破解矿产资源地生态诅咒的财税政策研究

邓晓兰，陈宝东

一、问题的提出与文献综述

在谈霾色变的今天， 环境保护工作已经变得刻不容缓。 中国30 年的增长奇迹主要依靠增加要素投入、能源消耗实现，粗放型的经济增长模式越来越难以为继， 经济高速增长与环境保育滞后之间的矛盾日益显现，忽视生态文明建设将阻碍“中国梦”的实现。 尤其是矿产资源被大量开采，资源地在输出资源的同时却受植被破坏、地面塌陷、水体污染、扬尘污染等问题困扰，矿产资源地面临着更为严峻的生态环境修复与污染治理问题， 以榆林市为例， 地面坍塌面积以每年30～40 平方公里的速度递增，2009～2014 年10 月共发生2.0 级以上塌陷地震56 次①以上数据来自于陕西省地震局（http：//www.eqsn.gov.cn/）统计数据，由作者自行整理。。 党的十八大报告中指出，“要扭转生态环境恶化趋势，大力推进生态文明建设，加大自然生态系统和环境保护力度”。 生态环境保育是生态文明建设的重要内容，属于公共品范畴，且具有明显的外部性， 需要通过公共财政发挥职能作用来促进， 财税政策应在其中扮演重要角色（邓晓兰，2013）。 因此，以资源地生态环境问题为解剖对象，研究如何通过调整财税政策，建立科学的财政收支机制与管理制度， 推进资源地生态环境建设， 是我国生态文明建设的重要现实课题之一， 也是资源地社会经济发展过程中必须应对的问题。 从目前来看，这方面已有的研究集中在以下几个方面。

（一）以租、税、费为核心的环境财政收入制度

地租性质的收益是矿业权收益， 国外通过征收权利金的形式来实现（李国平，2011），国内则以矿业权价款的形式实现。景普秋(2010)提出我国需要建立以权利金为核心的税费制度， 并增加权利金的征收比例，邓晓兰（2014）认为矿业权价款收益的征收标准过低， 且应该偏重于环境保育和公共服务供给，充分考虑对资源地环境的影响，而更多的研究集中于资源的税费制度。 很多学者认为现有的税费体系混乱， 难以完全发挥生态保育的目标，需要重构资源税费框架，研究的主要焦点是资源税和矿产资源补偿费的取舍、 资源税的归属以及环境税的开征问题，如郭佩霞（2011）认为资源税存在征税范围狭窄、税负过低等问题。 其中，近几年讨论较多的是环境税的开征，田民利(2010)提出我国缺少专门的环境税， 税收规定不完善以及排污收费不合理等；李春根（2009）认为首先应改革和完善现有与环境有关的税种， 其次改革排污收费制度，最后是开征生态环境税。

（二）生态环境建设的财政支出政策研究

学者们认为环境财政支出政策应该是治理环境问题的重要措施， 但是我国环境财政支出政策缺少连续性， 近年来生态环境保护的大宗财政支出，一定程度上是“问题”导向的应急投资①摘自“建立环境财政体系，增加环保投入是落实国务院《决定》的关键”，载《中国环境报》，2006-09-07。。 在追求经济增长的背景下，环境保护增加了财政压力，现行财税制度对地方政府缺乏激励， 地方政府获得的收益较少， 无法承担环境保育的责任 （王振宇，2014）， 矿产资源地在资源收益分享中应该享有较大的分成比例。 我国应通过政府预算、政府采购、财政补贴等多种政策实施环境财政支出，加大环境保护重点领域的投入力度（逯元堂等，2009)。

（三）生态补偿转移支付政策

转移支付政策是政府治理环境问题的重要政策手段之一。 我国的生态补偿纵向转移支付尚存在支付标准不合理的问题， 仅在水资源地展开了零星的生态补偿的横向转移支付试点工作 （邓晓兰，2013）。 葛察忠（2010）提出在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重，如生态补偿因素、环境基础设施和环境管理服务、污染防治等内容。

综上， 学者们从财税制度的视角为生态环境建设提出了很多建设性的意见， 但现有研究还需要深入， 主要体现在矿业权收益的性质和分享制度还存在较大的争议、环境税开征的争论、环境保育中财权与事权的匹配关系以及生态补偿纵、横向转移支付制度体系的完善等等。

二、矿产资源地的生态环境与资源税费体系现状

矿产资源的开采会带来一系列的环境问题，主要表现在对土地资源、水资源、自然景观的破坏以及带来的地质灾害和三废污染。 近年来，矿产资源价格不断上涨，出于对利润的追求，资源企业超设计能力开采成为普遍现象。 这种掠夺式开采，一是使较长时期内显现的环境问题在短期内叠加，加剧了对地质环境的破坏， 环境污染事件频繁发生；二是资源的过度开采，忽视了保水采煤、采空区防范、综合利用等环境保护措施，增加了原来可以避免的环境破坏；三是矿区服务年限缩短，生态恢复难度增加。

资源税费体系是矿产资源地生态环境建设财税政策的重要组成部分。 在税费体系中体现“租”概念的是矿业权价款和使用费，而“税”则包括所得税、增值税、消费税、资源税等，至于“费”则名目繁多，有矿区使用费、排污费、矿产资源补偿费、土地复垦费、煤炭价格调节基金等等。 其中，在如此繁多的税费中，一部分是由国家规定征收，还有一部分则是由省市自己制定的收取项目。 分类来看，探矿权、采矿权价款在矿业权取得环节征收；探矿权、 采矿权使用费在矿业权占有环节收取； 所得税、资源税、排污费、矿产资源补偿费等在矿产资源开采、销售环节收取（表1）。

表1 矿产资源税费体系

上述税费中矿业权价款、使用费、资源补偿费和资源税属于资源专有税费， 即矿山企业专有的税费，区别于所得税、增值税等所有企业都需缴纳的一般性税费。 其中，属于“租”性质的矿业权价款和使用费是对矿山企业获得矿产开采权利的付费；属于“费”性质的排污费是对资源开采造成污染物排放的补偿， 资源补偿费是为了体现资源的稀缺性；属于“税”性质的资源税开征的主要目的是调节资源级差收入和体现国有资源有偿使用。

三、化解矿产资源地生态诅咒的现行财税政策分析

（一）财税制度在生态保育作用方面存在问题

1.政府间税费收入分享机制不合理，基层政府生态环境建设的资金压力巨大。在目前的资源相关税费中，各级政府的分成比例不同（见表2），总体来说，基层政府享有的财政收入较少。 由于资源行业所带来的税收主要偏向于增值税、消费税和所得税等税种，在现行分配格局之下，上述三大税种较多流向中央、省级政府，即使是除此之外的其他税费，也较多地流向了中央、省级政府，因此，形成了中省拿大头市县留小头的收入分配格局。由于资源的持续开采会加重对生态环境的破坏，在对当地生态环境治理过程中，不仅要考虑进行中的资源开采造成的生态破坏，还要考虑历史遗留下来的生态问题。对应于市、县级政府巨大的事权，现有分享机制在一定程度上不利于基层政府履行事权，更不利于调动基层税收系统的征税努力程度。

表2 各项税费在各级政府的分享比例①对矿业权价款的分成比例各省份有自己的规定，表中数据以陕西省为例。%

能源化工基地建设、 资源开发带来的生态恢复与环境保护支出压力很大，治理任务艰巨，除了需要对“三废”和塌陷区等的治理，还需要用于矿区居民的饮水、修路等支出，矿区群众的生产、生活条件亟待改善，民生支出压力很大，地方政府力不从心，再加上国家对GDP 考核的重视，经济发展往往放在第一位，对环境治理的投入严重不足，已影响到资源地城市的可持续发展。 据测算，每采1吨煤就会破坏地表水2.84 吨， 破坏和消耗与煤炭伴生的矿产资源8 吨， 生态环境成本总价值吨煤66.1 元； 每采1 吨原油造成的生态环境成本260元②以上数据引自榆林市“十二五”规划纲要。。以榆林市2012 年产煤3.2 亿吨，原油1161 万吨测算，仅煤炭和石油两项的环境代价达到241.7亿元，是全年地方财政收入的1.1 倍，可见生态环境建设需要的资金量之大。 因此，应通过全面的财税体制改革，设立专项基金，采取有效措施，建立生态环境长效补偿机制。

2.税收征管制度不合理，资源开发输出地税收与税源严重背离的问题。 我国的资源地除了少量用于当地，大部分会向能源使用地输出，这样就面临税收与税源背离的问题。 央企、省企和外来资本大多占有面积大、禀赋好的资源，而地方企业则相形见绌， 资源开发产生的巨大利润绝大部分流向市外。 能源企业投资主体主要为中央企业和省内外大型企业，机构注册地多数在外地，属跨区域经营，企业按汇总缴纳和注册地缴纳税收，造成税收大量转移和流失。 以榆林为例，2006 年，煤炭等资源因税收与税源的背离，有81.93 亿元税收转移到北京、上海、西安等地③参见http：//www.ce.cn/cysc/ny/gdxw/201312/04/t20131204_1847686.shtml。，这种现象一直持续至今。

3. 资源专有税费的设计难以发挥生态保育的功能。 第一，矿业权价款的设计未考虑生态补偿。根据《矿业权价款评估应用指南》，矿业权价款用于前期国家勘测投入的补偿和体现部分矿产资源所有权收益。 国家作为人民的代表享有矿产资源的所有权。 矿业权的取得作为矿产资源开采的首要环节，也是重要的一环。 由于矿山企业取得矿业权是开采资源的先决条件， 而开采资源不可避免地对环境造成破坏， 因此企业在取得矿业权时理应为生态环境“付费”，这也是对矿区居民实现矿产资源所有权的一种体现。 当矿产资源包含生态价值在内时， 在市场价格机制中应该体现其中的生态价值。 因此， 在矿业权人获得开采资源的同时，应该对资源包含的生产价值、生态价值等综合考虑进而全面定价。 在矿业权价款的缴纳标准上，各省份充分考虑了矿山企业的生产规模、 矿石品位、地理区位、开采条件等因素，以分矿种、分品级累进计价的方式确定价款缴纳标准， 仍是从资源本身的角度出发，未将环境因素考虑在内。 因此，矿业权价款的设计应该充分考虑资源开采造成的环境破坏问题，为生态环境付费。 第二，矿业权使用费、矿产资源补偿费征收比例过低。 我国的矿业权使用费征收标准于1998 年确定。 根据现行的计算标准， 一个占地100 平方公里的矿区按最高标准计算缴纳的使用费仅仅15 万/年，这与矿山企业的巨额利润相比， 使用费征收标准太低已是不争的事实。 矿产的开采能够带来巨额的利润，而矿业权使用费的征收标准过低造成了抢注矿业权、圈而不探的局面，妨碍了矿业权市场的健康发展。 依照规定， 矿产资源补偿费主要用于矿产资源勘查支出、 矿产资源保护支出及矿产资源补偿费征收管理部门经费补助。 矿产资源补偿费费率是1%～4%，与国外发达国家近10%的征收率相比，补偿费的征收比率过低， 难以反映国家对矿产资源的所有权， 一方面资源性产品价格中本应作为地租归国家和地方所有的份额变成了开发商利润， 另一方面由于矿产资源补偿费过低又导致资源的过度开采。第三，资源税的计征方式不合理。自1994 年分税制以来，资源税一直采用从量计征的方式，税额难以反映矿业市场的变化，税负水平明显偏低，较低的资源税额会造成开发商过多占有国家利益和资源的过度开发， 难以发挥合理利用资源和环境保护的作用。 国家在2011 年对原油和天然气实行从价计征改革， 鉴于煤炭在能源消费结构中的占比较大，在进行充分论证后，煤炭资源税从2014年12 月1 日改为从价计征。

（二）财税制度存在问题的原因

1.财政分权制度的不完善。财政收入分享中地方政府享有的比例过低和环境治理资金压力巨大都与我国的财政分权制度有关， 主要体现在财权与事权的不对等。 1994 年确立的分税制造成了地方政府“小财权大事权”的局面，地方政府享有的收入难以支撑支出。 公共财政的绩效导向，使得公共财政在矿区居民福利和生态环境保护上缺位。我国的各级政府公共财政支出， 在很大程度上受限于政府的行政绩效目标。 从现实情况看，公共财政收入的配置目标一般不是矿区， 而是围绕经济建设为中心的城镇化和相关的基础设施建设，公共财政支出难以满足矿区居民的利益诉求。 对于地方政府，由于承担了巨大的诸如交通设施、基础教育、社会保障等公共产品供给任务，在财政支出上无力承担生态环境建设的责任。

2. 产权界定不清与权利与责任不对等。 一方面，在矿业权的许可之下，矿产资源开采企业可以获得惊人的矿产资源销售收益， 充分享受矿业权使用带来的收益权。 另一方面，由于生态环境产权并未清晰界定， 矿产资源开采企业并不需要完全承担对地下水污染、 地质结构破坏以及矿区环境破坏进行弥补的责任。 放置在煤炭开采的历史进程中， 可以认为正是因为一直以来的矿业权相关产权安排并没有界定清楚环境、地表土地、地表建筑、地下土地属于谁，从而导致了相关主体在利益受到侵害时， 并没有合理的依据对破坏者实施制裁或者索取补偿。

3.尚未建立合理的资源税费体系。我国在所得税、 增值税等重要税种的改革上取得了长足的进步， 对资源开采相关的税费体系改革却迟迟未进行。 矿业权价款和使用费的征收和分享最早的依据是1996 年的《矿产资源法》，对两权价款和使用费性质的界定的争议一直持续到今天。 随着公民对生存环境质量要求的提高， 矿区居民开始意识到所处环境日益遭到破坏， 他们也有权力争取获得矿业权的收益。 但现状却是我国的相关法规中并没有明确规定矿区居民也是利益分享者之一，在征收标准上也就忽略了生态环境的因素。 我国国民经济的发展十分迅速， 原来规定的征收标准太低，不能跟矿产资源形成的巨大收益相比，也使各个利益团体的收益受到了很大的影响， 从一定程度上减少了环境保育资金、 技术等的投入。 总之， 计征方法不合理等诸多问题以及资源税的征收过程中与矿产资源使用费、 矿业权费用等存在租税费混淆的状况都有待去分析解决， 而煤炭资源税的改革使清费立税的改革迈出了重要的一步，但资源税费体系重构、建立环保税体系将是一项重要的任务。

四、促进资源地生态环境建设的财税政策调整思路

（一）明确中央与地方环保责任，完善环境财政机制

矿产资源开采过程中一个不可回避的问题就是生态环境的保护， 这就需要清晰界定中央政府与地方政府以及地方政府间在行使所有权过程中的权责利关系。 政府的环境保护责任， 应当遵循“一级政府、一级事权、一级财权、一级权益”的原则。 对于地方性的环境污染，应该由地方政府负责治理工作，对于区域性的污染治理，则需要地方政府和中央政府共同完成， 并且可能需要地方政府之间的通力合作， 对全国范围内的污染则需由中央政府治理。 但考虑到矿产资源地面临更为严重环境污染问题， 因此中央与地方应在财权上达到协调一致， 资源的收益上应该更多向地方政府倾斜。 生态环境的保护是一个庞大而复杂的工程，需要中央政府、地方政府、企业和居民的共同维护，而治理资金则是其中的关键。 因此，在深化财税体制改革的过程中应该更多地将环境治理的事权上移，而地方政府的财权应该适当下移。

转移支付制度是解决资源地生态环境问题的另一项重要制度，依旧需要政府间的配合，中央政府与地方政府之间存在的纵向转移支付和地方政府之间的横向转移支付制度。 因此，在解决地方政府环境治理投入缺口问题上， 中央政府应该加大对地方专项转移支付中环保支出的比重， 并在中央有效监督下开展横向转移支付的试点和推广工作， 尤其是建立资源输出地和资源使用地之间的横向转移支付制度。

完善税收征管体制解决资源地税收与税源背离。 税收与税源背离问题的解决需要坚持税收与税源一致的原则， 充分考虑资源输出地的资源利益和环境代价。 具体来讲，一方面，对跨区经营的矿山企业，可以考虑就地纳入当地国库，类似“西气东输”的管道运输，营业税的征收可以考虑按照区域内的管道长度合理分配税额；另一方面，需要建立区域间的协商机制，结合转移支付制度，实现区域间收益分配的相对公平。

（二）明晰矿业产权，改革矿业权收益分享制度

矿业权价款分享制度的改革应该在矿业权价款性质明晰的前提下进行。 矿业权价款的改革从以下两个方面展开：首先，全面征收矿业权价款。凡是申请登记采矿权、探矿权，无论是国家出资勘查探明的可供开采的矿产地、 自行出资勘查探明的可供开采的矿产地还是原有矿业权灭失的矿产地或主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产地，都需要缴纳矿业权价款，避免资源所有权收益的流失。 其次，将生态补偿纳入矿业权价款的征收标准。 现有矿业权价款制度设计忽视了对环境的补偿， 在矿业权价款的计算公式中需要纳入环境因素，可以考虑将生态环境作为调整系数，在原有价款的基础上， 依据矿区资源开采可能造成的生态问题设定调整系数， 调整系数的调整可由环保部门设定，主要考虑环境污染的种类、范围和治理难度等。

矿业权价款分享制度的改革主要从价款的分成比例和使用方向两方面进行。 改革各级政府间矿业权价款的分成比例， 由省级或者县级政府掌握绝大部分的价款收益， 防止在多级政府间分配产生的不必要浪费。 在我国的分权财政体制下，基层政府在公共服务供给上总是捉襟见肘， 现今数额可观的价款收益可以作为资源地县级政府的重要财政收入来源， 可以将矿业权价款收益的大部分留到县级层面，省市两级减少留成比例。 但由于县级政府预算执行能力有限， 且缺乏规范使用财政资金的制度约束， 该方案需要其他的制度作为配套， 可以将省级留成的部分主要用于生态环境的修复， 县级政府以环境治理项目申报的形式获得省级留成的这部分资金，再加上县本级的留成，用于生态环境的治理。

全面实行矿业权有偿取得制度后， 矿业权的有偿取得主要由矿业权价款来体现。 矿业权使用费因其名不副实， 应该还原其地面租金的本来面目。 同时， 由于现行的矿业权使用费收费标准过低，应予以适当提高，将其作为矿业主管部门的一个行政性收费项目， 防止企业圈地而不进行勘查和开发的现象。

（三）清费立税，适时开征能源环境税

环境税的提法由来已久， 但由于其设计的税费种类较多，开征时机尚未成熟，但资源税改革过程中的清费立税为环境税的开征奠定了良好的基础。 环境税的设计是要将生产与消费过程中出现的污染成本内化到企业与消费者的成本中， 提高资源的价格，进而通过提高资源的使用效率等，减轻对生态环境的破坏程度。 环境税的征收对象应为开采资源的单位或者个人， 计税依据应该为资源的开采量以减少资源的浪费， 适宜采用从价计征；环境税的税率设计中，要综合考虑开征前企业的总体负担和地方环境治理需要的财政投入量。此外，环境税应该设计为中央、地方共享税，但税收的分成应该更偏向于地方政府。 因为当前的环境问题已然不再完全是资源地当地的问题， 环境污染的外溢性要求中央政府需要投入资金治理区域性的或全国性的环境问题， 但资源地当地除了要面临区域性的污染， 更重要的是当地生态环境的破坏，理应分得更多的环境税收入。

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