加强“三社联动” 创新社会治理

朱勤皓

加强“三社联动” 创新社会治理

朱勤皓

上海市积极顺应城乡社区发展需求，加强“三社联动”机制创新，增强社区发展活力，提高基层社会治理水平，在特大型城市经济社会持续健康快速发展中发挥了重要作用。

一、创新实践，积极构建“三社联动”格局

社区是居民群众的社会生活共同体。随着改革开放的深入推进和经济社会的加快转型，城乡社区结构发生深刻变化，人民群众需求日益多元多样，对加强社区建设发展提出了新的更高要求。上海坚持以问题为导向，面向基层社区，回应群众需求，创新发展理念，积极探索实践“三社联动”，形成了“以回应居民需求为目标，以社区为服务平台，以社会组织为服务载体，以社会工作为服务手段”的“三社联动”机制。

（一）回应需求，积极探索。改革开放以来，随着单位制的解体，社区日益成为各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。1986年，上海市委、市政府召开首次街道工作会议，拉开了新时期社区建设的帷幕，通过对街道办事处事权、财权的逐步改革，突出街道在加强城区管理中的综合协调作用，不断完善社区服务。1994年，卢湾区在对社区工作者培训中引入了社会工作的专业课程，探索社区工作的专业化。1997年，浦东新区引进国内首批社会工作专业毕业生到基层社区，开启了社会工作在社区的专业实践。2002年，市委出台了《关于进一步推进本市民间组织参与社区建设和管理的意见》，提出“将民间组织作为社区建设的重要组织载体”，加快“社团进社区、服务为人民”步伐。2003年，上海市颁布了《社会工作者职业资格认证考试暂行办法》，举办了首次资格认证考试，推动社会工作者成为社会管理和公共服务领域的一个新职业。2004年，上海按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”总体思路，推动成立了自强社会服务总社、阳光社区青少年事务中心、新航社区服务总站三家社会组织，通过聘用专业社工，分别为药物滥用人员、社区青少年和社区矫正人员提供专业服务。在基层实践基础上，总结提炼出了社区、社会组织、社会工作互动合作的“三社联动”模式。

（二）完善政策，加强引导。上海积极完善政策制度，大力引导基层实践。2007年，市政府出台了《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》，提出“培育发展民间社区公益性组织”，“在社区发展职业化、专业化的社会工作，提升社会管理和服务水平”。2009年，市政府出台了《关于鼓励本市公益性社会组织参与社区民生服务的指导意见》，明确给予社区公益性社会组织包括房租补贴、公用事业收费优惠等13类扶持措施，鼓励社会优秀人才和合格的社会工作者投身公益性社会组织，鼓励公益性社会组织从业人员参加社会工作职业资质考试。上海市民政局发布《关于在本市培育发展专业社会工作机构的通知》，鼓励发展专业社工机构；试行开展社区公益项目的招投标机制与公益创投活动，以公益项目促进“三社联动”。2011年，市委、市政府印发《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，鲜明提出“尊重社会组织主体地位”，推动加大政府职能转变力度、建立购买服务机制。2013年，市政府出台了《上海市社会组织直接登记管理若干规定》，对公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织实施直接登记管理，激发了社会参与的潜能。这一系列制度文件的出台，为“三社联动”的实践提供了有效指引。

（三）社区为本，深化实践。

“三社联动”，需求在社区，服务在社区，成效在社区。上海立足基层社区，因地制宜加强实践探索，形成了多种模式：一是平台委托型。浦东新区三林镇建设了市民中心，委托屋里厢社区服务中心进行日常管理，根据社区发展需求，引入多家社会组织作为合作伙伴，开展针对老人、少儿、居家妇女、外来媳妇的多种服务；二是专业指导型。徐汇区凌云街道整合社区资源成立了社区益基金，引导社区居民自主策划、运作社区微服务项目，通过专业组织的介入，引导社区居民发现需求，提升项目化运作能力；三是项目引导型。闸北区大宁街道引入申爱社会工作发展中心，实施社会救助试点项目，采取社区动员模式，挖掘发动社区内部资源，构建了由街道、居委会成员、社工、志愿者多元主体参与的合作工作格局；四是内部发展型。黄浦区小东门街道荷花池居委会工作人员学习社会工作知识，加强与社会组织的合作，共同运作、策划服务项目，运用专业方法服务社区群众，取得了很好的效果。

二、深化改革，不断夯实“三社联动”基础

2014年，上海出台了“创新社会治理，加强基层建设”系列文件，加强社会治理体制机制改革创新，进一步释放了社区发展活力，为“三社联动”实践拓展了新的空间。

（一）打造社区联动平台

街道和居委会是基层社会治理的主阵地，也是社会组织、社会工作发挥作用的重要平台。2014年，市委、市政府提出进一步“创新社会治理加强基层建设”的要求，以满足居民需求、解决社区问题为导向，加强改革创新，夯实“三社联动”平台，提升社区治理能力。

1. 转变街道职能。目前，街道办事处作为区政府派出机关，依法行使相应的政府服务和管理职能，主要履行加强党的建设、统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社区平安的职能。上海在全市范围内，取消了街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，明确街道经费支出由区政府全额保障，推动街道工作重心转向公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作。

2. 提升自治能力。一是注重源头选拔。上海以2015年居委会换届选举为契机，大幅度提高居委会直选比例，依法选优配强居委会主任及其成员，加强了居民小组长、楼组长等队伍建设。二是减轻基层负担。上海依法依规梳理、清理了居委会工作事项，明确了居委会依法协助行政事项清单和居委会印章使用范围清单，建立了居民区工作事项准入机制。三是引入社会组织。积极支持居民区引入专业性较强的社会组织，提供法律援助、文化建设、社会工作等专业服务，满足社区群众多样化需求。

3. 开放社区资源。目前，各区县利用社区事务受理中心、文化活动中心、卫生服务中心、社区生活服务中心和社区学校等平台，利用社区慈善超市、老年活动室、百姓健身房、志愿服务中心、阳光之家、助餐点等场地资源，引入社会组织为居民提供优质的专业服务，既为社会组织和社会工作进入社区提供了物质保障，又有效激发了居民自治和社区共治的活力。

（二）增强社会组织承载功能

上海将与群众日常生活和社区治理密切相关，能够提供专业化、社会化、差异化服务的社区生活服务类、社区公益慈善类、社区文体活动类、社区专业调处类等社区社会组织，特别是社会工作服务机构，列为社区治理的重要主体之一。

1. 加强扶持培育。一是加强社会组织服务中心建设。上海自2002年起，推动建立民办非企业单位性质的民间组织服务中心。目前，全市在各区县、各街镇共建成168家，覆盖率达到80%，基本形成了市、区、街镇三级社会组织服务支持网络。二是加强孵化基地建设。上海率先将企业孵化器概念引入公益领域，在全市17个区县陆续建成各类社会组织孵化基地，为初创阶段的公益组织提供场地设备、能力建设、注册协助和小额补贴等支持。三是设立专项资金。徐汇、静安、嘉定、松江、崇明等区县出台了扶持社会组织发展的政策，闵行、虹口等区设立了社会组织发展专项资金，用于购买社会组织服务。

2. 出台“1+2+1”文件。围绕进一步“激发社会活力、形成社区治理体系”，引导社会组织参与社会治理，上海市民政局、社团局联合有关部门出台了关于社会组织的系列政策文件：《关于加快培育发展本市社区社会组织的若干意见（试行）》，进一步降低开办资金和住所等要求，简化登记审批流程，促进其登记成立；《关于加强本市社会组织服务中心建设的指导意见（试行）》，推动服务中心建设全覆盖，拓展中心在服务社会组织发展、承接政府转移事项、参与社区多元治理、引导社会组织自治等方面的功能；《社区基金会建设指引（试行）》，优化社区治理结构，引导社会多元资金共同推进社区建设；《建立上海市政府购买社会组织服务推荐目录（试行）》，解决购买服务承接主体的资格问题，通过信息化手段，对目录实行“条件管理、自动生成、动态更新”。

3. 健全监管体系。借助信息技术手段，先后建成社会组织网上办事跨部门协同办公平台、信息发布平台、基金会信息披露平台、募捐信息网络服务平台、社会组织信用信息管理系统。加大多部门综合监管力度，促进社会组织信息公开，加强信用信息记录共享和使用，引导社会公众有序参与监督，探索建立法律监管、行政监管、社会舆论监督、社会组织自律相结合的综合监管体系。

（三）强化专业人才支撑

社工人才是“三社联动”落地的具体实施者。上海将建立一支素质优良、专业务实的社会工作人才队伍，作为推进“三社联动”的重要措施，重点予以推进。

1. 加强专业社工的培养。一是加强源头培养。目前，上海已有15所院校招收并培养社会工作专业学生，每年毕业生达950多人。通过创设“上海社会工作教育发展联席会议”，定期开展社工管理界、实务界、教育界的跨界交流，促进供需对接，优化学科教育。二是加强岗位培训。统筹社会工作知识更新工程，加强与卫计委、统战部、工会、残联等社会工作领域部门合作，对实际在岗人员开展分期、分批、分层的岗位轮训，不断提升专业能力和综合素质。三是加强继续教育。调整继续教育机制，开展“三实基地”建设，加强社工的知识更新与能力提升。四是加强领军人才培养。依托市社会工作者协会，启动上海市社会工作专业高级人才培养计划。目前，上海市的社会工作者达到14151人，其中全国证通过9408人，为“三社联动”提供了专业人才支撑。

2. 推进社区工作者专业化发展。

杨浦、徐汇、闸北、松江等区分别制定优惠政策，鼓励社区工作者参加社会工作知识学习、参加全国社会工作者职业水平考试，对通过考试获得证书者予以专业岗位补贴。闸北区在开展居民自治项目化工作中，鼓励社区工作者运用社会工作理念，策划、实施居民自治项目。2015年推出了系列政策措施：一是《上海市社区工作者管理办法（试行）》明确：探索建立社区工作者职业资格认证制度，推进社会工作者职业水平考试工作，鼓励和引导社区工作者走职业化、专业化道路。二是《关于建设专业化社区工作者队伍的实施意见》明确：“加强社会工作专业技能培训，帮助社区工作者树立社会工作专业理念，掌握社会工作方法，提高政策法规运用水平和专业服务能力”。三是《社区工作者职业化薪酬体系指导意见（试行）》明确，社区工作者不低于社平工资的待遇标准，规定持有社工师证的享有相应定级定薪的薪酬激励。

三、整合资源，切实加强“三社联动”保障

“三社联动”的出发点和落脚点是满足居民需求、解决社区问题，“三社联动”的本质是发挥多元主体在社区治理中的积极作用。推动“三社联动” ，必须充分整合社区各类资源，加强相关联动保障。

（一）加强资金保障。上海积极推进购买社会组织服务，支持开展社区公益项目，初步形成了财政资金、福利彩票公益金、社会资金支持“三社联动”的资金保障机制。一是福彩金支持。2009年起，上海创新福利彩票公益金的使用模式，“改拨为招”，建立了社区公益项目招投标（创投）机制，鼓励社会组织发现社区需求，聘用专业社工开展服务项目，培育服务品牌。二是财政资金支持。2012年，市财政局研究制定了政府购买公共服务项目预算管理暂行办法和政府购买公共服务项目目录。政府购买社会组织服务在各级政府部门普遍推开。目前，政府为社会组织提供的资金已突破50亿元，占到上海社会组织总收入的17%。2015年，市政府出台了《关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》，提出“政府购买服务所需资金应列入财政预算，从既有财政预算中统筹考虑和安排”。三是社会资金支持。推动居民区设立“社区自治金”，在街道、乡镇层面探索设立社区发展基金（会），目前已成立社区基金会4家。

（二）加强专业引导。在推进“三社联动”中，始终坚持发挥社会工作的专业效能。一是加强对政策的专业引导。建立与高等院校社会工作院系的合作关系，形成社工专家对社区、社会组织、社会工作政策的顾问机制。二是加强社会组织的专业引导。鼓励社会组织吸纳社工人才，提升社会服务能力。徐汇区出台了《徐汇区社会工作专业人才薪酬补贴办法》，通过对聘用社工给予薪酬补贴的形式，引导公益慈善类、社区服务类社会组织加强配备持证社工力量。三是加强对社区自治的专业引导。2010年起，上海开展居委会自治家园创建活动，引入社工专家的指导，协助居委会提升自治能力，拓展居民自治载体。四是加强对服务项目的专业引导。出台《社区公益服务项目绩效评估导则》，引导社会组织优化服务效果，提升服务专业性。

（三）加强宣传倡导。上海坚持创新发展与宣传引导相结合、共推进，整合多种资源，采取多种方式，全方位开展宣传。一是打造宣传品牌。积极搭建社会组织与政府、企业、媒体等多方合作的平台，连续成功举办四届“上海公益伙伴日”活动，积极开展社会工作进社区活动，开展国际社工日、浦东社工节、徐汇社工文化节、静安社工周等活动。二是合建宣传平台。上海市民政局与上海广播电台合作，在“直通990”电台节目中，组织专业社工、社会组织负责人、街镇负责人进入直播间与百姓互动；加强与《解放日报》《文汇报》《新民晚报》《中国社会工作》杂志等媒体的常态化合作，向社会宣传“三社联动”的理念与效果。三是加强网络宣传。借助信息化手段，通过上海社会组织网、上海社区服务网、上海社工网开展宣传。通过这些措施，为“三社联动”的推进营造了良好环境。

（作者系上海市民政局党组书记、局长，上海市社会团体管理局党组书记）