中国公用企业的混合所有制改革

孙文博，王俊岭

所谓“公用企业”，通常是指供水、供气、供热、通信、公共交通等会影响公共利益的产品（或服务）的提供者，是具有网络经济特征的经营性基础设施产业，是经济社会发展的重要基础。 由于公用企业普遍存在着自然垄断性，因而大多数国家，包括许多经济发达国家在内， 很长时期内都实行的是国家垄断经营。 国家垄断经营在保证公用企业规模经济性和公益性的同时， 也带来了经济效率低下的问题。 因而20 世纪80 年代以后，以英国为代表的许多西方发达国家开始了一场旨在提高公用企业经济效率的民营化改造运动， 其主要举措就是放松管制， 允许民营资本进入垄断性的公用企业。 尽管我国自20 世纪90 年代已经开始对公用事业领域进行普遍意义上的改革，但迄今为止，国有独资的公用企业仍然大量存在， 即使那些形式上已经建立了现代企业制度的公用企业， 在多元化股权结构的背后， 国有股也仍然处于超强控股的地位， 这使得公用企业比竞争性企业更具政府干预特征。 实际上，对公用企业经济效率低下的指责，很多时候都被归结为产权结构不合理，认为是国有经济成分在公用企业中的垄断地位造成的。 因此，混合所有制改革被视为解决这一问题的一个有效途径。 有鉴于此，本文试图从理论和国外实践经验两个层面对中国公用企业的混合所有制改革进行探索分析。

一、混合所有制是中国公用企业改革的必然选择

混合所有制是指企业由公有资本与非公有资本共同出资，构建多元化的产权，强调的是出资者所有制性质的不同， 目的是在保持国有控股地位的前提下，增强企业的活力和竞争力。 对于已经建立了现代企业制度的公用企业， 混合所有制意味着不同所有权性质的投资者之间形成相互制衡的股权结构。 回顾企业发展史不难看出，现代企业制度的形成过程本质上就是逐步形成企业产权多元化的过程。 股份有限公司和有限责任公司这两种现代企业最常见的组织形式， 其最典型的治理特征就是多元化的股权结构。

从股权结构上看， 公用企业最常见的股权特征是国有独资或国有大股东控股， 这两种股权结构都意味着企业的产权能高度集中在代表出资人的政府手中， 而当企业的财产产权由国家政府行使的时候， 就意味着企业的财产产权和政治权力结合，企业不再是独立的产权主体，而成为依赖政府的附属物。 这样的制度安排，必然造成企业运作的代理成本高昂， 其直接后果就是企业经济效率低下，缺少竞争力。 公用企业采用国家所有的产权形式之所以代理成本高昂， 根本原因在于产权所有者“名存实缺”。 尽管很多公用企业的产权主体在理论上是相当明确的，即国家所有，但由于“国家所有”是一种“非人格化”的产权形式，使得公用企业的产权主体无法像非国有企业一样落实为个体产权所有者， 因而事实上变得空泛和 “不知指向”，导致了无处不在又无处存在的尴尬。

正是由于公用企业“非人格化”的产权形式，使得作为唯一股东或唯一大股东的国家不是一个以利润最大化为目标的“经济人”，而股东监督的源动力就是“经济人”对剩余索取权的追求，对大股东控制型公司而言， 大股东对剩余索取权的追求是保证公司治理效率的首要前提。 国外很多公用企业中也存在着控制型股东， 但大股东对企业的剩余索取权已经明确到个人。 因此，大股东有强烈的动机监督和抵制经理人的道德风险。 相反，如果不能明确大股东的剩余索取权， 必然会对公司的治理效率产生根本性影响。 因此，提高公用企业的治理效率和经济效率， 首先是要明确企业的产权主体，只有产权主体明确，企业的剩余控制权和剩余索取权才能从根本上得到解决。 就公用企业而言，尽管国家所有导致事实上的产权主体缺位，但鉴于公用企业的公益性属性， 还不能让国有资本完全退出， 特别是对处于转型经济时期的中国而言，市场机制和监督机制尚不完善，这一点尤其重要。 因而通过引入各类非国有资本，与国有资本共同投资，构建混合所有制，是明晰产权、强化产权主体利益的可行战略， 也是提高公用企业治理效率和经济效率的必然选择。

另一方面，公用企业产权结构的单一，也导致了投资体制的僵化和项目建设资金的不足， 严重制约了公用事业的发展。2008 年金融危机以来，出于拉动经济的考虑， 中国政府实施了较为积极的财政政策，在铁路、公路、基础设施包括城市市政基础设施等方面加大了投资力度， 但这些投资的投资主体基本是地方各级政府， 其资金筹措方式主要是依赖土地财政和依托政府投融资平台来进行的债务性融资， 这使得地方政府的债务规模在过去几年里不断激增。 根据国家审计署的报告，截至2013 年6 月底， 全国政府性债务为30.27 万亿元， 其中全口径中央政府性债务合计12.38 万亿元，全口径地方政府性债务合计17.89 万亿元。 庞大的债务规模不仅加重了地方政府的财政负担，也凸显了严重的债务风险。 由于中国经济目前已经明确性减速， 未来为了避免出现经济硬着陆的风险， 基建投资仍将是拉动中国经济的一个重要手段，对于已经债务缠身的地方政府而言，继续凭借一己之力完成这些庞大的基建投资， 显然是不明智和不现实的， 只有通过混合所有制引入各类非国有资本，才能破解这一困局。

二、国外公用企业混合所有制改革的经验借鉴

从实践上看，公用企业的混合所有制发端于英国公用企业的民营化改革。 1984 年，英国政府决定出售英国电信51%的股份，通过在世界上各主要证券市场公开发行股票的方式，大约有230 万人购买了该公司的股票，成交额近40 亿英镑。 随着英国电信民营化改革的成功， 英国政府又先后对天然气、自来水、电力等多个公用企业进行了混合所有制改革。 由于英国公用企业的混合所有制改革规模盛大， 效果明显， 从而引起了全世界的广泛关注，德国、法国、荷兰、葡萄牙、瑞典等国也先后纷纷加入混合所有制改革行列， 并都取得了不错的效果。 以电信行业为例，表1 是主要OECD 国家电信公司混合所有制改革之后的股权分布情况①参见Stilpon Nestor，Falling Between the Cracks：privatisation and corporate governance in the European telecom industry，Corporate Governance，2005，Vol. 13，No. 2：137-155。。

表1 2002 年主要OECD 国家电信公司的股权结构

总体来看， 发达国家公用企业的混合所有制改革取得了较为积极的作用： 一是国有资本通过混合所有制得到了合理流动和转移， 从而使之得到盘活。 如英国政府通过混合所有制改革，不仅消除了多年经营不善、 微利和亏损的公用企业的财政重负，而且还收入了1000 多亿英镑，使政府能够在教育、科研、职工再培训以及基础设施建设等方面加大投入，极大地盘活了国有资本。 二是公用企业的技术水平和经营机制通过混合所有制使之得以改进， 提高了企业的经营效率和竞争力。 例如，德国邮政公司在2000 年上市后，经营收入从1992 年的113 亿欧元增加到2001 年的334 亿欧元，增长了差不多3 倍；利润从1990 年亏损7.2 亿欧元变为2001 年实现税前利润26 亿欧元。 三是社会资本通过混合所有制得以进入原本国家垄断经营的公用企业，民间投资大幅增长。 实际上，各类非国有资本通过混合所有制进入公用企业后，当其拥有足够的控制权时，为了增强企业的竞争力往往会对企业进行改造，这不仅增加了公用企业资本总量，也提高了公用企业的资本质量，因而混合所有制改革极大地推动了国民经济的增长。 当然，在取得积极效果的同时，混合所有制改革也使公用企业出现了一些消极后果，而失业人数增加和原企业职工的社会福利下降就是其中最主要的方面。

值得一提的是， 在进行民营化改革和构建混合所有制过程中， 基于公用企业公益性属性的考虑，这些国家并未完全放弃对企业的控制。 实现控制权的做法主要有两种： 一种是在企业的混合所有制构建过程中，国家仍然持有较高比例的股份，成为企业的控制性股东， 从而控制并影响企业的经营决策。 但这一做法需要对经理层设立以绩效为导向的考核标准，并成立监督机构。 另一种更值得我们借鉴的做法则是国家保留有一股不同于其他股份的特殊股份，即所谓的“黄金股”。 在混合所有制改革过程中，那些国有资本退出相对彻底，政府持股比例较低的国家大多采用这种做法。 以英国的电信行业为例，英国政府虽然早在1993 年就已经出售了其持有的全部股份， 但却一直保留着一股“黄金股”，这意味着如果公司的经营决策损害到社会公众利益，则政府可以通过“黄金股”所具有的最终否决权而予以否决。 后来很多其他国家在对本国公用企业进行混合所有制改革过程中，也借鉴了这一做法，只是“黄金股”的实际权限已经不仅仅是最初的一票否决权，而是增加了包括限制非国有资本股东持股上限、公司资产处置的批准、超比例的股息分配审批、企业融资批准等权利。

综上所述，在混合所有制改革过程中，为了保证公用企业的经营决策不至于严重影响公众利益，国家仍需要对公用企业保留必要的控制力。

三、中国公用企业混合所有制改革的政策思路

结合前述对中国公用企业改革选择混合所有制的必然性分析，并借鉴国外的相关经验，本文认为， 现阶段对中国公用企业进行混合所有制改革时应遵循以下政策思路：

第一， 在公用企业构建混合所有制的过渡时期内， 国有股份被减持时不应放弃国家的控股地位，同时要积极培育非国有资本大股东，构建股权相对集中的制衡型股权结构。 国外的经验表明，由于公用企业的公益性属性， 在构建和完善公用企业混合所有制的过程中， 为了保证公众利益不受侵害， 国家股东仍然有必要在过渡期内保留对公用企业必要的控制力。 对处于经济转型时期的中国而言，市场机制和监督机制都还很不完善，尤其需要对公用企业保持必要的控制力。 在保持必要控制力的前提下， 需要重点考虑的是股权构成中国有股的合适比例以及积极引导企业“以股东价值为导向”，减少政府的干预行为。 与此同时，本文认为在保留国有资本控股地位的同时， 非国有资本并不宜完全的高度分散， 而应积极培育多个大股东集中持股的制衡型股权结构。 之所以形成这样的政策思路， 是因为高度分散的股权需要有高度完善的法律体系作为保障， 以处于经济转型时期的中国国情来看， 法律体系与市场机制的不完善还将在较长时期内存在， 投资者利益特别是中小投资者利益的保护， 以及经营者具体行为的约束，短期内还很难通过外部的法律体系来实现，因此， 相对集中的股权结构是一种基于股东权益保护缺失的代偿性安排。 相对集中的股权结构，一方面可以使大股东有动力监督经理人员， 另一方面也可以使大股东彼此之间相互制衡， 在一定程度上削弱大股东对中小股东利益的侵夺。 当前在构建这样的股权结构的时候， 特别需要重视以下两个问题：（1）作为大股东的政府部门（多数情况下是国资委）在行使其控制权时，应严格依据《公司法》所赋予的股东权利，努力避免利用其行政地位或关系向其他非国有股股东施加“行政压力”，过度的“国退民进”固不可取，但带有强烈计划经济色彩的“国进民退”尤为不当。 （2）制衡型的股权结构应该积极引进多种经济成分， 尽可能通过市场机制自发形成，避免行政推动下的“捆绑上市”。 同时应该给予国有资本和非国有资本同等的权利，既允许外资、 民营等非国有资本参与公用企业的混合所有制改革，也允许引入其他国有资本（包括国有上市公司），因为混合所有制本来就是公有资本和非公有资本共同投资参与，只要产权清晰，都可以形成制衡型的股权结构，避免造成一股独大。

第二， 对公用企业的业务领域要根据其技术经济特征有所区分，对于自然垄断性业务，在保持必要控制力的前提下， 国家政府应逐步减少持股比例；而对于竞争性业务，则应积极引入各类非国有资本，国有资本则应考虑逐步退出。 从公用企业的技术经济特征来看， 并非所有公用企业的业务都具有范围经济与规模经济的自然垄断特征，只有那些依赖固定网络的业务， 由于存在巨大的沉没成本，才具有自然垄断性质（参见表2）。实际上，即使这些具备自然垄断特征的业务， 也有可能随着产业生命周期与市场需求而发生变化， 演变为竞争性业务①产业生命周期的变化是指由于技术的发展会导致公用企业所依赖的网络设施的固定成本下降， 而市场需求的变化是指由于需求的增加可能导致需求曲线扩展至成本弱增的产量范围之外，两者都会使得公用企业的自然垄断边界发生变化。。 依据国外的经验，发达国家在构建公用企业混合所有制过程中， 在典型或极端的自然垄断性质的业务领域中， 通常是国家控股甚至完全独资， 而在那些已经由自然垄断特征演变为竞争性特征的业务领域，则积极打破垄断，通过混合所有制改革实现民营化和股权多元化， 我国公用企业的混合所有制改革也应遵循这样的政策思路。 因此，在构建公用企业的混合所有制时，应先甄别分析其业务环节， 尽可能依据专业化分工的要求将传统的垂直整合公司分割成生产、分配、营销等多个独立业务领域， 使不同业务领域的产权改革方案与其技术经济特征相适合， 这样才能保证公用企业的治理效率得到最大限度的改进，最终建立的混合所有制也才更为经济合理。 实际上，国家仍需保持垄断经营的仅仅是少数承担特殊任务和有特殊安全考虑的公用企业， 而对大多数公用企业而言，都应该而且可以进行民营化改革，建立混合所有制。 对于公用企业当中仍然具有自然垄断特征的业务领域， 国家政府在其必要控制力得以保证的前提下，应该逐步降低持股比例，同时有计划、有步骤地渐次引入非国有资本，这样一方面可以使公共基础设施建设资金短缺问题得到缓解， 另一方面也可以使产权结构单一而导致的经营效率低下问题得到改进。 需要强调的是，混合所有制构建过程中引入各类非国有资本时， 它们的持股比例仍需受到必要的限制， 避免国家的终极控股地位受到影响。 对公用企业中那些完全符合或基本符合竞争性特征的业务领域， 应考虑将国有资本逐步退出， 借助市场机制积极引进各类非国有资本，使原本处于控股地位的国有资本，逐步转变为参股地位，甚至完全退出，使市场竞争机制的资源配置作用得以充分发挥。

表2 一些代表性公用企业的自然垄断业务与竞争性业务

第三， 对于公用企业混合所有制具体实现方式的选择，需要考虑不同公用企业的产业特点，因时、因地制宜，进行恰当方式的选择，并有序推进。根据发达国家公用企业民营化改革与构建混合所有制的经验以及中国自己在很多竞争性业务领域和非国有资本合作所积累的经验， 公用企业的混合所有制改革目前可以考虑通过以下几种方式进行：合资经营、资本市场融资、特许投标制、BOT 项目融资、TOT 项目融资、PPP 项目融资以及上述方式的衍生模式与上述多种方式的组合等， 鉴于这些方式很多文献已有论述，故本文不再赘述。

[1] David Parker. Regulation of Privatised Public Utilities in the UK：Performance and Governance [ J ].Journal of Economic Issues，1999，（3）.

[2] Stilpon Nestor.Falling between the Cracks：Privatisation and Corporate Governance in the European Telecom industry[ J].Corporate Goverance，2005，（2）.

[3] 孙文博.中国公用企业治理结构研究[D].浙江工商大学博士学位论文，2007.

[4] 孙文博，郑罗平.国外公用企业民营化进程中治理结构变革及经验借鉴[ J].商业时代，2010，（34）.

[5] 王俊豪，周小梅.中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策[M].北京：经济管理出版社，2004.

[6] 王俊豪. 中国垄断性产业结构重组分类管制与协调政策[M].北京：商务印书馆，2005.