积极福利视角下残疾人社会福利政策研究

周 沛

(南京大学残疾人事业发展研究中心，江苏南京210023)

残疾人是特殊的社会弱势群体，需要社会各界加以特别关心、关怀与关爱。尽管长期以来，残疾人在基本生活、基本就业、基本康复等多方面得到了政府及社会的较好保障与服务，但是，由于传统观念偏见及认识偏差，“消极性”与“消费型”残疾人福利观很大程度上影响着残疾人福利政策的优化与实施，致使残疾人保障项目单一，服务缺失、福利水平低下。为此，从积极福利视角出发，研究如何在普惠型福利基础上，为残疾人制定特惠型福利政策，为其提供“积极型福利”与“投资型福利”，对于提升残疾人福利，推动我国残疾人事业发展，必将具有十分重要的理论意义与现实意义。

一、积极福利及对残疾人社会福利政策的积极意义

福利国家对“福利”的认识及相应政策的制定，经历了国家干预主义和新自由主义。不管是传统的左派社会民主主义道路还是右派资本主义道路，都面临着福利国家危机，很难独立成为福利国家福利模式的单一选择，为此，一些思想家主张放弃传统的单一的极端保守主义或激进性政策选择，寻求第三条道路。在这种背景下，以吉登斯为代表，提出了积极福利理论①丁建定:《社会福利思想》，武汉:华中科技大学出版社，2009年版。，提出了从消极福利转化到积极福利的社会政策范式。

吉登斯指出，“我们应当提倡一种积极的福利，公民个人和政府以外的其他机构也应该为这种福利做出贡献，而且，他还有助于财富的创造”，因为“它关乎到人的幸福”②安东尼· 吉登斯:《第三条道路——社会民主主义的复兴》，北京:北京大学出版社，2000年版，第121页。。其特征可归纳为:

其一，基本准则——“无责任即无权利”。按照吉登斯的观点，传统福利制度下的出现福利依赖现象，其原因是没有把权利和责任结合起来——过分强调公民福利权利，而忽视公民应尽的责任和义务。权利和责任是统一的，既没有不享受权利的单纯的责任，也没有不承担责任的单纯的权利。“领取失业救济金的人，应当履行主动寻找工作的义务”;“无责任即无权利”不仅仅适用于福利制度的受益者，也应该适用于每一个人①安东尼· 吉登斯:《第三条道路》——社会民主主义的复兴》，北京:北京大学出版社，2000年版，第1－49、68－117页，第119－132页。。其二，基础理论——积极福利主张。吉登斯倡导一种积极的福利，公民个人及政府以外的其他机构也应当为这种福利做出贡献，它将有助于财富的创造。而且，福利本质上还是一个心理学的概念，福利制度在关注经济利益的同时，也应同时关注心理利益的培育②安东尼· 吉登斯:《第三条道路》——社会民主主义的复兴》，北京:北京大学出版社，2000年版，第1－49、68－117页，第119－132页。。国家必须采取积极的福利政策，联合其他部门，采取国家、集体和个人高度参与、共担风险的积极福利政策。其三，价值追求——实施积极福利的理想政府，应该鼓励人们追求幸福。积极福利的理想是人类幸福的实现，终极目标是鼓励人们追求全面幸福，包括安全、自尊、自我实现的机会以及爱的能力推动等等③景天魁，彭华民:《西方社会福利理论前沿;论国家、社会、体制与政策》，北京:中国社会出版社，2009年版，第133页。。如果幸福被普遍化了，并且不威胁到别人，那么它就是一种积极的追求。其四，实际举措——从福利国家到社会投资型国家。吉登斯用“社会投资国家”来取代“福利国家”，认为这一概念适用于一个推行积极福利政策的社会。“改革了的国家将是一个社会投资型国家，在风险与安全、个人责任和集体责任之间建立了新的关系……在任何可能的情况下，要投资于人力资本，而不是直接给予利益”④于素芳:《吉登斯的积极社会福利思想》，《淮北煤炭师范学院学报》，2007年第6期。。

吉登斯提出积极福利构想是为了解决福利国家危机以及在全球化背景下的人为风险该如何应对的问题。

积极福利是和消极福利相对应的概念及政策主张，艾斯平－安德森在论述“社会投资”战略的福利国家模式时认为，“社会投资”是福利国家在全球化背景下必须要选择的道路。积极福利国家模式中的“积极”是与“消极”福利对应的，消极福利是被动的福利接受，而积极的福利则是通过社会福利的提供与提高社会成员的能力，使他们有能力去解决问题而不是依赖国家的福利提供⑤艾斯平－安德森:《转变中的福利国家》，重庆:重庆出版社，2003年版，第25页。。

与传统的消极福利相比较，则可以看出，积极福利具有变被动为主动，变生存到发展之积极功能。

从风险类别看，消极福利是根据外部风险组织起来的，用于解决已发生问题的对策，是被动性的，是一种消极的福利政策理念;而积极福利则用积极的行动去面对风险，具有主动应对性，是一种积极、主动、发展型的社会福利政策。从政策目标看，消极福利是为了维持人的一种生存状态，为了应付贫困问题，是一种生存型福利;而积极福利不仅仅是为了应付贫困问题，而是要推动人的发展，强调自我实现和责任，是一种发展型福利。从福利实施手段看，消极福利仅是提供外在的物质性福利或现金福利，属于单一与单向的福利;而积极社会福利则通过增强人自身的生存能力来面对和解决各种风险，属于一种多项与多向的社会福利。

总之，积极福利强调采取主动事先预防的方法，发挥国家、集体和个人的主动性与责任感，采取国家、集体和个人高度参与并共担风险的积极福利的社会政策。积极福利新范式强调社会公民的权利与责任，强调企业创业精神与正义的共存;提倡建立权利与责任的社会福利制度，强调以就业机会替代救济性福利保障，减少传统社会救济的受益范围。总体上看，积极福利范式致力于消除社会排斥，促进社会融合，建立合作包容型的新社会关系。积极福利由价值理念到社会政策，是社会福利由生存型到发展型，由救助型到福利型的转型，充分体现出普惠型基础上的特惠型转型，是“大福利”加以实施的基础条件和具体过程。

如果说相对于一般性传统社会福利，积极福利具有重要的福利政策制定及实施的积极意义，那么，相对于传统的残疾人社会保障及残疾人工作，积极福利更具有观念转变和政策优化层面的现实意义。长期以来，我们把残疾人看成是被动的被救助者，完全是一种消极福利的观念和政策。在社会经济快速发展的今天，把积极福利理念和政策运用到残疾人社会福利的政策制定与具体实施过程中来，对促进我国残疾人社会保障体系与服务体系建设之“两个体系建设”，科学设计残疾人社会福利制度，提升残疾人福利水平，无疑具有十分积极的理论意义与实际推动价值。

二、积极福利视角下的残疾人社会福利体系构建

残疾人政策关乎残疾人社会救助、社会保险、社会福利等基本社会保障，以及残疾人就业、康复、教育、权益维护等基本公共服务的实施效果及社会效益，政策制定与实施的人性化与科学性，在很大程度上决定和制约着残疾人福利的项目内容、质量水平以及持续发展等诸多问题。其中，对残疾人及残疾人福利的认识视角，就是一个贯穿政策制定与实施始终的重要问题。具体说，就是消极型福利、消费性福利与积极性福利、投资型福利的视角差异。

当前，残疾人福利及残疾人福利制度与政策在概念上没有统一的界定，往往和残疾人社会保障与公共服务等混杂在一起使用。政府实际工作部门与学术界大多把对残疾人的救助与保障工作称之为“残疾人社会保障制度”，这是在整个社会“建立完善的社会保障制度”之大背景下的相应概念，也是社会福利低水平现状下的制度性安排①周沛:《残疾人社会福利体系研究》，《江苏社会科学》，2011年第5期。。社会福利与社会保障并不是相同的概念，二者既相互联系，又更相互区别。从“大福利”角度看，社会福利是包括社会保障在内的，一切旨在改善民众生活水平，提高民众生活质量的社会救助、社会服务等措施的总和。在欧美国家及我国港台地区，绝大多数国家和地区把由政府、社会组织等为主体的，旨在保障民众基本生活、提高生活质量的社会政策和社会制度统称之为“社会福利”，是一种包括制度性的社会保障、福利性的各类津贴、专业性的社会工作、网络化的社会服务、支持性的心理疏导等等在内的“大福利”概念。

从大福利角度看，我国残疾人社会保障尚是“生存型福利”而非“发展型福利”，是“选择型福利”而非“普惠型福利”。其一，社会保障的目标设定限制着残疾人福利。社会保障制度的目标是“保基本”，人们不可能通过社会保障来达到提高生活质量、改善生活水平。其二，社会保障的刚性特征致使残疾人福利覆盖面窄。社会保障制度的刚性特征指，只有具备一定条件，承担相应义务，才能按照政策标准得到保障。如只有实际收入低于当地贫困线，才能得到相应的社会救助;只有缴纳社会保险费，才能享受到相应的社会保险。在一些特困地区或经济不发达地区，政府和社会还不能有效地为残疾人减免或代缴保险费的情况下，不少残疾人还处于“保障缺失”或“低水平保障”状态，福利供给程度很低。其三，社会保障的制度设计决定了残疾人福利的单一性。作为制度与政策的社会保障，是在“责任共担”及“风险”原则基础上的“互助共济”损失分散机制，以供款给付现金为福利供给方式，而社会服务、心理支持以及康复教育、住房、就业等福利，均不在现行社会保障制度的范围之内，这就在很大程度上限制了残疾人社会福利的全面性。总之，社会保障对特殊弱势群体的保障，往往是对那些依靠自己的力量不能解决生存和生活问题的弱势与困难者的救助，是一种生存型与补缺型福利政策设计。

为解决残疾人的保障与服务，提高残疾人的社会福利，2008年中央7号文件《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》指出，“健全残疾人社会保障制度，加强残疾人服务体系建设”。随后，国务院转发了中国残联、民政部、人力资源社会保障部等16部委联合制定的“关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见”，做出了残疾人社会保障体系建设与服务体系建设之“两个体系建设”的战略部署。残疾人两个体系建设是社会管理与社会建设的重要内容。从学科分类角度看，残疾人社会保障属于公共管理类，是国家的制度与政策;而公共服务则属于公共事业管理，是利他性及专业化的社会事务和社会工作。无论是国家制度与政策的社会保障，还是利他的公共服务，都是福利政策的制定、福利的形成、传递过程。

从理论视角看，残疾人社会保障与残疾人公共服务之“两个体系建设”的内涵，其实就是残疾人社会福利体系的构建与建设。残疾人社会福利体系不是单一的保障项目或服务内容，而是一个包括制度化、政策性的社会救助、社会保险，专业化的残疾人康复、托养，社会化就业、教育、助残、残疾预防等多方面项目在内的有机整体。只有构建残疾人社会福利体系，才更有助于从积极福利视角审视残疾人社会福利政策与残疾人社会福利的实施。

残疾人社会福利是残疾人达致福利的表现形式与实现路径，是公共性与社会性的统一，是整个社会福利事业的重要组成部分，也是现代社会福利体系的有机构成。从概念含义上看，残疾人福利是指以政府及社会为主体，以全体残疾人为客体对象，以制度化与专业化为基本保证，以保障性与服务性为主要特征，以社会支持网络为主要构架，以物质资助与精神支持为主要内容，以解决残疾人群体面临的现实问题为动力，以不断完善并提升残疾人的物质与精神需求为宗旨，以保障残疾人基本生存为短期目标，以实现残疾人平等、参与、共享为中期目标，以促进残疾人个性化发展为长远目标，以社会政策及社会制度为基本保证的福利及服务供给体系①周沛，李静，陈静，柳颖:《残疾人社会福利》，济南:山东人民出版社，2013年版，第39页。。

残疾人社会福利是一个从更为宏观、更为广泛的角度，为残疾人提供包括制度化与非制度化、物质型和精神型、现金式和服务式等多方面福利的系统。相比较目前通用的“残疾人社会保障”概念与实践，“残疾人社会福利体系”在福利主体、福利内容、福利手法、福利效果、福利政策基本理念及实施等方面，都具有完全不同的特征。

第一，责任主体的差异性。残疾人社会福利体系的主体是一个多元化的综合体，包括政府、社会、第三部门以及社区支持网络等，而残疾人社会保障制度的责任主体则是政府。第二，内容的差异。残疾人社会福利体系中的福利内容既包括物质保障、精神支持以及公共服务、社会服务、文体生活等方方面面;而残疾人社会保障制度则以社会救助与社会保险为主要内容，是单一物质性的援助与保障，精神支持与社会服务并不属于制度性社会保障的内容。第三，实施方式差异。残疾人社会福利体系主体的多元性、内容的全面性决定了其福利实施方式的多样性，如社会保障通过政策的落实，社会服务通过专业的手法，康复等通过技术的保证等等。而残疾人社会保障制度主要通过的手法则较为单一，主要表现为强制性的社会保险和政策性的社会救助。第四，目标的差异。社会保障的目标是保证基本生活，只能是生存型福利;而残疾人社会福利体系的目标则是在保障基本生活的基础上，不断地改善残疾人的生活水平，提高其生活质量。第五，理念视角的差异。囿于制度框架，残疾人社会保障是一种消极的、被动的、事后的补救政策。即只有在残疾人遇到诸如贫困、失业、生病、年老等困难时，残疾人社会保障制度才可以介入，正因为如此，我们才把这称之为“生存性福利”。而包括基本保障、社会服务、能力建设在内的残疾人社会福利体系，则是一种积极的、主动的、事先的、综合的保障与福利系统，是“发展性福利”。

在社会安全制度的建立和社会福利的提升这一社会发展的基本追求上，多元化的残疾人社会福利体系要比相对单一的残疾人社会保障制度的内容更为全面，手法更为多样，涉及的对象更为广泛，效果更为明显，更为能够体现出从基本理念到政策设计，从内容项目到具体实施的过程中社会福利的积极推动作用。为此，从积极福利视角，构建残疾人社会福利体系，以残疾人社会福利体系来替代残疾人社会福利制度，是一件十分有意义的重要工作。

三、积极福利视角下残疾人社会福利政策

从不同的理念和视角出发，社会政策的制定与实施必然具有不同的指向或走向特征。以积极福利视角审视残疾人社会福利政策，必然会为残疾人政策效能最大化奠定良好的理论与实践基础。

第一，残疾人福利制度设计及政策制定的“积极性”与“投资性”理念。社会福利体系的设计与政策的制定是在人本主义基础上，为提高民众生活水平，加强民生建设而由政府机构做出的公共管理及公共产品设计。残疾人社会福利必须在普惠性福利基础上，突出残疾人福利的特惠性，摈弃陈旧的“消费开支”理念而采纳崭新的“社会投资”理念。

长期以来，政府及社会或多或少把社会福利开支更多的看作是一种社会公共资源的消耗过程，认为过大的福利投入对社会经济的发展会带来严峻的挑战和强大的阻力。在某些传统意识和社会偏见中，残疾=无能，残疾人=无用，残疾人群体是被边缘化了的特殊弱势群体，对残疾人推行的社会福利政策，只能是消极性的“消费”行为，不能带来任何效益，从而把残疾人看成是被动接受救助的单纯消费型群体。这实在是一种陈旧、错误的“消极福利”观和价值判断。

按照传统“消极福利”的观点或目前社会保障制度的功能发挥机理，社会保障制度主要是事后消极性补救举措，即社会保障政策的种种措施是通过调配社会公共资源来补救已经发生的事情。而“积极福利”则旨在改变人们面临风险的态度，不再悲观地在风险面前畏惧退缩，不再是事后的补救，而是事先的积极预防。积极地从风险中寻找机会，增强社会群体的自我应对能力，推动人的发展。现代社会福利就是变消极福利为积极福利，变匮乏为自主，变疾病为积极的健康，变无知为一生中不断持续的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造①景天魁:《福利社会学》，北京:北京大学出版社，2010年版，第95页。。显然，积极福利在保障人们基本生存的基础上，更强调应该增强个体承担风险的能力。

在理念和政策设计上，增强人们承担风险的能力需要创建“社会投资型国家”(Socail investment state)。在积极福利理念的引导下，社会福利体系的实施要注重人力资本的投资进而增强人们应对风险的生存能力的培育，如要把福利接受者视为一种资源而不是一种负担②丁建定:《社会福利思想》，武汉:华中科技大学出版社，2009年版，第196页。。

借鉴吉登斯的积极福利及社会投资型国家思想，在“残疾人两个体系建设”的大背景下，针对残疾人群体普遍存在的“福利不足”与“福利缺失”，政府及社会要转变观点，从积极福利及福利投资思路出发，调动和发挥残疾人的潜能，把残疾人群体看成是一股不可忽视的人力资源。在保障残疾人的基本生存的前提下，变消极社会救助为积极福利供给，制定科学、公平的制度与政策，为广大残疾人提供自我发展的社会条件与机会，真正使之融入社会。注重内心真实自我的培育，给予残疾人更多的生活信心。如果将残疾人视为具有不同于普通人的“不同能力的人”，那么，投资于残疾人群体的福利开支，将会促进挖掘其潜力，提升其抗拒社会风险的能力，从“生活福利”为主转向以“工作福利”(workfare)为主，推动残疾人群体积极就业。如此，原本所必须的收入保障、医疗开支及其他福利开支，就因为残疾人实现了就业而得以节省。所产生的经济效益与社会、政治效益则减少了后期的资源支出，使得他们不仅能够共享改革开放的成果，而且能充分发挥他们在社会发展中的重要作用。这就是建立一种以发展型社会福利与积极性人力资源开发相结合的新型残疾人社会福利政策的“积极效果”。

第二，福利政策倾斜化。随着城市化的快速发展，人们所面对的社会风险波及范围、伤害程度也在发生变化，社会保障与社会福利的研究范式及实施理念也随之变化③曲绍旭:《社会风险视域下城乡社会保障制度统筹研究》，《中共天津市委党校学报》，2013年第5期。。19世纪80年代德国的“保险三法”，就把疾病、工伤、老年及残疾的保险作为工业劳动者的保障内容。1935年美国的《社会保障法》及1848年英国艾德里政府宣布的“从摇篮到坟墓”的福利国家的建立，保障与福利的对象逐渐扩大到全体国民。尽管社会保障及社会福利一直有“普遍性”与“选择性”政策原则并存的现实，但是，福利理念与政策的选择性“倾斜”，即福利重点是客观存在的。在积极福利理念的主导下，无论是“两个体系建设”还是“残疾人社会福利体系”之推进，都需要有制度保证和政策指引。鉴于残疾人的特殊性，残疾人社会福利政策的制定与设计，必须充分考虑到相应的特殊性，需要对之做以必要的政策倾斜，以能真正做到“普惠型福利基础上的特惠型福利”。从积极福利视角看，这亦是主动站在残疾人利益诉求与需要满足角度考量福利，是减小乃至消除残疾人社会排斥的政策优化选择。倾斜性的政策基于为残疾人供给更多更高更好的社会福利，通过普惠性福利基础上的特惠性福利政策，利用社会福利的再分配形式，在较大程度上调节和缓解残疾人群体的“福利不足”与“福利缺失”现状，具有十分积极的意义。

事实上，目前各地借“两个体系建设”之东风，纷纷设计了有利于残疾人保障与服务的特殊福利政策，特别是在社会救助、社会保险等项目上，残疾人都可以享受到比健全人进入门槛更低、福利享受更高的优化政策，这本身就是积极福利的一种具体体现。

第三，就业最大化。从积极福利视角，变消极被动福利为积极主动福利之最为行之有效的举措就是促使残疾人充分就业，使其就业最大化。就业是民生之本，是最为基本，也是最为有效的保障性福利。增加残疾人福利供给，除基本生活保障及社会化服务、精神性支持外，帮助其充分就业，变消极福利为积极的工作福利，是政府和社会的重要责任，也是积极福利政策的重要内容。

当年英国首相布莱尔推行“消减福利开支，提倡劳动福利”的改革方案，其主要点之一就是加大就业技术培训工作，1998年工党政府增拨11.9亿英镑用于失业人员的就业技能培训，并特别设立“从福利到工作”的财政预算。以老年退休为例，他们从积极福利视角，把老年人视为解决当前福利困境的推动力，而不是困境的制造者，创造老年人的才华和技术有用武之地的条件，实现老年人“自己养活自己”。英国工党政府在1998年的《我们国家的新动力:新的社会契约》绿皮书强调以工作代替福利，减少福利支出，增加教育和培训支出，为更多的人从领取福利转变为从事工作提供条件——向人们提供有工资的工作，而不是提供可能增加依赖性的社会福利，是改善低收入者状况的最好途径①丁建定:《社会福利思想》，武汉:华中科技大学出版社，2009年版，第199页。。

在我国残疾人社会福利体系政策的设计与制定中，必须把帮助和促进残疾人就业作为“两个体系建设”的重要手段，如同当年凯恩斯所提出的“充分就业”来增进福利，促进经济发展一样，努力把残疾人就业提高到一个新阶段，变消极的“救助福利”为积极的“工作福利”，扩展残疾人社会福利的内容。

第四，服务专业化。公共服务以及社会服务都属于“大福利”的范畴，是“两个体系建设”之一，是从积极福利角度对残疾人提供与增进福利的重要内容。如果说残疾人社会保障体系所要回应的最根本的问题是资源投入的规模问题，尤其是福利的国家供给水平问题，那么，服务体系建设所要回应的核心问题，就是如何将这种资源高效地转化为服务问题。要通过服务来实现福利供给的最大化和最优化，首要的就必须要实现服务的专业化，而专业化又必须和职业化链接在一起。

残疾人公共服务及社会服务应该是一种有明确指向性、主动性及人本性的服务，这是积极福利的具体体现。而这种主动性与指向性，又必须由专业化与职业化服务作为保证。专业化能使得残疾人服务更具有针对性与有效性;职业化则是服务人员和服务机构以及服务手段专业化的组织保障。残疾人服务专业化与职业化的组织系统应该由三个部分构成:一是由政府部门组成的资源和服务的管理系统。其主要职责是制定政策，整合与分配资源，积极推进残疾人福利服务;二是由专门性的服务机构及服务人员构成的服务传递系统。专门性的机构及服务人员就是服务专业化和职业化的具体体现，绝大多数国家和地区是由非政府组织即NGO等第三部门来组织实施。政府部门不必事必躬亲做第一线的服务工作，而应该出资购买NGO提供的职业化与专业化服务。这样不仅可以发挥服务机构和服务人员的专业化特长，而且可以大幅度提高社会福利的供给水平。针对不同类型和不同需求的残疾人，提供不同类型和模式的专业化社会服务。三是由政府部门制定标准、由第三部门落实的社会服务质量监控系统②葛忠明:《积极福利视角下的中国残疾人两个体系建设》，《第六届中国残疾人事业发展论坛论文集》，2012。。

第五，助残常态化。积极福利视角下的残疾人福利，是全社会都应该加以关心关注，积极参与的福利体系。帮助支持残疾人，为他们提供不同形式的福利，是每个社会公民的基本道德所必须，也是基本义务之所在。《中华人民共和国残疾人保障法》第48条规定“每年五月第三个星期日，为全国助残日”，在助残日当天或前后几天，全国各地会有不同形式的助残活动，客观上不仅宣传了《残疾人保障法》，影响了更多的社会民众加入到帮助残疾人的活动中来，扩大和推进了残疾人事业发展，而且助残活动本身也为残疾人群体形成和提供了社会福利。

但是，不可否认的是，出于诸多原因，有如其他类似的标志性活动一样，全国助残日也不可避免地存在着短暂性与形式化的问题，致使助残不能成为制度性和常态化。残疾人群体所得到的也仅是一种“活动性”、“被动式”的临时与短暂福利。残疾人福利在项目内容上是一个系统，在福利供给源上是社会各方面形成的供给链，其福利供给是一个连续不断的过程，需要政府与社会给予不断地推动与实施。任何短暂和临时的福利活动，无论是残疾人福利供给，还是残疾人福利获取，都不是积极性的。为此，必须从立法、政策设计等方面，调动全社会的力量，通过多种方式，促使助残常态化，吸引更多的人关心、关注、关怀、关爱残疾人，主动加入残疾人福利供给的洪流中来。