发到收益将是一个漫长的过程，矿山建设投入巨大，矿业权转让资金大部分转化为矿山建设资金。另一方面，地质找矿本身就是风险高、周期长、投入大的工作，不确定因素多，好的找矿势头难以保证，而地勘单位一旦找矿没有突破，仅靠地质服务队伍将难以为继，必然面临生存危机[2]。

(3)地勘单位改革缺乏顶层设计。党的十八届三中全会强调，改革一定要有顶层设计。地勘事业单位改革是一个复杂的系统工程，风险性较大，应当注重总体规划、统一推进和综合协调。但从国土资源部联合中央编办等七部委开展的国有地勘单位分类改革专题调研来看，目前地勘单位改革总体上还缺乏全国统一的规划、指导、协调和战略部署，没有明确的改革步骤和目标，尚未形成整体统一思路。目前，各省市都在积极摸索地勘单位改革，形式多样，如内蒙古模式、广东模式，但基本都属于探索。从部分已经改革的省份来看，改革产生的新问题也逐渐显露，“后遗症”接踵而来，重要原因就是缺少国家层面对这个特殊行业的“系统设计”，突显出缺少顶层设计情况下推进改革的压力和成本都较大[3]。

2 公益一类、公益二类事业单位的分类依据

2.1 公益一类、公益二类事业单位的界定与区别

中央分类推进事业单位改革配套文件《关于事业单位分类的意见》明确地给出了分类原则和类别划分。“按照社会功能，将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。从事公益服务的事业单位又细分为公益一类和公益二类两类。”[4]依据有关政策，笔者对公益一类、公益二类两种公益类型事业单位的不同进行了系统梳理，明确了两种类型事业单位的区别。笔者认为，公益一类、公益二类事业单位由于其服务经济社会的方式和功能不同，政府对其管理方式也有很大的区别，在经费收支、人力资源管理、分配制度以及发展趋势上都有自己的特点并存在明显的不同之处（详见表1），这是地勘事业单位推进分类改革必须明确的政策前提。

表1 公益一类与公益二类事业单位的主要区别

2.2 服务经济社会方式和功能角度对地勘单位进行分类

各省地勘单位都在积极响应中央号召，大力推进分类改革，据有关调研结果显示，目前基本形成共识，按公益类事业单位进行分类改革。笔者认为，公益一类、公益二类的划分，不能简单以机构名称、经费来源、人员管理方式等作为依据，而应坚持实事求是，切实以地勘单位服务经济社会的方式和功能的不同作为依据。姚震等（2013）根据行业产业链特点、社会服务需求、资源配置方式不同，对地质工作、社会服务、产品供给进行分类定位和内部关联，在地质工作、社会服务（需求）、产品(供给)均分为3种类型基础上，依据内在逻辑关系进行关联与推导，研究得出3条结论：(1)从事基础地质调查的单位应该定位为公益一类事业单位，如各省地调院、地质博物馆等；(2)从事资源远景调查(含潜力评价)的单位应该定位为公益二类事业单位，如一部分属地化地勘单位；(3)从事勘查找矿的地勘单位应该定位为企业序列，如大部分属地化地勘单位[5]。

以上结论观点具有一定的典型代表性，由“专门从事勘查找矿的地勘单位应该定位为企业序列” 这一结论，可以推导出作为勘查找矿主力军的属地化地勘单位应该被定位为企业，这与笔者前述得出的“多数属地化地勘单位倾向于定位为事业单位”结论，显然是相矛盾的。该怎么调和呢？笔者认为，目前，地勘单位在财政扶持、养老保险、矿业权配置等各项政策均落实不到位的前提下，经营性资产积累匮乏，不具备转为生产经营类的条件。当前，公益性地质工作在地质找矿战略行动全面推进的大背景下应该得到加强，地勘单位要充分发挥地质找矿主力军的作用，因此地勘单位主体上应划为公益性事业单位。

3 地勘单位应从发展实际出发选择改革路径

3.1 分类的指导思想和理论依据

中央分类推进事业单位改革配套文件《关于事业单位分类的意见》认为：“在划分从事公益服务事业单位类型时，对完全符合某一类型条件的，直接确定其类型；对基本符合某一类型条件的，经过相应调整后确定其类型；对兼有不同类型特征的事业单位，可按主要职责任务和发展方向确定其类型”[4]。日前，安徽省政府为进一步规范地勘单位的改革管理，出台了《关于分类推进地质勘查单位规范管理和深化改革的实施意见》，明确提出地勘单位规范管理深化改革的七项原则和四项措施。安徽地勘局随即召开讨论省推进规范管理深化改革实施意见的座谈会，会议一致认为，当前要认清形势，充分理解市场在资源配置中的决定性作用，在贯彻文件的基础上，最大限度争取政策和利益空间，为单位谋发展，为职工谋福利，要把握方向，准确定位，结合自身实际进行改革分类。改革的整体思路是原则上尊重地勘单位选择，并进行适度微调。

3.2 明确主业，合理定位，科学分类

地勘单位应根据自身实际，对照分类条件，系统分析本单位所承担的社会功能，看主业和发展方向是承担行政职能，还是从事公益服务、兼有生产经营活动。这些可从单位近几年的工作成果中得出结论，实际上现在多数国有地勘单位兼有不同类型特征[6]。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等，再综合考虑地质工作的性质和以往改革的实践，地勘单位主业是服务行业和工业产品生产的无疑需要事转企；但地勘单位主业是从事公益性、基础性、战略性地质项目，市场化生产经营活动又很重要的就要合理确定其身份了，到底是划入公益一类还是公益二类，要做多方面研究。如果一个单位所承担的基本都是公益性的地勘工作，商业性地勘工作很少，市场创收又缺乏资质、手段、装备、人才，建议划到公益一类比较合适；如果一个单位既可以承担公益性地勘工作，又有较强的市场创收手段与装备、较高的市场资质、较大的市场份额、较多的经营人才，建议划到公益二类比较合适。

3.3 探索形成符合发展实际的分类格局

目前，全国地勘事业单位根据中发〔2011〕5号文件精神，都在努力探索并积极推进分类改革，但如何改革才是有益的？笔者以为，只有走符合发展实际的改革道路才是正确的。基于以上有关分析，以安徽省地勘局为例，经多方论证探索，目前基本形成以下分类格局意向：一是局保留番号，整体上划为公益类事业单位。二是依据政策，充分酝酿，细分微调公益一类和公益二类。其中，7个分别从事物化探、水文、测绘、测试等工作的专业性地勘单位，以及2个专门从事公益性地质工作的地勘单位，原则上划为公益一类，但是对个别虽承担公益性地勘工作，具有基本公益需求，但市场创收手段与装备较强、市场资质较高、市场份额较大的，在尊重其自主选择的基础上可以适度微调划为公益二类。11个综合性地勘单位，原则上划为公益二类，对虽以市场化生产经营活动为主又兼具公益服务的，但市场创收缺乏资质、手段、装备和人才的，在赢得政策支持的前提下可以考虑划为公益一类。

4 公益一类、公益二类地勘事业单位的扶持政策

笔者认为，无论是从事公益一类，还是从事公益二类的地勘单位，要想发展好主业，做大做强自己，实现改革红利最大化，还必须赢得政府相应的政策扶持。以安徽地勘局为例，政府应对从事公益一类、二类地勘事业单位分别给予以下扶持政策。

4.1 从事公益一类的政策扶持建议

(1)确定公益一类地勘队伍的工作范围。中央明确公益一类事业单位不能或不宜由市场配置资源，因此，政府应根据地质工作的性质特点、发展趋势以及社会的刚性需求等因素，进一步明确公益一类地勘队伍的工作类型与范围。

(2)健全规范编制人事管理机制。公益一类地勘事业单位在审批编制内设岗，规范人事管理。在此前提下，要尽可能搞活内部用人机制，激发人才活力，做到人尽其才，才尽其用。

(3)建立稳定的财政投入保障机制。公益性地质工作经常性经费，其承担的项目经费只核定直接成本，动态调整预算定额标准。考虑地质调查工作环境恶劣、智力及技术投入较多的实际情况，除按现行政策安排基本支出外，可考虑核定必要的特殊岗位津贴[7]。

(4)以人为本妥善处理遗留问题。尊重地质工作的规律性和特殊性，妥善解决地勘单位的养老保险、医疗保险、工伤保险、住房补贴等历史遗留问题，扎实推进地勘单位的改革。

(5)大力提升人才技术装备水平。政府应根据公益一类地勘单位特点，逐步建立健全地勘专业高层次人才引进机制和稳定的地勘技术设备更新投入机制，大幅度提高公益一类地勘单位现有人才技术装备水平。

4.2 从事公益二类的政策扶持建议

(1)明确公益二类地勘队伍的工作范围。中央明确公益二类事业单位可部分由市场配置资源，考虑地质工作的性质特点、发展趋势以及社会的刚性需求等因素，建议进一步明确公益二类地勘队伍的工作范围与类型。

(2)逐步实行机构编制备案制。公益二类地勘事业单位享有独立法人地位，在依政策制定和完善有关编制标准的基础上，逐步实行机构编制备案制，并在备案编制内设岗，建立并规范备案程序，授予单位灵活的人事管理权。

(3)落实财政经费补助政策。《关于分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见》指出，国家财政要根据公益二类地勘单位业务特点和财务收支状况等，合理给予经费补助，并积极通过政府购买服务等方式予以支持，落实这一财政补助政策，在保障公益二类地勘单位发展上尤为重要。

(4)确保依法自主经营的独立法人地位。公益二类单位在一定程度上不但要提供满足社会共同需要的地质产品和服务，而且还要承担老基地和离退休的管理工作，因此，可以按照合同接受政府和其他投资人委托的任务，并按有关规定计算经营成本和形成利润，但不能具有行政职能。

(5)完善地质找矿成果收益分配政策。公益二类地勘单位承担或参与国家财政安排的矿产勘查工作，考虑其在地质勘查中的智力投入贡献，可以按照国家有关法规的规定以知识、技术、管理等要素折股参与地质找矿风险投资，分享找矿成果收益，应当逐步建立完善地质找矿成果收益和奖励分配制度。

5 结束语

地勘事业单位改革是面临社会主义市场经济和经济全球化发展的必然选择，对于促进地勘事业的发展具有重要的意义，能够更加充分地发挥地勘事业的社会功能[8]。地勘事业单位改革路径到底该怎么选择？以安徽地勘局为例，笔者认为，地勘单位企业化改革虽取得较大成绩，但面临的困难决定了暂不具备全盘企业化的条件，只能走公益类事业单位改革之路。具体是改为公益一类还是公益二类，各单位只有在明确职能定位、分清主业方向的基础上，对照条件、合理分类，选择符合自身发展实际的改革路径才是正确之举，同时，政府相应的扶持政策也是改革成功推进的必要保障。

[1]中共中央，国务院．关于分类推进事业单位改革的指导意见（中发[2011]5号）[Z]．北京：中共中央，国务院,2011．

[2]孙中义,刘仁三,徐洁．“纠结”——地勘事业单位改革的艰难抉择[J]．国土资源高等职业教育研究,2014(3)：49-52．

[3]孙中义,刘仁三,徐洁．改革无惧大风扬——关于安徽地勘单位改革的思考[N]．中国国土资源报,2014-08-16(06)．

[4]国务院办公厅．关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知（国办发[2011]37号）[Z]．北京：国务院办公厅,2011．

[5]姚震,王朗,罗晓玲．地勘行业事业单位分类的定位[J]．现代矿业,2013(8)：41-44．

[6]田国华,颜洪鸣．国有地勘单位分类改革若干问题思考[J]．中国煤炭地质,2013(1)：65-68．

[7]高兵,方敏．国有地勘单位分类改革的政策背景、存在问题与建议[J]．中国矿业,2012(8)：185-188．

[8]徐军．地勘事业单位改革对策研究[J]．经济视野,2013 (21)：176-178．

The Way to Classification Reform on the Basis of the Actual Development of Geological Exploration Institutions—the Case of Bureau of Geology and Mineral Exploration of Anhui Province

SUN Zhongyi, LIU Rensan
(Anhui Technical College of Industry and Economy, Hefei 230051, China)

Geological exploration institutions have made great achievements in enterprise-oriented reform, but the problems they face has made them temporarily not enter into a whole enterprise. These problems include weak economic foundation, the unsuitable main function for enterprise, and lack of top-level design. Therefore, non-profit institution is the only way for the reform. Specifically, in terms of the first class or the second class, which is the best choice for various units? This paper argues that the units should choose the reform road which accords with the practice of their own development. The specific methods lay emphasis on the following: clarifying the function and main business direction; finding a suitable position and carrying on the science classification in accordance with their own conditions. At the same time, the corresponding support policy of the government is also the necessary guarantee to reform success.

geological exploration units; the first public class; the second public class; supporting policy; Bureau of Geology and Mineral Exploration of Anhui Province

F407.1

：C

：1672-6995（2015）01-0056-05

2014-11-16；

2014-12-14

孙中义（1956-），男，安徽省池州市人，安徽工业经济职业技术学院党委书记、研究员，经济学硕士，主要从事高等职业教育、地勘经济研究。