行政诉讼法视野下的行政合同探析

钱宇飞

摘 要：长期以来涉及到行政主体的行政合同与民事合同之间的区分存在一定的难度，最高人民法院早在上世纪初期就开始使用行政合同，但是在实际的操作中却又对行政合同的判断上存在较大的问题， 2015年新《行政诉讼法》的出台对我国行政合同的种类进行了比较明确的规定，但是行政合同与一般的民事合同不同，合同体现的平等双方的意志，但是行政合同的意思中更多的受到国家公法的规制，因此这种公法与私法之间必然会存在一定的冲突，如何在现有的行政合同制度的基础上，不断的完善行政合同的制度设计，加强对行政公权力的监督与对私权利的救济，具有重要的意义。

关键词：行政诉讼法；行政合同；公权力；救济

一、行政合同的定义

行政合同是指行政机关为实现行政管理的目的，通过与行政相对人协商一致而达成的协议，行政合同的缔约过程中，行政机关作为代表国家公权力的一方，往往拥有超越合同相对性的特权，这种特权是一种“行政优益权”。在行政合同的缔约或者履行的过程中，行政主体出于公共利益的需要解除合同时，行政合同相对人无法拒绝。行政合同与一般的民事合同存在较大的区别，行政合同的主体中有一方必须是行政主体，而且行政合同订立的目的是公共利益的需求或者是社会管理的目的，在行政合同中双方的权利与义务并不具有对等性，行政主体作为管理者，拥有行政优益权。但是行政合同又具有合同的属性，是双方意思的表示，在行政合同产生也是双方合意的结果。

行政合同产生是行政机关职能转变的重要结果，是法治社会法治的必然结果，行政合同将公法的要素与私法的契约进行有效的结合，采用行政合同的方式，行政机关在行使行政管理或者行政职能的过程中，能够与行政相对人进行充分的协商，双方达成合意，能够以一种协商的机制推动社会管理，实现行政管理的目的，淡化行政行为的国家强制性，有效的提升行政管理的效率，缓和社会矛盾。

二、《行政诉讼法》下的行政合同种类规定及纠纷处理存在的问题

1.行政合同种类规定

新《行政诉讼法》第12条、第60条、第78条中对于行政合同的范围进行了比较明确的规定，但是并未采用行政合同的概念，而是称为“行政协议”，合同作为当事人双方意思自治的产物，反映的是合同双方当事人之间的协议，行政合同中当事人一方为行政主体，行政合同的标的或者内容涉及的是国家公权力的行使或者是国有资产的处分，因此不仅仅受到双方意思的约束，更多的受到国家公法的约束。

在我国的新《行政诉讼法》中将行政合同争议纳入受案范围，并有相应的司法解释进行细化，《行政诉讼法》第12条中明确行政合同相对人可以向法院提起诉讼的范围为“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿类”的行政合同，但是随着社会的不断发展，行政合同的类型出现新的类型，如最高人民法院《关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》中指出政府招商引资合同、政府采购合同也为行政合同，根据当前我国的经济社会发展，行政合同的类型也应当不断的扩大。

2.行政合同纠纷处理存在的问题

（1）法院重视合法性审理，忽视合同契约审理。当前的行政合同纠纷处理上，法院对于行政合同的审查上依然是从行政行为的合法性进行审查，法院在处理行政合同纠纷上首先是采用《行政诉讼法》等相关法律法规对行政合同进行审查，再运用《民事诉讼法》的规定进行行政合同的事实部分进行审核，法院这种行政合同纠纷的审理模式类似“行政合同附带民事合同审查”诉讼，在行政合同纠纷中，行政行为与合同的契约权利义务存在渗透性，法院为了简化纠纷处理，往往是从行政行为的合法性角度进行，而对于行政合同的契约精神、行政合同双方在举证责任，权利与义务的对等性上存在差别。法院注重的是对公共利益的保护，忽视行政合同相对人的私权利的维护，缺乏统一的审理标准，导致相同的行政合同纠纷，各地法院的处理结果不同。

（2）行政合同诉讼的受案范围依然比较狭窄。新《行政诉讼法》中对于行政合同诉讼的受案范围进行了规定，2015年的《司法解释》中认为行政合同诉讼的受案范围的基本要件是要有恒定的合同主体，合同的目标是实现公共利益或者是行政管理，而且合同的内容是涉及到行政法上的权利义务。但是根据这一标准，行政活动中的目标责任书、行政奖励等产生的行政合同纠纷是否属于行政诉讼的受案范围时却存在一定的争议，实践中不同的地区法院采用的具体处理方式存在差异。

（3）行政合同诉讼的原告资格问题。根据《行政诉讼法》的规定，根据行政合同提起行政诉讼的主体限定为行政合同一方的相对人，这种限定性的原告资格的规定，产生的问题主要在于原告的主体资格问题，在民事诉讼中原告主体资格的认定上，如果合同涉及第三人的利益，第三人可以作为原告参与诉讼，而在公益诉讼中，民事诉讼也有相应的规定。但是行政合同诉讼中对于第三人的原告资格、与行政合同有关的公益诉讼的原告资格问题，并未进行明确的规定。

三、新《行政诉讼法》背景下行政合同纠纷处理的完善对策

1.法院应完善行政合同有效性审查

在行政合同纠纷的处理上，新《行政诉讼法》中对于行政合同纳入行政诉讼的受案范围是我国行政立法的重要进步，但是由于我国关于行政诉讼的司法实践存在不足，法院在行政合同纠纷的处理上存在较大的问题。在行政合同纠纷处理中，需要对行政行为的合法性进行审查，要对行政行为的职权合法性、程序合法性以及内容合法性进行审查外，还应当尊重契约的精神，要充分考虑到行政合同相对人的私权利需求。

2.扩大行政合同诉讼的受案范围

随着社会经济的不断发展，行政主体作为经济主体参与到社会经济交往中的次数越来越多，而且涉及的行业与范围越来越广，在《行政诉讼法》中扩大行政合同的受案范围，将行政合同受案范围进行扩大。长期以来行政诉讼的案件中行政合同受到“难以确定案由情况”的诉讼门槛的限制，导致行政合同的相对人权利受到损害而无法得到救济，因此通过扩大受案范围，促进合同相对人权利的维护。

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