试探基层工会改革的基本思路及内容

刘勇

摘 要： 基层工会是我国工会体系的组织基础，是承载工会工作的基本单元。当前基层工会组织孱弱，不能适应市场经济条件下新型劳动关系的发展变化，严重制约了中国工会整体效能的发挥。作为维护工人利益的群众组织，中国工会应加快推进基层工会建设，从基层工会组织结构、利益表达和维护机制等方面进行改革，以实现新形势下的工会转型。

关键词： 基层工会； 工会改革； 劳动关系

中图分类号： D412.6 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0008-05

基层工会是我国工会体系中的组织基础，是承载工会工作的基本单元。根据《中国工会章程》规定，基层工会的设立范围除企业、事业单位、机关之外，还可以包括社区和行政村。由于基层工会属于整个工会系统的“神经末梢”，直接面对复杂的劳动关系，这种特殊地位决定了基层工会建设成为整个工会组织建设的一项基础性工作。但在传统体制的影响下，目前中国的基层工会普遍处于“维权不能”的状态，并最终使得中国工会形成了严重的“悖逆性特征”，严重制约了中国工会整体效能的发挥。[1] 因此，中国工会维权意志和维权行动整体效能的发挥必须突破基层工会孱弱的瓶颈，需要从基层工会组织体制、利益表达和维护机制等方面进行改革，以实现新形势下的工会转型。

一、通过法律法规的相应创新加强基层工会的地位和作用是今后发展的趋势

（一）推进基层工会组织的结构性变革

长期以来，我国工会的基层组织主要是以行政单位为基础在国家机关、企事业单位内部建立工会，这种单位工会作为我国基层工会的基本模式目前在相当大的范围内广泛存在。[2] 包括目前非公有制企业工会，大多也是按照这种模式建立的。在计划经济时期，单位工会在组织动员、宣传教育、维护社会稳定等方面起到了重要的作用。然而，单位工会必须与行政部门保持高度一致，实质上是否认了工会与行政部门的区别，淡化了工会利益整合和利益表达的功能。在市场经济条件下，工人与企业逐渐分化为不同的利益主体，尤其在非公有制企业中，其劳动关系具有对立性的特点，工人参加工会的根本目的是维护和争取自身的合法权益，而传统的基层工会模式由于存在较强的依附性，在劳动关系市场化、多元化的背景下已难以实现这一目标。另外，随着我国工业化、城镇化进程的加快和产业结构的调整，小企业的数量迅猛增加，小企业从业人员已占从业人员总数的3/4以上，小企业工会约占全国基层工会总数的80%以上。[3] 但目前小企业中的从业人员流动性大，用工管理不规范，劳资矛盾多发，同时小企业工会存在着组建不规范、制度不健全，难以充分发挥表达和维护作用等问题。面对上述情况，应根据区域或企业特点，将相近或相似的企业工会组织起来，组建成区域性、行业性基层工会联合会，即在基层工会的设置上通过在县级以下组建区域性、行业性工会的方式进行工会组织的结构性变革，增强基层工会的独立性，从根本上解决传统基层工会模式难以解决的问题，这也是工会作用发挥的基础和前提。例如山西省阳泉市总工会针对原有工会小而散，难以表达和维护工人利益的状况，突破原有基层工会模式，按照地域相近、行业相同的原则对小型工会进行整合，创造性地建立起一条街工会联合会、楼宇工会联合会、餐饮工会联合会这样的基层工会组织，扩大了工会覆盖率，提升了工会维权的层次和能力。目前，阳泉市的工会组建率达到99%，劳动争议比3年前下降37%。[4] 从全国来看，在主要由工会主持的劳动争议调解中，区域性、行业性劳动争议调解组织的调解成功率高达84.2%，而企事业单位劳动争议调解委员会的调解成功率只有20.6%。[5] 实践表明，在县以下建立多种形式的区域性、行业性企业工会联合会，有利于优化工会组织结构，扩大工会组织的覆盖面，打破单位工会的依附性，改变企业工会建设的薄弱状况，有效提高了基层工会在表达和维护工人利益方面的作用。目前，应在总结以往区域性、行业性基层工会工作经验的基础上，尽快制定并实施相关工作条例，针对区域性和行业性基层工会的基本任务、组织体制、工作机制等方面制定出全面的规范，并及时通过《工会法》、《工会章程》，对区域性、行业性基层工会的地位加以确立，使之成为我国基层工会不可或缺的模式。

（二）最大限度地吸纳农民工入会

改革开放以来，我国经济与社会快速发展的同时，也面临着“半城市化”问题带来的严峻挑战。从“十二五”时期开始，我国将用20年时间解决目前的“半城市化”问题，在2030年使我国的城市化率达到65%。这意味着每年平均增加2000万农村剩余劳动力进入城市就业，到2030年基本解决4亿农民工及其家属的进城和落户问题，使他们享受与城市原有居民同等的公共服务和各项权利。[6] 面对半城市化问题的挑战，如何最大限度地把农民工吸纳到工会中来，并有效地表达和维护这一社会弱势群体的合法权益，就摆在了基层工会面前。

近年来，新建企业在组建工会和发展会员方面取得了突破性进展，尤其是在积极接纳农民工入会方面，有些地方探索了一些不同的农民工工会模式。例如，有些地方采取了在农民工输出地、输入地“双管齐下”发展会员，建立“双向维护”机制；有些地方针对农民工流动性大特点，组建了项目工会联合会，“让工会跟着项目走”、“让有工人的地方就有工会”。以上方法和模式虽然在吸纳农民工入会、表达和维护其合法权益等方面起到了一定的效果，但大多还都存在一定问题，处于进一步探索阶段，还不能从根本上改变农民工利益表达和维护的现状。例如，双重会籍管理制度面对大范围的跨省、跨区域的协调，对现有基层工会组织来说实在是心有余而力不足。还有些地方虽然建立了农民工工会，但并未真正有效运作，整合和表达农民工利益更是无从谈起。[7] 因此，当前要有效地表达和维护农民工的合法权益应在两个方面有所加强和突破：一是针对农民工的特点加强基层工会组织建设。如果不能最大限度地将农民工组织到工会中，并有效维护其合法权益，基层工会的组织基础必然受到严重削弱。按照《工会法》规定，实际上对成为工会会员的身份限定为企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的劳动者。而工会作为表达和维护工会成员利益的组织，吸纳会员的领域必须与市场经济的发展相适应。因此，在《工会法》中有关成为工会会员身份的规定方面，不仅应注重从传统的第二产业到二、三产业兼顾，而且应强调包括以往的正规化部门到新出现的非正规化部门和弹性雇佣部门并重。突出以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，都有依法参加和组织工会的权利，而不再强调成为工会会员的单位特征。这既适应了工会吸纳领域拓展的需求，也为社区工会、农民工工会的组建形式提供了基本的法律依据。应该注意的是，不论是原有基层工会吸纳农民工入会，还是组建农民工工会，都应从农民工自身的特点出发，建立与之相适应的工会运作模式，否则工会就会沦落为摆设。二是为保护农民工合法权益立法。工会作用的发挥有它一定的适用范围，如果仅依靠工会达到维护农民工权益的目标，显然是远远不够的。在工会之外，需要有完善的法律体系和相应的制约机制，只有政府加强对用工市场的监督管理，各职能部门乃至全社会都依法办事，这才是保护农民工权益的重中之重。[8] 在此基础上，工会的表达与维护行动也能得到相关法律法规的支持和保护。

（三）赋予基层工会更大的活动空间

基层工会要切实在维护工人合法权益中发挥作用，除了要有健全的法制和工会自身不断努力以外，还需得到政党、政府以及来自社会各方面的支持，“要把更多资源和手段赋予工会组织，把党政所需、职工所急、工会所能的事更多地交给工会组织去办，不断扩大工会组织的社会影响，为工会事业发展创造更好环境。” [9] 因此，在现有条件下，赋予工会更大的活动空间是发挥工会表达和维护职能，切实履行工会基本职责的必然要求，也是市场经济条件下工会改革的重要内容。

基层工会主席大都由上级党委或工会组织委派的方式产生，这是造成工会组织行政化倾向的重要原因之一。[10] 而工会主席直选体现了工会民主化和群众化的要求，这不仅是工会组织改革的方向，也是中国基层民主建设中的重要内容。但从目前来看，在国有企事业单位工会进行的直接民主选举和工会改革，效果不甚理想。例如上海开展基层工会主席直接选举试点工作已有10年，在51952家基层工会中，工会主席由直接选举产生的只有5961家，仅占全部基层工会组织的11.47%。 [11] 但值得注意的是，近年来在一些非公有制企业中，出现了由工人自主建立并通过直接选举的方式产生领导人的新型工会组织。这些新型工会组织不断将劳资关系从冲突对抗引向协商谈判，依法表达和维护了工人的利益，在协调劳资关系、维护社会稳定等方面发挥了积极的作用。这不仅意味着一种维护工人利益、协调劳资关系新型力量的出现，而且体现了中国基层民主的新发展。[12]

根据上述情况可以看出，中国目前已经存在两种不同类型和不同运作机制的基层工会组织，一种是没有政府背景、由工人自主建立、工会主席由直接选举产生的工会组织；一种是仍然沿袭着过去的运作模式、表达和维护机制不健全、行政化色彩浓厚的官办工会组织。笔者认为，应在非公有制企业新型工会的建立中和直选实践经验的基础上，继续推进非公有制企业中新型工会的建立和发展。同时，加快推进官办工会的组织体制改革，使其在工会领导人的选举、工人利益诉求的表达以及民主参与等方面发挥更大的作用。

二、完善以集体谈判为核心的劳动关系制度，强化基层工会表达和维护机制

（一）促进多层次谈判结构的形成

作为工会运动的直接结果和近代劳工立法的重要内容，集体谈判不仅确立了集体劳动关系调整的正式规则，而且本身就是化解冲突的一种重要机制，它已成为市场经济条件下规范与调整劳动关系的主要手段和国际惯例。随着我国市场化改革开放的深入发展，国家、企业与工人之间的政治化、行政化、利益一致化的劳动关系逐渐呈现出市场化和利益分化的特点，通过传统的行政干预协调各方利益的方式已难以奏效，迫切需要建立和完善以集体谈判为核心的劳动关系制度，以实现中国劳动关系调整机制的改进和重建。[13]

虽然集体谈判在我国开展已有十几年，但目前仍未能真正有效地起到表达和维护劳动者权益的作用。原因之一是大部分集体谈判与集体合同的推行是在企业层面开展的，但在现实中，大量的企业规模小，工人流动性大，工会组织不健全，尤其是在资强劳弱的局面下，企业级的集体谈判难以做到事实上的合理和公平。从市场经济国家的经验来看，由行业工会代表工人进行集体谈判，可以避免企业工会和企业管理层的直接对抗以及管理层对集体谈判的控制，也有利于工会全面准确地掌握谈判信息，集中谈判专家的优势和力量，充分行使集体谈判权。 [14] 因此，我国应积极构建多层次、立体式集体谈判体系，以解决目前单一的企业级集体谈判所存在的弊端，全面发挥集体谈判制度的作用。一方面，加快构建行业、区域集体谈判机制，依靠上级工会的力量开展集体谈判，这不仅能够改善企业在开展集体谈判过程中面临的困难，还能使集体谈判调整劳动关系的层次更高、力度更大、范围更广，更有利于提高劳动者一方的整体力量。另一方面，在扩大区域性、行业性集体谈判范围的同时，积极开展国家级劳资对话机制，就工资增长、就业、劳动安全、特殊权益保护等问题进行谈判。这样就形成国家级、行业级、区域级、企业级的多层次的谈判结构，这种纵横交错的立体保护网，能更有效地通过发挥集体谈判的作用表达和维护工人的利益。

（二）推进谈判主体的健全及能力的提高

集体谈判是由雇主或其组织为一方与工人组织（一般是工会）为另一方的谈判。因此，具有独立性和代表性的谈判双方是集体谈判与集体合同制度有效运行的主体性条件。目前制约我国集体谈判发展的一大瓶颈是谈判主体的严重缺位。在企业级集体谈判中，由于企业工会与雇主的主体地位、谈判能力相差悬殊，企业工会对谈判结果的影响力严重不足，即使通过谈判签订了集体合同，由于内容的针对性、实效性不强，也大多流于形式。尤其是非公有制中小企业占据我国企业绝大多数的同时，相当一部分企业仍未组建工会，在谈判主体不健全的情况下，造成集体谈判覆盖面狭窄，例如，劳动者工资是集体谈判的核心内容。有数据显示，目前全国共有1300万家企业，超过1000万家的中、小企业还没有建立工资集体协商制度。[15] 相对于企业级集体谈判来说，虽然行业谈判可以避免谈判双方主体地位不平等的问题，并扩大集体谈判覆盖面，但由于我国行业工会、产业工会的组织体系不健全，集体谈判经常因城市以下缺失产业性、行业性的工会组织而不能进行。

与此同时，雇主方谈判主体的缺位问题也较为突出。我国雇主组织是一种多元化体制，目前存在着国有企业的雇主组织、非公有制企业的雇主组织，还有不分所有制的雇主协会以及各地由雇主自发成立的非正式雇主组织等多种类型。 [16] 但每一种类型的雇主组织都不能涵盖所有类型的企业，因此缺乏足够的代表性。并且，在许多区县一级，大多数雇主组织也没有设立相应的分支机构，因而在开展区域性、行业性集体谈判时，企业方谈判主体缺位问题较为突出。[15]另外，在企业级的集体谈判中，非国有企业的雇主角色是非常明确的，但国有企业的雇主究竟是谁？换句话说，在国有企业中，工会主席能不能与厂长、经理谈判？ 厂长、经理到底代表谁的利益？ [13] 这些理论与实践上的困惑，也进一步反映了我国集体谈判中始终未解决的环境和条件问题。

根据上述情况表明，要真正发挥集体谈判的作用，不仅要进一步加强工会组织建设，还要积极培育和健全雇主组织，并准确定位政府在集体谈判中的作用和角色。对于工会来说，在进行工会组织体系建设的同时，应着力提高工会的谈判能力。例如沈阳市总工会针对集体谈判中，基层工会“不敢谈、不会谈”的状况，组建了包括来自工商、税务、司法等相关领域专业人士的工资谈判专家团（组），以劳方谈判代表的身份参与集体谈判。 [15] 对于企业代表而言，应对现有雇主组织进行改革和调整，减少和消除雇主组织的官方色彩，建立与工会结构相一致的雇主组织体制，尤其是在区县以下积极培育具有长期稳定性和广泛代表性的行业性雇主组织，增强其协调劳动关系的功能和责任。另外，还应根据国际惯例和我国一元化工会的实际，规定国有企业经营管理者只能加入上级工会或其他工会，以区分他们在一个具体劳动关系中所处的管理方的地位和角色。对于政府部门而言，制定和颁布基本的劳动标准、加强对集体谈判的程序和内容以及集体合同实施的干预，并通过完善三方协商机制预防和解决集体谈判遇到的矛盾和问题，这在目前我国劳动关系双方的发育和组织程度都还不成熟的情况下，其重要性尤为突出。 [16]

（三）提高集体谈判法制化和规范化的水平

法律制度存在缺陷与不足，必然会影响和制约集体谈判活动的运行与发展。随着我国集体谈判的逐步推行，立法当中存在的问题也逐渐暴露出来。

从1994年《劳动法》出台，集体谈判开始推行至今，还没有一部关于集体谈判与集体合同制度的专项立法，涉及的有关规定分散于各种不同的法律法规当中。例如《劳动法》和《工会法》一共只有七条涉及集体谈判与集体合同问题，这些数量极少的条款对涉及到的集体合同的主体、内容、争议处理等也只是做了比较宏观、原则性的规定，并且，由于立法的侧重点不同，这些法律不仅在该制度名称的使用上不统一，对一些问题的规定也不完全一致，这突出体现在签订集体合同的自愿或强制这一问题上。这些问题的存在，极易造成实践中的混乱。

劳动和社会保障部2004年颁布的《集体合同规定》和2000年颁布《工资集体协商试行办法》，是目前对集体合同制度的规定相对详细的立法，但内容也不够完备。值得欣慰的是，为了规范和推动集体谈判和集体合同制度的发展，我国各地方在立法方面有了一定的发展。目前，全国已有23个省（区、市）制定了“集体合同规定”或“集体合同条例”。 [17] 但不管是部委的规章，还是地方法规，其立法的层次性与权威性都不能与全国性集体合同立法相比，在实际执行中由于执法手段有限也难以得到贯彻执行。另外，我国现有的法律对企业拒绝进行集体谈判的问题，从行为界定到责任的承担，都缺乏明确的规定，对发生此行为的处罚也比较原则。至于企业在谈判过程中应承担的其他责任以及违约后应承担的责任更没有相应的规定。这导致在开展集体谈判、实施集体合同过程中，由于缺乏对企业方的制约而经常遭到拒绝，同时，这也在一定程度上影响法律制度的权威性。

总之，从整体上看，集体谈判和集体合同的立法与迅速发展的社会需求不相适应，完善集体谈判和集体合同立法的任务迫在眉睫。

三、坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主参与制度

在法律制度允许的范围内，工人各种影响企业决策的行为都可以看成是工人民主参与管理的形式。通过民主参与的方式协调以及处理劳动关系中出现的问题，是市场经济国家普遍使用的方法。

在我国，企业民主参与也具有悠久的历史和传统，早在革命战争时期根据地的公营企业中就形成了“三人团”、“工厂管理委员会”等制度。建国后的20世纪50年代后期，逐步形成了以职工代表大会为基本形式的具有中国特色的基层民主参与制度。到20世纪80年代，这一制度不但在公有制企业中得到了普遍的推广，而且作为表达和维护工人利益的重要机制，发挥了重要的作用，产生了不可低估的社会效益。[10] 但是，随着我国市场经济体制的逐步完善，政府与企业之间的联系更多的是依靠市场机制而非计划经济体制下直接的行政强制，尤其是非公有制企业的大幅度增加，以职工代表大会制度为基本形式的职工民主参与遇到了严峻的挑战。

计划经济体制下的劳动关系主要是一种利益一致的平均分配的劳动行政关系。市场经济体制下的劳动关系则是一种利益关系明晰的由市场调节的经济利益关系，这种劳动关系性质和调节机制的变化，使得原有企业民主参与制度难以与之相适应。其中最为突出的是现代企业制度中形成的公司治理结构与传统的民主参与体制是两种平行的不同体制，企业的权利结构与职工代表大会的权利由此发生了矛盾冲突。[10]

一个基层组织如果能够经常性地组织成员有效参与决策与管理，并能够逐渐演变成为管理者与被管理者都自觉遵守的制度，这样的组织就是民主参与的组织、民主管理的组织。[10] 作为工会利益整合和利益表达的重要机制，工会在推进企业民主参与管理过程中一直扮演倡导者和组织者的角色。《工会法》 第 6条规定：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”。党的十八大报告明确指出，“全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利”。因此，在新的历史条件下，基层工会应积极推动以职工代表大会为基本形式的企业民主参与制度的发展和完善，不断扩展活动内容和活动空间。一方面，积极将职工董事和职工监事制度、集体协商与集体合同制度、厂务公开制度、合理化建议制度等一些适应市场经济发展要求的民主参与和调节劳动关系的新形式纳入到职代会体系当中，结合成强而有力的整体，借助职代会这一平台更好地发挥作用。另一方面，应围绕民主治理这一政治发展的趋势，不断推动工人参与企业民主管理的样态及其机制的创新。

对于我国非公有制企业，一方面，可以根据实际情况在部分企业建立职工代表大会制度。职代会制度与其他民主参与形式相比较而言，因其具有内容的连续性、程序的规范性和代表的广泛性，而成为目前最能全面体现企业民主参与权的基本形式。并且，职代会经过国有企业长期的实践，大多数人对它都耳熟能详，既有许多经验可以借鉴，其存在的不足也大都为人所知。对于许多非公有制企业来说，建立这种形式既容易被劳资双方接受，也可以减少精力、财力等方面不必要的支出。但应该注意的是，不能将国有企业职代会制度简单地照搬到私营企业中，而应以更加灵活的形式，建立适应非公企业民主参与的组织形式和制度。[16] 另一方面，对一些规模较小的非公企业可以通过相对简单的形式加以规范。由于职代会是一套完整的制度体系，程序要求比较严格和规范，这对于一些规模小、管理层次少、决策过程简单的企业来说不一定是最适合的形式。对于这类企业，可以通过“民主议事会”、“民主管理生活会”等相对简单的会议形式，并对其权限、会期、议事规则等基本内容加以规范，从而形成相应的制度。待企业规模、经营条件等方面适宜后再采取职代会制度。总之，实行企业民主参与符合了当前国际惯例和现代企业管理的“潮流”和“趋势”，只要基层工会积极努力，必然会创造出更多表达和维护工人利益的新形式。

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[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]