公权力腐败:理论解释与治理对策

姚瑞平 刘祖云

腐败作为一种历史现象，具有利己性、损他性、反社会性、隐蔽性、传染性、顽固性和可控性等共同特征。美国学者亨廷顿认为，所有国家都存在腐败。①在转型期经济中，腐败表现为具有经济人特征的代理人，凭借委托人授予的权力，用非法手段满足私欲，即用公权谋私利。我国当前出现的腐败现象，主要表现为经济社会转型时期的特有现象，呈现以下特点:新经济领域和公共管理部门的腐败问题比较突出、案件呈现频发态势;跨国(境)腐败案件不断增加，国内敛财、国外洗钱的问题相当突出;利用企业改制和破产之机搞腐败，造成国有资产大量流失;腐败分子已不满足于追求一般生活上的享受，腐败的目的由消费享乐型向资本积累型过渡;官商勾结，官员利用职权与民争利，在位时谋取大量非法利益，有的搞“权力期权化”。

一、公权力腐败现象的理论解释

公权力腐败既有社会现实历史的因素、主观心理因素、信念道德、趋利本能因素，又有经济利益因素、监督管理因素、法律制度因素等等，涵盖了内在因素和外在因素的诸多方面，成因十分复杂。

(一)公权力腐败的学理分析

在对公权力腐败现象的研究中，国内外已形成了各种各样的理论解释与分析框架，要研究中国的公权力腐败现象，我们有必要熟悉这些多元的学理性分析思路，以为中国的公权力腐败现象寻求合理的理论解释思路。

1．成本—收益理论。人具有趋利性和理性的二维特征，理性的经济人总是追求自身利益的，在消费欲望极高而消费水平较低的情况下，人的欲望无限扩张趋势和社会经济满足欲望实际状态之间差别不断加剧，这种欲望的满足可以通过权力上市和权钱交易来得以实现。如果公职人员为了追求自身利益将公共目的或利益转变为个人的目的或利益，便出现了公权力异化。从成本—收益理论看，一个组织设立特定职权，也是因为职权的实施能带来相应收益，这种收益既可以是经济收益，也可以是政治收益;既可以是私人收益，也可以是公共利益;既可以是有形的，也可以是无形的。只有从事腐败活动能够为给人带来某种好处时，才可能引发腐败。在资源稀缺的环境下，经济人总要使自己行为的收益最大化，或者设法使资源配置最优。或者说其从事某种职业活动，因为自利性扩张动机，就要努力谋求私人收益。这种收益不仅包括目前能获得的各种有形的经济利益和无形的满足，还包括履行职责可望得到的利润、市场份额、权势、工资、晋级等各种预期收益。而对市场主体来说，假定市场没有外部性，那么一个经济人将获得履行职责的所有收益，并承担相应的成本。但对实际生活中的经济人来说，往往并不能获得履行职责的全部收益，也不承担渎职的全部损失，履行职责也只能得到事先的契约收入。假如经济人搞腐败不受查处，则其不仅能获得契约收入，而且还会得到额外的腐败收益。在这种情况下，履行职责和搞腐败的私人收益和私人成本既可能小于、也可能大于其行为所带来的社会收益和社会成本。经济人这时会根据其私人收益和成本的计算来选择自己的行为，只要腐败带来的私人收益大于私人成本，就会诱发腐败。②

2．委托—代理理论。从体制上分析，腐败是公权力委托—代理运行的失灵。根据委托—代理理论，社会公众将自己的权力委托给政府官员执行以实现自身利益，而官员则按照委托契约行使权力并取得相应的报酬。如果这种公权力委托—代理失灵，就会产生腐败。这种腐败不仅包括官员滥用公权力谋取私利，也包括办事拖拉、推诿、扯皮等不作为、慢作为现象。根据美国学者杨·巴泽尔研究，在任何社会制度下，都不存在绝对的或无条件的私有权利，任何人的私有权利，在一定程度上都会相互影响和相互制约的，每个人都将会把各自享有的私有权利部分地置于公共领域中，委托给机构或个人来实施并保证获利，政府接受社会公众权力委托代理运行只是第一层委托关系，具体负责执行的政府有关部门及其官员才是公权力的终极代理者，即公权力被多层委托给官员去执行。假定公众和委托代理人，是完全理性的经济人，信息是完全对称的，而且双方都没有投机倾向，则公众与委托代理人完全可以在平等基础上形成公权力委托代理契约，双方合作共赢。但现实中双方信息是不对称的，且各自表现为有限的理性与投机倾向。因此，公众与官员之间的权力委托—代理运行本身就存在委托代理失灵的潜在性，如果对公权力代理者搞腐败被惩罚程度轻或概率小，以及代理者在失灵的条件下获得收益和成功概率较大，则易发生腐败。此外，对委托人监督投机倾向也是导致委托代理失灵的根源之一。这种投机倾向的原因有两方面:一是委托代理往往是多层结构，监督公共权力需要花费相当的精力、时间和财力，使监督的成本过大。二是监督者的机会主义倾向。由于公权力的委托人个体置于公共领域的私有权利是有限的，即使失灵造成社会损失巨大，但每个委托人分摊的份额很小，所以公众的监督积极并不是很高，搭便车现象较常见，其结果是无人或很少有人去监督。因此，要克服公共权力委托—代理运作失灵，就必须从委托代理关系上采取措施，尽量公开公共权力委托代理运行的信息，推行委托人的选择性激励和惩罚政策。

3．权力寻租理论。持此观点的学者认为，腐败是一种寻租行为，实质是权钱交易。寻租广义上指为了追求经济利益的非生产性活动，或者为争夺、维护既得利益而进行再分配的非生产性活动。狭义上指为追求利益的非生产性行为，如通过行贿等手段促成政府对经济的干预，产生并获取租金。也就是说，寻租是用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润，从而造成了资源配置的扭曲，耗费了社会的经济资源。政府部门和公职人员中滥用权力、谋取非法利益的案件，都与权力寻租有关。但腐败又不等于寻租。寻租的内涵比较宽泛，指政府官员与政府以外的利益主体之间的双向寻租，有一定的合理存在空间，可以采取合法的形式，如企业向政府争取优惠政策，也可以采取非法的形式，如行贿受贿、走私等。寻租者主体中包括有权者、有钱者、有关系者，而权力腐败主体皆为当权者，且腐败的内涵比较集中，所有无权者的寻租不在腐败之列，合法的寻租也不在腐败之列，只有非法寻租才能构成腐败行为。

4．破窗效应理论。破窗效应是犯罪学的一个理论，该理论由詹姆士·威尔逊及乔治·凯林提出。此理论认为环境中的不良现象如果被放任存在，会诱使人们仿效，甚至变本加厉。一个房子如果窗户破了，没有人去修补，隔不久，其它的窗户也会被人打破;一面墙，如果出现涂鸦没有被清洗，很快墙上就会出现更多的涂鸦;一个很干净的地方一旦有垃圾出现之后，人们就会不再感觉丢垃圾的羞愧。一方面，腐败的个体人如果伸手有了腐败的第一次，他就会有第二次、第三次，以致不可收手。另一方面，周围环境和风气的好坏对有人会有重要影响，廉洁的环境相对不良环境中腐败发生的几率会小得多，而且人都会有法不责众的心理倾向。

5．5I因子理论模型。学者Peters研究提出影响公共政策工具选择的五项主要因素:观念(ideas)、制度(institutions)、利益(interests)、个人(individuals)与国际环境(international environment)，由于这五项因素的英文首字母都是I，所以简称为5I模型。同理，可借用5I模型来分析腐败成因。人的观念与意识型态会影响人的腐败选择倾向，因此需强调对人的理想信念教化。利益是影响的直接动因，腐败都是以利益为基础的，并在腐败过程中实现其自身的利益。基于利益的考虑，腐败者往往期望选择使其受益最大而成本负担最小的腐败手段。个人在腐败中扮演着不同的角色，不同人有不同偏好，不同人会选择不同的腐败手段。制度影响腐败，人会在特定的制度下可能形成对于腐败不同的免疫力，好的制度能使坏人无法干坏事。腐败呈现国际化特征，思想观念、社会制度、价值取向等因素的国际多元化，直接影响着腐败的发生和反腐工具的选择。

(二)公权力腐败的现实因素分析

除上述经济人个体具有趋利的本能因素，制度的弊端和缺陷、转型期监督体系不完善外，在市场经济转型过程中，基于经济特权与垄断权的上市而形成的不公平竞争，政府对微观经济干预过多，国有经济产权界定不清，改革的不彻底，监督不到位等都直接影响腐败的产生。

1．从深化改革视角看腐败。改革转型不彻底的负面效应会伴生腐败。在体制转型时期，经济基础特别是所有制结构和分配方式发生了深刻变化，经济生活和社会政治生活中出现一系列新情况新问题，尤其是新旧体制转换中出现的缝隙，为腐败的滋生和蔓延提供了条件。政府改革相对滞后，特别是地方政府的权力过大，随意性过大，使得创租、寻租、分享各类租金的机会增多。有专家学者认为，腐败问题归根到底还是经济改革没有到位特别是市场配置资源的决定性作用没有到位、政治改革相对滞后特别是政府职能调研没有到位、行政权力压制和干预民间正当经济活动，造成广泛寻租活动的结果。要解决包括腐败在内的社会上的种种问题和现象，只有继续深化改革。胡鞍钢认为，体制转轨、制度设计缺陷是我国腐败蔓延的重要原因，相对个人腐败行为，行政制度性腐败现象更为突出，不仅造成了巨额经济损失，也形成了严重的社会污染，构成了严峻的政治挑战。吴敬琏认为，当前社会上存在的种种丑恶现象，从根本上说是缘于经济改革没有完全到位、政治改革相对滞后、行政权力变本加厉地压制和干预民间正当经济活动，造成广泛寻租活动的结果。只有继续深化改革，包括经济体制改革和政治体制改革，才能有效解决矛盾，包括腐败问题。

2．从发展视角看腐败。发展是解决一切问题的根本，但快速发展中也会伴生大量的腐败现象，特别是地区发展不平衡易诱发腐败。这种不平衡既表现为地区间，如发达地区与欠发达地区、东部与西部之间的不平衡，也表现为同一地区内部如同一省份的不同地区、同一城市的不同行业之间的不平衡性。不同地区之间的实际收入、经济资源、地方权力以及个人或集团利益存在极大不平衡，因而一方面相互竞争、相互争夺，另一方面又相互结盟，盘根错节，努力通过各种手段影响地方乃至中央政府决策，以获得政策的支持。这个过程中往往导致政府失效、政策失效和计划失效，引发各类腐败行为。我国东部沿海等改革和发展先导区域，由于市场经济发育比较早，经济发展比较快，所有制结构多元化特征明显，市场经济体制转型进程更快，腐败的新情况、新动向相对显现也更早。

3．从权力使用监督视角看腐败。反腐败的核心应该是制约和监督权力。一方面，权力过于集中、权力没有得到有效制约和监督必然导致腐败。另一方面，权力的不断下放和分散，监督手段没有及时跟进，也容易滋生腐败。特别在市场转型期间，集权控制的削弱，地方分权化、私有化和经济的对外开放在短期内极大地提高了腐败的可能性。分权使各级政府内部形成了大大小小的既得利益集团，这些利益集团会竭力追求本地区和部门权力最大化，包括行政审批权、项目批准权、垄断权和特许权、进出口经营权等，目的是为了追求部门或地区收入最大化。比如在执行财税收入属地化管理的规定中，地方政府相互以优惠政策争夺税源，给以争取到本区域的企业享受税收减免权或税收返还，以增加本部门或本地区的收益，这实际上变相截获部分财政收入，给国家造成财税流失。同时，追求本部门或地区支出最大化，包括争夺更多的财政预算，搞社会并不受益的形象工程，以期获得更多的公共支出和更大的公共投资，变相从国库中劫掠了财富。

4．从历史的视角看腐败。客观上现阶段的腐败与反腐败还具有历史的特殊性。我国现在所处的社会大环境，是从传统社会向现代社会的转型期，是处在社会主义市场经济体制转型期，还是非完全性法治社会，开放、透明、法治化程度还够高。社会转型期往往是腐败的多发期、高发期，承认这一原因，就要承认，当前我国腐败高发期具有历史特殊性。一旦建立起较完善的社会主义市场经济制度和民主政治制度，基本实现了现代化，腐败现象就会必然减少。同时，随着对外开放日益扩大和各项改革的深入，我国经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式进一步多元化，社会环境将会更为复杂多样，并继续影响人们的思想观念、价值取向，反腐败仍然任重道远。

二、公权力腐败的特征及危害

通过对公权力腐败特点进行深入分析，会发现其演化呈现以下趋势:一是腐败的演化具有周期性和波动性，体制转换的交汇点往往是腐败发生的集中点和易发高发点。二是腐败在不同阶段有不同的特征和表现形式，与当时社会环境、改革走向及重大政策的出台关系紧密。三是腐败的消长同市场化程度关联度大。凡是那些改革起步较早、改革越是彻底、市场化程度较高的领域和部门，腐败程度相对就较低。四是腐败呈现明显的地域特征。西方发达国家主要是利用经济财富获得政治权力的政治腐败问题，即金钱政治，在上层建筑领域内产生“纸牌屋”剧式的政坛丑闻。发展中国家的腐败问题多属于体制性腐败，表现为转型国家权力过度集中、体制转换中的空隙、监督系统乏力、法律政策滞后等情况，且呈现地域性特征。五是腐败呈现全球化趋势。“透明国际”最新调查表明，177个国家中超三分之二的国家存在“不可接受水平”的“滥用权力、秘密交易和贿赂”。

2012年12月《人民论坛》开展的一项“国家级难题”公众调查结果显示，反腐居国家难题之首，“当选”的前十大难题中有四项直指公权力行使失范。习近平总书记在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话中强调:近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台，其中贪污腐败就是一个很重要的原因。大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国!我们必须警醒!对此，有专家指出，腐败问题严重侵蚀社会主义肌体，已很大程度上阻碍了中国的发展，越演越烈的腐败问题会亡党亡国已成为执政党与公众的共识。不少受调查者表示，对新一届领导集体在未来几年有效破解腐败难题充满信心。③

客观上分析，腐败将国家财政收入、国有资产、公共资源转移到特殊利益集团及其利益相关者，破坏了投资环境，对经济增长产生巨大的危害。在经济转型国家，腐败危害最大。美国经济学家保洛·莫罗研究表明，腐败和投资率及经济增长存在显著的反向变动关系，其负相关性在统计和经济意义上是显著的，他以总投资占GDP的比率为被解释变量，腐败指数每改善一个标准差能使该比率增加2．9个百分点，能使人均GDP增长率提高0．8个百分点。④研究进一步表明，经济增长与腐败相关性经常出现两种关联，可用两个关联指数表达。第一个关联指数为腐败感觉指数，与按照实际人均GDP衡量的经济发展水平之间呈负相关性。国际货币基金组织1997年抽样调查97个国家进行观察分析，发现腐败程度越高的国家的实际人均GDP也越低。第二个关联指数为腐败的观察指数，与按照实际人均GDP的增长衡量的经济增长之间也呈负相关性。⑤腐败造成的危害主要表现以下方面:一是导致国有资产严重流失。据粗略估计，我国国有资产每年流失5%左右⑥。二是减少国家财政税收收入。因腐败导致税收流失是造成经济损失的最主要形式之一。三是造成大量公共投资流失。从国际经验看，腐败所造成的公共投资领域的损失通常相当于投资总额的15－20%，发展中国家比例要高一些。四是扰乱了市场经济秩序。新经济领域腐败降低了政府矫正市场失灵的能力，而权力寻租型腐败则强化了政府管制和行政垄断。五是影响资源的有效配置。腐败的存在是产生非生产性寻利活动的诱因，吸引寻求个人效用最大化的经济体，把部分资源投向这些从社会角度来看效用为零甚至为负数的经济活动。六是导致社会分配不公。2013年我国基尼系数超过了警戒线0．4达0．47。这种差距过大与腐败获得的非法收入密切相关。七是阻碍了变革与创新。如果能通过贿赂等腐败方式寻求利益或保护，企业就不会去从事风险大、见效慢的开发新产品、新技术，而是倾向选择腐败获利而非技术创新获利。

三、治理公权力腐败的对策建议

清廉是重要的发展环境，治理腐败促进发展是硬道理。十八届三中全会决定将治理腐败与深化改革并提，列为国家治理体系建设的重要内容。特别是落实“八项规定”、“反四风”，让人民群众切身感受到反腐实效。笔者认为，防治腐败必须抓住公权私用这个关键环节进行有效治理，以掌握公权力特别是位高权重的官员为重点，以建立健全制约有效的权力运行机制为主要内容，以最大限度减少腐败机会、降低腐败收益和增大腐败分子被查处几率为基本要求，逐步建立健全与社会主义市场经济相适应的惩预腐败体系。

(一)加快政府职能的转变。解决好公权力的合理配置问题，建立权力行使负面清单，界定政府权力行使边界，形成结构合理、配置科学、程序严密、相互协调的公共权力体系。一是充分发挥市场配置资源的决定性作用。在腐败易发多发领域引入竞争机制是医治腐败的有效处方。如建立规范统一政府项目招投标制度管理和运作机制，完善产权交易制度和监管规则，扩大政府采购的范围和规模等等。二是加强社会诚信体系建设。建立各类市场主体的信用信息系统，加快信用征集、信息披露和失信惩戒的制度建设，实现行业信用管理与联合征信互动。按照市场化原则发展和规范行业协会、商会等自律性组织。三是深化行政审批制度改革。进一步简政放权，最大限度减少政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的，一律取消审批。规范行政许可的设定、实施和监督行为，充分运用间接管理、动态管理和事后监督的手段，减少政府过度干预。四是大力推进政务公开。以公开为原则、不公开为例外，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，应当逐步公开政府及行政部门的信息。

(二)加大惩治腐败力度。查办案件是对腐败分子最有效也是最具威慑力的手段，通过查办案件也能从中发现源头问题，有针对性加以预防。用猛药解决腐败问题，在腐败问题居高不下的情况下，进一步加大治标力度，以便为治本赢得宝贵时间。更加突出查办党政领导机关、行政执法机关、司法机关、经济管理部门和县处级以上领导干部违法违纪案件，严肃处理领导干部严重渎职失职案件，着力查办新的经济领域的案件和国有资产严重流失的案件，注重查处发生在群众身边和损害群众利益的案件。

(三)推进从源头制约公权力的改革和制度建设。体制障碍是最大的障碍，机制缺陷是根本的缺陷。破解“前腐后继”困局，必须从反腐顶层设计、体制机制制度和改革入手。一是改革和完善政府决策机制。建立和完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制和制度。完善重大事项集体决策制度。建立健全专家咨询和评估制度。建立和完善决策听证和公示、决策后评价和决策责任追究等制度。二是加快建立公共财政体制。改革和深化预算管理，全面实行部门预算，建立权责发生制的政府综合报告制度。实行国库集中收付制度，将所有财政性资金纳入国库账户体系管理。加强政府非税收入管理和“收支两条线”管理。加强财务监督，严格违反财经纪律行为。三是健全政府投资监管制度。合理界定政府投资范围，加强对政府投资的有效监督。建立完善政府投资项目决策机制，推行政府投资项目公示制度。

(四)充分发挥各监督主体的有效监督作用。一是强化专门机关的监督。反腐败职能机构专司对权力监督和制约，必须独立、高效、权力集中。健全党内反腐败领导体制和工作机制，推动以上级纪检为主的党的纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导，推进纪检派驻统一管理制度和巡视制度的全覆盖。强化党委落实党风廉政建设责任制的主体责任和纪委的监督责任。整合专门反腐败机构的监督力量，进一步强化纪检监察、审计、财政等专门监督机关的职能，建立健全权力运行制约和监督体系。二是加强法律监督。推进职权法定化，加强人大对“一府两院”的监督，把对发展目标、财政预算、政府重大决定和政府投资项目的审查监督作为人大监督的重点。加强反腐败立法工作，把地方治理腐败的成功经验上升为地方性法规。三是加强民主监督。依法对宪法和法律法规的实施情况、重大方针政策的贯彻落实情况和国家机关及公职人员的工作情况进行监督。组织人大代表、政协委员以及民众代表开展调研视察、民主评议，及时反映社情民意。完善民主协商和通报制度。四是加强舆论监督。发挥新兴媒体在反腐败中的舆论监督作用，在保守国家机密的前提下，依法保障新闻工作者的调查权和客观、公正报道事件的权利。

(五)引入利益机制治理腐败。既要给予公职人员比较优厚待遇，对廉洁奉公者以物质上奖励，同时对违纪违法者经济和法律上的严罚，增加腐败的成本。改革公务员收入分配制度，建立与经济发展和财政状况相适应的公职人员收入增长机制。取消政府机关在收入分配上的自主权，实行公职人员收入透明化，推进职务消费走社会化、市场化、货币化的路子。建立廉政奖励基金和公职人员廉政公积金制度。

(六)建立公务员财产申报制度。一方面，发挥财产申报制度的前期预警作用和广大群众外部监督作用，另一方面，发挥财产申报制度的纠偏惩处作用。建立独立的公务员财产申报受理机构，赋予受理机构相应的权力。扩大财产申报对象和范围，拓展财产申报形式。申报对象可先从增量(如新提拔领导干部、新提拔后备干部)做起，申报内容从房产等不动产做起，在适当的范围公开，并组织抽核查，申报追究可从不实申报查究做起，在条件成熟时再逐步深化完善。对迟延申报、申报不实、拒不申报的，采取相应的惩处措施;财产或支出明显超过合法收入，不能说明其合法来源的，差额部分以非法所得上缴国库，并依纪依法追究其责任。

(七)用法治化思维治理腐败。全面推进依法行政实施纲要，推进执法责任制的落实。依法界定执法职责，科学设定执法责任和岗位，严格规范执法程序。完善行政执法公示制，加强对公开行政执法依据的监督。坚持权责一致，完善执法过错追究和执法行为评议考核制度。加强对政府职能部门、行政执法机关运用权力、履行职责、执法程序的监督检查，坚决查纠违法或不当的行政执法行为。

(八)提高跨区域治理腐败的能力。正如英国学者伊夫·梅尼所说，无论是民主国家还是专制国家，没有一个国家的政府能够例外，腐败成为一种国际现象。⑦近年国际和地区性组织达成的反腐败公约有:1999年欧洲委员会通过《反腐败刑法公约》、《反腐败民法公约》，2003年非洲联盟通过《预防和打击腐败公约》等。我国于2005年正式签署《反腐败国际公约》，拉开了反腐国际合作的大幕。通过国际合作，可以有效借鉴更多的反腐败先进经验和手段，在引渡犯罪嫌疑人、限制赃款转移、洗钱及调查取证上建立更便利、快捷的通道。同时，加快贸易和投资自由化进程，缩小区域经济差距，促进区域经济协调发展，也是根治腐败的必需举措。

注:

①亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》，上海三联出版社1989年版。

②郑利平:《腐败的经济学分析》，中共中央党校出版社2000年版。

③来自 http://hn．ifeng．com/zixun/yaowen/detail_2012_12/11/475329_0．shtml。

④保洛·莫罗:《腐败与增长》，《经济学季刊》1995年。

⑤维托·坦兹:《腐败、经济增长与财政》，中国财政金融政策研究中心——财税研究所集体译，2002年。

⑥黄苇町:《中国的隐形经济》，中国商业出版社1996年版。

⑦伊夫·梅尼:《世纪末的腐败:变化、危机和转化中的价值观》，《国际社会科学杂志》1997年第8卷。