国外社会政策的经验与启示

国外社会政策的经验与启示

社会政策是现代国家的一项核心职能。联合国在上世纪90年代提出了“发展型社会政策”的理念。从研究和借鉴的角度出发，将社会福利政策引入我国的社会发展实践，对探索和完善我国的社会发展具有重要的现实意义。

一、惠及各阶层的社会福利政策更有利于社会的和谐与稳定

以瑞典、丹麦等北欧国家为代表的社会福利政策，不仅体现在福利对象覆盖面上的普遍性和福利待遇的平等性，而且体现在福利内容的普遍性及政府、公共部门在社会福利政策实施中充当主要角色的政策运行体制上，而深厚的社会民主主义政治文化、以强制性储蓄为特征的税收制度以及强大的公共部门体系，是社会政策模式得以持续的基础，使得北欧各国的幸福指数始终处于世界各国前列。

日本社会政策的设计路线经历了从初期德国式社会保险为主体的社会保障模式到后来取向北欧和英国“普遍主义”模式的过程，上世纪40年代提出的“国民皆保险”方针在60年代基本得以实现， 并得到不断发展和完善。突出的国民素质和高度的民族凝聚力与日本实行的普遍性社会福利政策不无关联。相比之下，在一些国家的社会政策制度中，社会福利的阶层特征较为明显，尤其在欧洲的一些福利国家中，对中产阶级来说，享有比较优越的福利特权，劳工阶层要解决社会地位和福利问题，不仅要靠工会跟雇主去争，而且由于国家把雇主的权利和义务做了规定，还要和国家去争。近几年，法国等国家社会冲突不断，与这种块状的、阶层固化的福利制度不无关系。

二、社会福利政策既是危机的放大器，也是危机的缓冲器

一直以来，福利国家的社会福利政策在为民众带来高福利的同时，也不断遭受到质疑，主要集中于高福利会带来经济的低效率和社会的惰性、沉重的债务负担和福利的不可持续性等。欧债危机爆发之后，质疑之声再次升高。分析欧洲国家社会福利政策与欧债危机的相关性，不难看出，福利支出的高低与国家债务并无直接关系。社会支出占GDP比重最大的国家（如丹麦、法国、瑞典、荷兰、德国等）均超过了30%，但目前遭遇债务危机最严重的希腊、西班牙、意大利、葡萄牙和爱尔兰等国的福利支出却基本上都在30%以下。福利支出最高的丹麦债务水平仅为GDP的43.7%，素有“福利国家橱窗”之称的瑞典公共债务也不到GDP的40%，但社会支出占GDP约16%的爱尔兰，其负债水平却接近GDP的100%。显然，不能说明福利支出越高债务就越严重。

需要阐明的是，目前，尚无证据证明高福利社会能降低国家的竞争力。相反，多项研究都证明，国民福利与国家竞争力之间存在显著的正相关关系。在世界经济论坛发布的《2011—2012全球竞争力报告》中，北欧高福利国家的国家竞争力仍居世界前列，而东南欧的一些福利水平较低的国家则排名较低。虽然北欧国家在20世纪90年代曾经历了经济衰退，但它们纷纷对自身的福利制度进行了改革，使其更富有弹性和应变能力，在欧债危机面前彰显出应对危机的能力和发展的可持续性，提供了“经济问题社会解决”的范例。

然而，欧洲一些国家不顾自身经济发展水平盲目提高社会福利支出仍是陷入债务危机的重要原因之一，如希腊等国。由此可见，社会福利政策要依据本国具体国情循序渐进、科学设计，合理的社会福利政策是危机的缓冲器，但不合理的社会福利政策也会变成危机的放大器。

三、民粹主义的“福利赶超”会陷入“增长陷阱”

在经历了20世纪50～70年代末的增长黄金时代后，拉美国家普遍进入负增长，被称为“失去的80年代”。进入21世纪后，拉美国家人均GDP年均增长仅达0.2%， 这与民粹主义的“福利赶超”型社会政策密切相关。民粹主义在拉美有着深厚的社会基础，且在不同时期均有所表现。如智利（1970—1973年）、阿根廷（1973—1976年）、秘鲁（1985年～年）、墨西哥（1970—1976年）、委内瑞拉（1974—1978年）等国家，都程度不同地实行了以劳工利益为基础的政治制度以及反对外国资本、实行国有化的民族主义战略，实施财政赤字政策、汇率高估、以控制价格实行补贴等办法干预经济、强制提高工资水平等。拉美国家民粹主义政策的核心内容之一，就是效仿发达国家的福利制度和就业保障制度，试图通过政府主导的收入再分配和超过财政承受能力的补贴政策，以实现快速提高低收入阶层的收入、快速缩小收入差距的目的。一直以来，拉美国家的社会支出都比亚洲国家高，占GDP比重从80年代的5%左右提高到90年代末的48%左右，其中，巴西、阿根廷、智利、乌拉圭达到了60%或70%以上的水平。由于社会政策与经济增长相脱节，增长对就业的创造不足，大幅增长的社会支出并没有带来预期的效果，却造成全面的物资短缺和通货膨胀、财政赤字上升、实际工资水平的下降和贫富差距不断扩大。民粹主义的“福利赶超”和与之相关的拉美“增长陷阱”的教训，发展中国家应引以为戒，避免重蹈盲目“福利赶超”之路。

四、积极的福利政策和合理的社会政策内部结构，更能保持经济增长与社会福利的协调和可持续发展

二战后，一些西方国家经历了长达半世纪的安定繁荣的时期，纷纷走上了福利国家之路，国民越来越多地享受到经济发展带来的福利。然而，在上世纪70年代和进入本世纪后的经济危机，对福利国家的社会政策提出了严峻挑战，迫使其对社会福利政策作出不断调整，以适应经济形势的变化。主要表现在：调整社会政策内部结构，强调实行积极的福利，注重社会政策的可持续性及对经济增长的促进作用。德国在进入本世纪以来实行的“哈茨一号”到“哈茨四号”的社会救济制度改革， 实施了一系列促进就业、增加和激励工作机会和就业岗位、惩罚和规诫拒绝就业者的措施，有效调整了社会福利与经济增长的平衡协调关系，在此次欧洲债务危机中依然保持了旺盛的经济增长，创造了新的“德国奇迹”。

瑞典从上世纪50年代的强调公民“社会权利”转变为80年代用福利手段解决就业问题， 再到90年代社会福利制度市场化的改革，以适度削减福利支出为核心，重点进行结构调整， 在社会福利中增加就业指标，使“愿意就业”成为享受社会福利的基本条件，在一些领域适当进行私有化和市场化，实施减税等，对重振社会福利政策的生命力取得了成效。亚洲新兴经济国家和地区的发展型社会福利制度，更注重把社会福利与经济增长联系起来，强调在保证社会最弱势群体的最基本生活的基础上，将福利津贴与就业和人力资源联系起来，使社会福利的发展能够对经济起到积极的促进作用。这些国家的社会福利制度与西方传统福利制度比较， 显得更具有制度效率和发展活力。

倡导转变当代社会福利概念、采取社会福利多元化、实施“社会投资国家”策略的“第三条道路”理论正在被更多人所认同。与此同时，近年来兴起于欧盟的“社会质量”取向模式，则强调通过重新审视“社会”内涵，使社会政策和经济政策服从于社会质量这一目标，建立欧洲经济发展和社会发展之间的平衡，彻底改变社会政策和经济政策之间的不平等关系。这为经济发展与社会福利的有机融合提供了一条新的思想政策路线。

五、我国需要什么样的社会政策和福利制度

1. 保障和改善民生应是我国现阶段社会政策的指导思想。与西方福利国家相比，我们目前尚处于“补缺”阶段和“福利不足”状态，基本公共服务还没有实现均衡覆盖，且标准和水平较低，作为经济发展和社会稳定调节器的社会保障基础还不稳固。因此，在现阶段乃至未来一个时期内，应将保障和改善民生作为社会政策的指导思想。这不仅对经济转型时期保持社会稳定至关重要，而且对实现全面小康战略目标、跻身世界中上等收入国家行列，也是势在必行。

2. 适度普惠和发展型相结合的社会政策是我国现阶段相对合理的选择。目前，我国的社会福利正由过去的补缺型“小福利”向适度普惠型“大福利”转变。从发展阶段看，我国正从生存型阶段跨入发展型阶段，市场和社会正逐步发育。日益复杂多变的内外环境要求改革不能顾此失彼，既要警惕民粹主义盲目狭隘的“福利赶超”，又要坚持“以人为本”的发展理念，使人民群众从增长中得到实惠；既要使社会福利水平稳步提高，又要防止造成未来的社会福利“路径依赖”，保持与经济增长间的协调互促。因此，走适度的中间道路、重视与经济增长促进的发展型社会福利模式，更适合我国现阶段的发展实际。为此，我国社会政策的设计和福利制度的完善，要注重保持社会政策行动中公平与效率的统一，社会福利支出计划要兼顾经济增长的不同阶段特征，确立以增进全体社会成员经济和社会活动能力的社会政策策略目标，提高人力资本和社会资本的存量，实现经济政策与社会政策融合互补，推进经济与社会的协调和可持续发展。

3. 政府主导、多元分担应是我国社会政策体制改革的基本取向。面对新形势和新挑战，我国必须改革现有社会福利供给体制和社会政策行动体制，调动社会各方参与社会事业的积极性，使之创造更加丰富的公共服务和社会福利资源，更加充分地满足人民群众的需求。在新体制下，政府无疑要在社会政策和福利制度建设中继续当好“守夜人”的角色，要在法律制度层面进一步明晰政府的公共服务责任边界，健全相关责任执行机制和监督机制，保证和监督政府对其基本职能履行到位。同时，充分发挥市场和社会参与社会公益事业的积极作用，对政府职责范围内的纯公益和部分准公益事业，可以政府购买、委托经营、公私合作经营等多种市场运作方式，引导市场主体和社会公益力量经办和运营公益事业、提供公益性产品和服务；对政府职责范围之外的社会服务领域，一律向社会和市场开放，以完全的市场规则规范管理和运行，以营利性产品和服务满足社会多样化、个性化需求。搭建起与市场经济体制多元主体的社会责任相对应、既有分工又有协作、满足社会多层次需求的社会政策体制。

（李爽 常兴华 李欧）