以法治化标准化引领民政事业转型升级——访湖北省民政厅厅长彭军

本刊记者 / 纯 光

以法治化标准化引领民政事业转型升级
——访湖北省民政厅厅长彭军

本刊记者 / 纯 光

彭军，曾任鹤峰县委书记、利川市委书记、恩施州委常委、副州长，湖北省发展和改革委员会副主任、党组成员，湖北省援疆工作前方指挥部总指挥，疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州党委副书记等。现任湖北省民政厅厅长、党组书记。

湖北省，素有九省通衢、千湖之省 的美誉。湖北各级民政部门围绕建设创新务实现代民政的目标，开拓进取、务实创新、踏实工作，有效服务了全省经济社会发展大局，一些特色工作在全国有地位、有影响，连续三年被民政部评为重点工作综合评估优秀省份。在党中央作出“四个全面”战略布局的大背景下，民政工作转型升级的着力点在哪里？老百姓能获得哪些新的实惠？带着这些问题，本刊记者专访了省民政厅厅长彭军。

记者：湖北省民政厅主动适应改革发展新要求，提出了“深化全省民政事业改革、建设创新务实现代民政”的战略目标，其基本思路是什么？

彭军：民政事业是党和国家事业的组成部分，是政府履行社会治理和公共服务职能的重要方面，唯有不失时机地抓住党的十八届三中全会《决定》开辟的思想解放新空间，全面推进民政改革，努力实现发展方式的转型和发展层次的提升，才能跟上新一轮的改革步伐，才能真正发挥好在社会建设中的骨干作用。

近年来，我省民政事业持续健康快速发展。但面对全面深化改革的新形势，全省民政系统还存在着思想解放不够、统筹能力不强、体制机制不顺、基层力量薄弱等问题。经过广泛调研、多方座谈征求意见、深入思考研究当前形势和全省民政工作实际，我们去年提出了建立创新务实现代民政的构想，列出了六个方面的改革内容和33项具体任务，明确到2020年基本建成管理法治化、服务社会化、工作标准化、手段信息化、队伍专业化，与现代社会相适应的现代民政工作格局。我们认为，创新、务实、现代三者的关系，就有如“一体两翼”，“一体”是现代民政，就是在发展理念上要具有时代性，体现社会主义核心价值体系；在政策制定和工作决策上要体现出科学性，要具备现代公共管理的特征；在基础保障上要实现现代化，充分运用法治化、信息化、标准化、社会化、专业化等现代管理手段和现代科学技术。“两翼”是创新和务实，创新是发展的灵魂，务实是创新的基础。创新聚焦于解决问题的思想方法，务实则体现在目标任务的落实效果上，求真务实和追求创新辩证统一、互为表里、良性互动、相辅相成，共同蕴蓄着现代民政持续发展的内生动力。

具体来讲，我们将着力推进以下几项工作：

一是积极探索完善现代民政社会治理体系。制定出台《社区协助政府开展社会管理和公共服务项目目录》，开展社区减负增效专项行动。开展社区公益服务项目创投能力培训，推动社区治理创新实验，逐步扩大社区公共服务综合信息平台建设地域和项目覆盖。协调出台实施方案，加速推动行业协会商会脱钩。取消成立社会团体筹备登记，将成立社团的注册资金由事先验资制改为承诺认缴制。改革异地商会登记管理办法，继续做好四类社会组织直接登记和将市（州）、县级非公募基金会登记管理权限下放的相关政策落实工作。研究制定政府购买社会工作服务实施办法，继续实施社会工作专业人才服务“三区”计划，深入开展志愿服务记录制度试点，探索建立社会工作专业人才和志愿服务队伍联动机制。

二是不断完善基本民生保障制度。及时量化调整公布城乡低保和农村五保供养标准，严格执行城乡低保审核审批程序，全面推进农村低保“按标施保”。继续开展“救急难”试点工作，全面实施临时救助制度，争取省政府出台《关于全面实施临时救助制度的通知》。加快推进重特大疾病医疗救助工作，推动医疗救助与基本医疗保险、大病保险有效衔接。推动县级以上政府建立社会救助统筹协调机制、乡镇（街道）建立社会救助“一门受理、协同办理”机制，全面建立居民家庭经济状况核对机制，研究制定《湖北省农村居民家庭经济状况核算办法》。提升自然灾害应急救助能力，完善救灾预警、应急响应、灾害评估等机制。

三是切实加快养老服务业社会化改革。建立健全养老服务业政策支撑体系，全面加强城乡养老服务设施建设。加快推进以养护型、医护型为主的公办城市养老机构设施建设，全面启动省级医养康复中心项目建设，支持社会力量兴办医养结合型养老机构。探索城乡社区居家养老服务长效运营机制，鼓励社会力量兴办或运营城乡社区居家养老服务中心、居家养老等服务项目。深入推进公办养老机构“公建民营”改革，制定出台《湖北省公办养老机构入住评估办法》。健全养老机构许可准入、运营和退出机制。

四是着力创新民政公共服务内容方式。推动全省在基层设立“优抚对象服务中心”、建立优抚对象联络员制度。全面推行“阳光安置”，加强退役士兵职业教育和技能培训工作，指导各地制定退役士兵岗位安置刚性措施和长效办法。规范军休安置服务，完善军休人员移交安置和医疗保障措施，拓展对高龄、空巢、失能等军休干部服务范围。全面开展第二次全国地名普查工作，合理调整有关行政区划，不断完善行政区划体系。深化殡葬改革，推动有条件的地区实施全民惠民殡葬政策。探索建立多元参与的殡葬综合治理、依法行政机制。积极开展生活无着的流浪乞讨人员主动救助工作，探索救助管理站滞站人员集中安置办法。探索在救助管理机构设立家庭暴力庇护中心，推进未成年人社会保护试点工作。加强婚姻收养工作规范化管理，推进部门信息共享，推动出台长期查找不到生父母的打拐解救儿童通过收养回归家庭政策。

记者：前不久，湖北省民政厅出台了《关于全面推进全省民政法治建设的实施意见》，提出要“以法治引领民政事业转型创新发展”，这是基于何种考虑？将采取哪些措施来推进？

彭军：建设创新务实现代民政，法治化是首要要求、是根本性标志。现在，我们开展履职尽责活动，就是依法履行法定职责、依法推进改革、依法维护群众权益。我省民政法治化总体还处在一个较低水平，存在的问题还比较多。对此，省厅印发了《湖北省民政厅关于全面推进民政法治建设的实施意见》，力图在法治轨道上引领规范民政工作健康发展。

一是要树立法治思维。要增强广大民政干部特别是领导干部的法治意识、法治素养。自觉运用法治理念、原则和逻辑来认识、分析和解决问题、推动工作。养成依法决策、依法办事的习惯。要建立重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或审查不合格的，不得提交讨论。

二是要突出政策创制。各级民政部门要更好地发挥创制立法的引领和推动作用，始终把创制立法放在突出位置，利用政策创制手段解决工作面临的难题。有地方立法权的市州要高度重视立法这一工作新抓手，把上位法的一般性原则具体化，使民政法规更具操作性、更具科学性。没有立法权的地方，民政部门要提请同级党委、政府制定规范性文件。对立法条件尚不成熟、实际工作又亟需规范的，要争取以党委、政府名义或者部门联合发文等方式制定规范性文件。

三是要善用法治方式。要按法治要求保障基本民生。既要讲感情，把人民群众放在心中最高位置，诚心诚意为人民群众谋利益；也要讲法治，严格执行政策标准，做到科学施保、应保尽保、应退尽退。要用法治思维推进社会治理。依法引导规范社会组织发展，协助城乡社区完善市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范，广泛开展民主自治，把法治延伸到社会末梢。要用法治手段强化民政公共服务。扎实推进简政放权和标准化建设，最大限度优化民政为民服务的各个环节程序，在推动民政事业城乡统筹、融合发展中实现公共服务均等化。要用法治手段做好涉军对象稳定工作。有政策规定的，要不折不扣地落实到位；没有政策规定的，要加强教育，做好解释说服工作，引导优抚安置对象合法地表达利益诉求。

四是加大执法力度。要加快健全民政法治实施体系，加大重点领域执法力度，对长期不参加年检、不开展活动的社会组织依法予以清理、注销。在深化执法管理体制改革的同时，主动开展殡葬、养老机构、社会救助等领域的执法。要以规范行政处罚、行政强制、行政检查为重点，明确执法主体和工作流程，严格落实执法责任制，不断提高行政执法能力。要将执法情况纳入考核评估，消除“零执法”，让管理严起来，把民政法治权威立起来。

2015年2月，彭军厅长在江汉区社会福利院看望困难老人

五是强化普法宣传。加强民政法治宣传，把政策交给群众，自觉接受群众监督。认真落实“谁执法、谁普法”的普法责任制，深入开展“法律六进”活动。要向社会公布民政行政权力清单，编制标准统一、简洁明了的便民服务手册。要抓住新法出台和法制宣传日、防灾减灾日、烈士纪念日等时间节点，经常性地向社会公众特别是民政对象宣传普及民政法律制度，扩大民政法律法规的社会覆盖面和群众知晓度。

记者：在去年开展“精细化管理年”活动的基础上，今年湖北民政系统开展了“标准化建设年”活动，这也是创新务实现代民政的内容，这方面都有哪些新举措？如何处理好“精细化”与“标准化”之间的关系？

彭军：今年，我们在精细化管理的基础上又开始推进标准化建设，把每一项工作每一个环节像工业流程一样实现无缝对接。具体来讲，就是要将企业管理领域的标准化模式引入民政工作，围绕管理程序化、目标具体化、任务定量化、考核定性化的行政管理目标，以建立工作流程和管理链条为重点，将各项民政工作作为标准化建设的基本内容，全面梳理民政工作职能与任务，逐一明晰工作事项与目标，科学界定岗位职责与人员定位，规范编制岗位说明书与工作流程，制订分项工作基本标准与规范，建立考核评估奖惩体系，最终实现“四个提升”：管理规范化程度显著提升，服务质量水平显著提升，服务对象满意度显著提升，服务品牌创建成效显著提升。

第一，要加强标准研制，提供工作遵循。 各级民政部门要在认真贯彻民政领域国家标准和行业标准的基础上，加快地方标准研制。一是加快社会救助、养老服务、优抚安置、防灾减灾、社区建设、孤儿保障、慈善事业、婚姻收养、殡葬事务、地名边界、社会工作、荣军疗养等领域服务标准研制。二是加快福利彩票、殡葬等领域民政特色行业技术标准研制。三是加快民政公共服务设施建设、人才队伍建设和信息化建设相应标准研制。四是鼓励基层民政和社会组织、院校参与省级标准研制，支持地方标准上升或转化为省级标准。尚不具备标准发布条件的，可先出台规范性文件并及时向标准转化。

第二，要加强标准运用，规范工作行为。各地民政部门要从各项民政业务工作的制度建设、流程优化、岗位管理等方面入手，组织农村福利院、社会救助、养老服务、优抚安置、防灾减灾、孤儿保障、慈善事业、婚姻收养、殡葬事务、地名边界、社会工作、荣军疗养等机构及社会组织认真贯彻本领域民政业务标准，重点围绕计划、执行、检查与改进四个环节引进标准、运用标准与推广标准，促进标准实施与质量管理同步。

我是这样看待“精细化”与“标准化”之间的关系。精细化管理突出的是“管理”和“过程”，就是落实管理责任，将管理责任具体化、明确化，是工作落实的过程。标准化是一种方法，是推进民政工作的具体举措。没有精细化管理，标准化建设无从谈起；不推进标准化建设，精细化管理言之无物。

记者：在当前经济社会新常态下，您认为民政工作面临哪些困难和问题？应如何积极应对？

彭军：当前，我国经济社会发展已经进入新常态。民政工作面临新的矛盾：一是公共财政增速放缓与更好履行托底民生保障职能之间的矛盾；二是简政放权与民政事业多元化参与机制培育不足之间的矛盾；三是全媒体时代与民政工作极易被关注之间的矛盾；四是工作职能拓展与民政管理体制“头重脚轻”之间的矛盾，五是不折不扣落实政策与地方财力普遍有限之间的矛盾。在实际工作中，我们也遇到了一些具体问题，如救助工作存在“悬崖效应”，“有了低保什么都有，没了低保什么都没有”；部分民政保障群体生活仍然困难，现有救助政策无法解决实际困难；社会组织发展处于长期宏观鼓励与近期微观约束、现实空间广阔与制度空间狭小的尴尬局面；慈善公益事业发展缓慢；境外非政府组织管理监管难度较大；民政法治化标准化建设仍然滞后等，这些问题都影响了民政事业的科学发展。

新常态势下推进民政事业发展，迫切需要我们有冷静的思考、务实的举措、科学的谋划。一是要正确处理民政政策顶层设计和基层探索的关系。一方面要从国家层面谋划好民政事业改革着力点，提升改革的系统性、科学性、针对性，另一方面鼓励地方因地制宜推进改革试点，大胆探索，先行先试，努力取得可借鉴、可推广的好经验、好做法，实现基层探索与顶层设计的良性互动。二是要积极探索社会救助与扶贫的有效衔接。认真做好“扶贫线和低保线两线合一”政策研究，实现社会救助政策救济和增能并重，提供资金与提供服务和机会并重，有效地消除或减少贫困问题。三是要尽快建立完善社会力量参与民政工作机制。加快推进民政简放政权，积极实施民政购买服务。进一步健全社会力量参与民政事业机制，使社会救助、养老、慈善等民政工作成为加快经济发展的助力，进而成为涵养政府财力的资源。四是要高起点谋划“十三五”民政事业发展。抓住“十三五”规划编制机遇，按照科学性、前瞻性、创新性和可行性的要求，坚持以切实管用为原则编制民政事业发展“十三五”规划，使养老、社区建设、社会救助等一些民政重点项目进入国家规划总盘子，通过长远规划、分步实施，使民政基础设施和基层事业单位都有改观，都有鲜明的民政特色，更好满足事业发展需要。同时，要着力夯实民政基层基础，加大对民政基层基础的投入，以最优的方式取得工作环境与工作职能的和谐匹配，实现基层民政为民服务的边际效益和资金安全最大化。五是要探索民政资金需求导向投入机制，努力破解不发达地区民政保障规模大与财力普遍有限的矛盾。

记者：您基层工作经历丰富，担任过不同的领导职务，这些不同的工作经历对您谋划民政工作发展有何影响？有什么样的感受和体会？

彭军：我长期在基层工作，从乡镇到县到市到州，再到发改委，又从事援疆工作，然后来到咱们民政这个岗位。所以，农村的生活、基层的生活以及基层领导岗位的经历都有，过去在基层的时候，可以讲也做了很多民政工作，基层政府常常关注的就是贫困人群和救助对象的基本生活。到了民政厅以后，从更高的层面看我们的民政工作，有了更多的感受和体会。

第一，做民政工作仅有感情是不够的，还必须要规范化、标准化、制度化乃至法治化。从民政的基本属性和基层老百姓对民政的认识来讲，民政工作是以救助和优抚为主体的工作。在不同的历史时期，老百姓对民政的认识都是民政是做好事的，是在世的活菩萨，这是质朴的感情。我们要秉承过去好的传统，带着感情做民政工作，关注我们的困难群体、特殊群体和优抚群体，应该说这是我们的本分。但是，从民政的现实来看，民政发展是跨越式的发展，社会对民政的看法，包括民政自身的定位也发生了变化，这些变化是从感性到理性、从理性到法治，体现了不同的发展阶段。仅有感情还是不够的，还必须规范化、标准化、制度化乃至法治化，通过法治的方式、标准化的建设建立民政的服务体系。一方面，随着整个经济社会的发展，社会更加文明了，也更加民主了，让我们的困难群体、特殊群体、优抚群体依法获得救助，这是他们应有的基本民生权利，而不是民政部门给不给救助的问题。特别是国家颁布了《社会救助暂行办法》以后，从救助政策上升到行政性的法规，老百姓就认识到这是国家和社会对困难群体包括对优抚群体基本权益的保障问题，是应享有的基本的社会权益，这是一个重大的变化。另一方面，从政府职能角度来说，我们既然是人民政府，是带着“民”字头的职能部门，就必须回归到“以民为本，为民解困，为民服务”的民政宗旨上来，我们的工作思路和工作方式就要转变，我们要依法行政，依法按照政策为各类民政对象服务、为社会服务，民政对象则依法享有被服务的权利，这是一个跨越。

第二，民政工作不是抽象的，是具体的服务行为，大而化之、概而言之做不好民政工作。我们从民政实践中，感受到民政的政策是对特殊群体实行救助的制度安排。整个社会的发展，从分配的角度，可以分为救助、保障、福利三个不同形态，我们现在正处于“救助+保障+福利”并存的社会历史时期。民政主要是实施社会救助，服务的对象都是特定的对象，而不是泛指的服务对象，比如说困难群体，必须是家庭经济困难的，比如说救急难，他有难我们才救，无难我们就不救；再就是特殊群体当中高龄老人、残疾人，有的是需要我们关怀的，有的是需要我们救助的，但这些对象都是特定的、具体的，而不是泛指的。因此，我说过一个观点，我说民政工作不是抽象的，是具体的，是具体的服务行为，大而化之、概而言之做不好民政工作。实际工作中，我们还感受到在民政各项工作、各个方面都存在“最后一公里”的问题。比如城乡低保，保哪几项？怎么保？政策上没有具体的规定，我们通常说最低保障指的是最低生活保障线，根据一个地区经济发展状况和人民生活水平状况，结合人均支出的状况，由设区的市和州人民政府制定最低生活保障线，保障线以什么东西来确定？我们说首先要管吃，还要管穿，还要管水费、电费，同时，还有义务教育的支出，基本医药费支出的自付部分都是他的基本生活，所以，我们到底怎样确定？有人说按照人均消费支出水平40%、30%左右来定，我说为什么不搞50%呢？为什么不搞20%呢？需要省、市在实施低保政策的过程当中要有创新，要针对现实的基本需求确定保障线，民政部门牵头，会同相关职能部门，比如统计、农调、经管、财政等，我们确定一个低保线，然后报地方政府批准、公布、实施，解决最后一公里的问题。

第三，从长远看，民政整个业务、民政服务的对象还在不断拓展。比如说老年人社会化的养老问题，民政部门在牵头。湖北老年人超过了1/6以上，而且现在发展的态势并不能简单理解为越是经济发达的地方老龄问题越突出，实际上是反过来，越是经济欠发达地方老龄问题越突出。为什么？年轻人到经济发达地区去了，相应地把人口结构比例改变了，现在经济相对发达的地方，按照人口统计，老龄化程度并不高。越是贫困地方，老龄人口越突出。当然，经济发达地方常住人口的老年人养老的问题更突出，从简单的比例上看，比如武汉市老龄人口化并不严重，但从常住人口角度来说，现实的养老问题比较严重。同时，老年人养老的结构也发生了变化，我们面临的是新型的困境老人，比如独生子女家庭老人、失独家庭的老人。湖北省失独老人大概24000来人，伤残和失独的三万七八，这又是一个新型的服务对象。农村留守儿童的问题，也明确由民政部门负责。这都说明民政对象在变化、在拓展。

第四，创新和务实是做好民政工作的关键要素。从人民群众对民政的期望来说，现在民政工作面临“四高”。一是党委政府对民政高度重视，二是服务对象对民政高度期待，三是社会舆论对民政高度关注，四是做好民政工作难度很高。在这种状况下如何做好民政工作？我们提出建设创新务实现代民政的目标要求。第一，创新。主要是创新政策。政策是做好民政工作最大的支撑，政策创新非常重要。服务方式、管理模式也要创新。民主是渐进的，如何结合中国的国情，加强基层民主建设和民主推进，我们必须要创新。社会组织作为社会治理的重要组成部分，在社会治理中如何发挥作用，如何破解社会组织培育、发展、孵化和登记管理的一些现实难题，我们必须要创新。还有，政府放权于社会和市场，如何激发社会活力，怎么简化和改变政府的工作方式，放与收怎样结合？一系列的问题都需要创新。第二，要务实。现实工作是实在的，是客观存在的，来不得半点虚假，必须脚踏实地，结合我们自身的实际和经济社会发展的实际，把需求与可能结合起来，并且要能够可持续，这才是科学的、也就是务实的。急功近利是不行的。我到民政的感受就是民政做好事不能随便开口子，做好事还必须统筹各方。比如提高低保线好不好？好，老百姓拥护，但最终的结果可能会养懒人。以武汉市为例，武汉市城镇居民低保线接近600元，一家如果四口人的话，没有任何收入，夫妻俩也不上班，全家加在一起的低保金大概可以拿到2000多元，而如果做保安月薪也就和这差不多。如果低保标准再高许多，你说他是上班还是不上班？标准不能太高，又不能太低，需要我们求真务实。总的来说，我们的想法就是把现在的事情做好，把未来的事情考虑好，把历史上的问题解决好。