陕西“十三五”规划制定中发挥智库作用的建议

胡义成

摘 要： 国外已有人把智库看作是立法、行政、司法、媒体之外的“第五种”权力。 国内实现从传统决策到现代决策的转型较为缓慢，教训很深。目前，政策决策咨询类智库时代已经开启。建议在陕西 “十三五”规划制定中充分发挥社会科学、自然科学及软科学各类智库的作用，包括借鉴上海等地决策咨询委员会的经验，构建以“省决策咨询委员会”为具体操作平台， “省信息中心”为信息支持平台的决策咨询新模式；以虚拟形式整合省社科院，省社科联和省科协及其所属各学会、研究会，省教育厅及各高校，省科技厅及所属各研究院所等力量，形成我省政策决策咨询类智库体系，在已有经验基础上，探索打造“省决策咨询委员会”的“升级版”。

关键词： “十三五”规划； 各类智库； 省决策咨询委员会

中图分类号： F127 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0052-03

随着知识经济发展和决策体制机制进步，国外已有人把智库看作是立法、行政、司法、媒体之外的“第五种”权力。

党的十八大和十八届三中全会都要求加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。今年4月15日，习近平总书记在国务院研究中心主任李伟呈送的《新时期加快我国政策咨询类智库建设的建议》上批示“随着形势的发展，智库的作用会越来越大”；要“积极探索中国特色新型智库的组织形式和管理方式”。9月5日，他又在《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》中指出，“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的”，标准之一是看“国家决策能否实现科学化、民主化”；中国在“努力建设了解民情、集中民智、珍惜民力的决策机制，增强决策透明度和公众参与度”，包括“把发展改革决策同立法决策更好地结合起来”。显然，时代已经发出了呼唤政策决策咨询类智库彰显能量的最强音，中国“政策决策咨询类智库时代”已经开启。因此，建议陕西可先试行在“十三五”规划制定中充分发挥各类智库在政策及决策咨询中的作用并摸索和积累相关经验。

本建议并非全面思考我国决策体制机制改革，它仅注目陕西在“十三五”规划制定中充分发挥社会科学、自然科学及软科学各类智库作用的具体机制改进问题。

一、沉痛教训迫使中国走向“智库时代”

由于种种原因，我国实现从传统决策到现代决策的转型较为缓慢，以往决策主体单一，决策权力过分集中，“谋”、“断”不分，对专家作用发挥不够，失误连连，教训深刻。有资料显示，自新中国建立至“八五”期间，“在大约2万多亿元的总投资中，因决策失误造成的浪费至少有1万亿元”，失误率竟然接近一半。其中，在改革开放后的“七五”到“八五”期间，我国投资决策重大失误率也在三成以上，经济损失约为4000-5000亿元。据国家审计署调查，仅2006年，10个中央企业由于决策失误造成的损失就高达145亿元。这些沉痛教训表明，必须迅速落实习近平总书记指示，加快政策决策咨询类智库建设并充分发挥其作用，实现决策体制机制从传统到现代的转型。有句民谚说得好：对各级政府而言，“什么钱都可以省，就是教育和决策的钱绝不能省。”

目前，我国各类智库数量已居全球第二，仅次于美国。其中，党政军智库（俗称“官方智库”或“官脑”，如政研室、决咨委、党校、行政学院等）、社科院、高校和民间（含企业）智库四种类型均很活跃，六成分布于在东部沿海地区；占体制优势且贴近决策层的各种“官脑”，特别是目前近2/3的各级地方政府已组建的专家“决策咨询委员会”，则是支持决策的主力，近年发挥作用明显。[1] 不久前，教育部公布《中国特色新型高校智库建设推进计划》，确定了以全国151个人文社科重点研究基地为“主阵地”，[2] 拟形成“以学者为核心，以机构为平台，以项目为抓手”的格局，力争使高校智库成为“新型智库排头兵”。[3] 另一方面，我国智库水平（含创新能力）和作用还远未满足决策层的需要和期望，突出表现在立法缺失，智库有效参与公共决策的体制机制不顺，智库竞争有限而使“官脑”不太发达，其研究内容碎片化，对战略性、综合性、全局性、前瞻性问题研究较少，民间智库则缺乏与政府直接交流的平台和渠道，[1][4] 等等。据说，在中国已有的2000多家智库中，国外承认的只有400多家，其余的因研究水平不高、真知灼见不多尚未形成明显影响。[4]作为中国“官脑”代表的国务院发展研究中心有学者建议，应“建立国家智库发展经费支持机制”，“鼓励和推动各类智库之间的良性竞争”，包括“官办智库应当与民间智库对接，成为民间智库参与决策咨询的渠道和平台”。[1] 中国“官脑”另一代表的国务院参事室“世界智库比较与中国智库的发展建设”课题组也建议，国家应“加强对智库的财政支持和监管，提高政府对软科学项目的经费支持”，还要“注意对智库产品和智库的两类评价” [4] 等。

二、对陕西 “十三五”规划制定中发挥各类智库作用的建议

陕西在“十三五”规划制定中充分发挥各类智库作用，既是对党的十八大和十八届三中全会精神的落实，也是充分利用陕西丰富的“外脑”资源进行科学民主决策、破解“十三五”若干发展难题、增强陕西文化软实力的迫切需要，同时又是回应人民（特别是知识分子）期待、有效引导社会舆论的现实抉择。目前，省发改委已面向各类智库就研究编制“十三五”规划，进行重大课题招标。

陕西决策咨询体制虽形成较早，发挥作用也较大，积累了一些经验，但该体制目前必须转型升级，抓住全面深化改革和建设特色新型智库的机遇，在更高层次上打造陕西新的智库平台。

（一）借鉴上海等地决策咨询委员会的经验，形成陕西政策决策咨询类智库体系

构建以“省决策咨询委员会”为具体操作平台、 “省信息中心”为信息支持平台的决策咨询新模式，包括以虚拟形式整合省社科院，省社科联和省科协及其所属各学会、研究会，省教育厅及各高校，省科技厅及所属各研究院所等力量，形成陕西政策决策咨询类智库体系。

1. 以转型、扩充、改造后的“省决咨委”为操作平台。陕西省“决咨委”十多年发挥作用较充分，已积累了较丰富的决策咨询经验，既充分发挥了有经验的领导干部在决策咨询中的主导作用，又聚集了各类专家学者并充分发挥其睿智，力求智库产品贴近决策需要且具科学性。其中，充分发挥有经验的领导干部在决策咨询中的主导和骨干作用，实际与欧美各国政府高官与智库高级研究人员不断转换角色（即所谓“旋转门”机制）的做法相似，被事实证明效果较好，也符合世界潮流。在对“省决咨委”转型和扩充、改造的基础上，以之为操作平台，是可行的，也是必要的。据笔者所知，除上海外，其他一些兄弟省区目前在智库建设上也在沿此思路推进，已有省市党委、政府赋予了“决咨委”统领本行政区域政策决策咨询类研究的总牵头职能，统筹整合和谋划本行政区域内的政策决策咨询类研究经费的使用和研究选题的确定、报审、下达和招标。不少省市已开始对本行政区域政策咨询类研究机构和财政经费使用情况进行全面调研，为统筹现行体制改革提供决策参考。

目前，陕西可考虑依托省“决咨委”，利用互联网组建虚拟的“陕西省政策决策咨询研究院”，以此整合全省各种智库。其主要职能可参考国内外经验，由省“决咨委”提出我省政策决策咨询工作“顶层设计方案”；之后联合省上相关职能部门，逐步利用虚拟的“陕西省政策决策咨询研究院”形成一套跨部门、跨区域、跨学科的体制机制，统筹我省四类智库决策咨询研究工作，包括按其研究特点和规律进行分类指导和管理；在整合全省各种各类政策决策研究项目（如省科技厅和省教育厅软科学项目，省社科规划办应用型社科项目，以及省级各部门政策决策研究项目等）及其经费的基础上，完善重大课题选题机制，确定和按时发布政策决策咨询研究课题并展开招标；逐步建立我省“决策咨询审议委员会”，遴选机制，严把决策咨询研究成果和咨询建议的质量关，并推行研究成果分类送审制度，促使有真知灼见的成果迅速有效转化为决策；不定期举办高层次论坛，组织有关政策决策研究的学术报告会，以启发相关研究；建立实体型“县域政策决策咨询研究分院”，“行业政策决策咨询研究分院”，分三大区域设立“陕北、关中、陕南发展研究分院”，“陕西宏观经济研究分院”，“产业发展研究分院”，以每个研究院为平台吸收全省一批有突出研究专长的领导干部和专家教授学者成为研究员或特约研究员，并对其进行决策咨询研究培训；试探对决策效果进行跟踪研究和实施“第三方评价”；依托高水平的专家团队，面向公众解读重大公共政策等，从而形成我省较为健全、有用、给力的决策咨询制度。推进此项改革，工作量巨大且国内外均无现成经验，须分轻重缓急而逐步探索和推进。

2. 以“省信息中心”为信息支持平台。国务院参事室课题组建议：“要关注大数据对智库建设的影响和渗透。网络社会的信息来源和信息传递方式已经发生了重大变化，对海量数据的把控和挖掘是占领信息化先机的重要手段。中国特色智库建设，必须与大数据建设同步同轨，占领大数据的主控权。” [4] 这一建议眼光犀利，应引起陕西高度重视。在网络社会中，把控和挖掘大数据，是实现决策机制从传统到现代转型的一个关键。因此，提升“省信息中心”在陕西决策咨询和其他工作中的地位、功能和作用，促其真正成为陕西政策决策咨询体制机制中的信息平台，已成为当务之急。目前在“十三五”研究规划制定中，“省信息中心”可在大数据功能建设的同时，及时收集兄弟省市四类智库形成的研究报告（确需保密者除外），以及相关的经济、社会、文化等方面的省情数据和信息资料，以供各类智库使用。

3. 在大数据功能建设完成时，可把“省信息中心”部分大数据功能和部分信息功能由互联网并入虚拟的“陕西省政策决策咨询研究院”，最终形成以“省决咨委”为操作平台的全省现代化智库体系。

4. 对包括民间智库在内的各类智库制定适当的经济政策。可把散见于各部法律中的有关非营利组织的税收规制加以整理、修改、补充和完善，细化、明确法律条款，以地方立法或建规的方式，明确各类智库享有同其他非营利组织相同的税收优惠政策，同时鼓励对智库的社会捐助；对优秀智库产品，给以重奖。

（二）在已有经验基础上，探索打造“省决策咨询委员会”的“升级版”

1. 李克强总理今年9月2日在部署“十三五”规划编制启动工作会议上强调，“十三五”规划应认真研究一批重大工程、重大项目、重大政策。建议对陕西战略性、综合性、全局性、前瞻性课题，如美国“页岩气革命”条件下陕西“十三五”煤化工产业发展战略研究；丝绸之路经济带发展战略研究；“十三五”规划实现我省发展改革规划、城乡规划、国土规划“三规合一”问题研究；习近平总书记批评西安阿房宫项目之后的我省文化发展（包括文化遗产评价展示）战略研究等重大课题，实施“AB角”模式，即一方面在省决策咨询委员会实施“课题A角”；另一方面引进竞争机制，以适当形式就该课题向其他智库（含民间智库）实施带经费式招标，产生“课题B角”。最后，在“评标者”或“决策咨询审议委员会”主持下，由双方答辩而确定采用何者为“课题最终报告”。往往出现的情况可能是，“课题最终报告”由“AB报告”互相补充而完成，有时也会形成以一方为主而补充另一方的意见。建议在必要时，可以把争论各方意见如实上报，供决策层选择。

商务部原副部长魏建国两年多前就说过，中国“官脑”往往失灵的一个原因，是缺乏站在全局立场而综合各部门意见的多种智库产品供决策者选择；据说，美国总统奥巴马当年决定从伊拉克撤军时，“官脑”给他提供了35个供选择的方案，内容包括研究撤军之前总统要不要去伊斯兰国家访问一下，访问那个伊斯兰国家较好，演讲地点选在议会还是大学好，演讲时要不要引用《古兰经》，等等。[5] 然而，我省领导在重大工程、重大项目、重大政策方面，往往只有1个可供选择的方案。这种情况确须改变。实施“AB角”模式，应当有助于改变这种决策机制落后状况。也许，实施“AB角”模式会多花些钱，但笔者认为“啥钱都能省，搞规划的钱千万不能省”。美国前国防部长麦克纳马拉当年曾说过，“美国空军对兰德公司的投资，已收回了10倍以上的价值。” [6]160

2. 对某些一般性的“十三五”课题，实施“掺沙子”模式，即在省决策咨询委员会课题组中，少而精地吸收其他智库成员，尤其注意吸收持不同思路的学者参与研究。以往，以有丰富经验的领导干部为主力的省决策咨询委员会课题组，对持不同思路的学者作用发挥不够，应予以纠正。

3. 可考虑通过上述模式挑选合格的各类智库相关成员，逐渐培养为陕西省决策咨询专职或兼职委员。对其中特别优秀且具领导能力者，应依“‘旋转门人才交流模式”逐渐培养转化为行政领导干部。在办公条件具备时，可在财政相关经费支持下，与有关大学合作，在省决咨委设立宏观经济、产业经济、社会及民生问题等研究领域的博士后流动站，既可在决策咨询研究中为我省培养高端人才，又可以为决咨委增添生机和活力，以弥补人力资源不足问题。

4. 加强财政支持力度，提高政府对政策决策咨询课题的经费支持额度，鼓励对智库的社会捐助，对优秀智库产品，给予重奖。根据国际著名智库大多设立公益类“研究基金”的经验，建议争取获得省委、省政府支持，依托省决咨委设立公益类“陕西智库基金”，可比照省“慈善基金”、省“扶贫基金”等形式，由省财政提供3千万元发起基金，以及通过企业家委员捐赠等形式募集，最终形成1亿元左右的公益类“智库基金”。基金可委托专业机构运作，并接受审计监督。基金运营收益主要用作在陕西省决咨委设立的相对独立的重大决策咨询研究课题中中标团队的研究经费。

参考文献：

[1]李国强.为国家治理提供高质量智力支持[N].光明日报，2014-

07-29（11）.

[2]王斯敏.“象牙塔”走出“智囊团”[N].光明日报，2014-07-29（4）.

[3]王斯敏.我国智库建设进入井喷期[N].光明日报，2014-07-29（1）.

[4]国务院参事室“世界智库比较与中国智库的发展建设”课题

组.中国特色新型智库如何建[N].光明日报，2014-08-08.

[5]魏建国.部门利益造成中国智库失灵[J].凤凰周刊，2012，（6）.

[6]吴天佑，等.美国重要思想库[M].北京：时事出版社，1982.

[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]