老子的行政哲学与新一轮政府治道变革

江永清　付德庆

摘 要： 老子的哲学思想对当代中国政府治道变革具有重要的指导意义。笔者通过分析老子行政哲学与新一届政府改革新思维的内在联系，旨在揭示老子行政哲学从内在价值取向和外部行为选择两个层面与政府改革新思维的契合主线。内在的价值取向就是“无欲—无私—无畏”，进而在行为路径上展现为“无为—为不恃—无不为”。它隐含着政府治道变革的前提是政府自身“无欲”状态，政府改革必须进行无私的顶层设计，推进改革必须具有“无畏”的精神。落实到政府改革层面，必须在行为取向上以“无为、为不恃、无不为”为路径，实现有限政府、效能政府和人民满意的现代政府目标。要想取得改革的成功，需要借鉴老子行政哲学的昭示，强化政府改革的价值与行为逻辑的内在一致性。

关键词： 老子哲学； 无为而治； 克强经济学； 有限政府； 治道变革

中图分类号： D082 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0040-05

一、老子行政哲学与新一轮政府治道变革逻辑

老子的哲学思想博大精深，而行政哲学是老子哲学思想中非常重要的组成部分。它不仅在历史上对国家治理产生过巨大而深远的影响，而且对于新一轮政府治道变革及其所要求的政府改革具有重要的指导意义。从西汉的“文景之治”到唐代的“贞观之治”都有老子行政哲学思想贯穿其中。建国以来，经过六十多年的发展，特别是改革开放三十年的探索前行，已经把中华民族推到了走向民族复兴的十字路头。我国现处在发展的战略机遇期、社会转型的关键期、改革的攻坚期，政府改革的价值选择、路径设计和行为导向直接影响国家运道和民族兴衰。为此，新一轮政府改革的新思维，更加需要哲学层次的引导。而老子的行政哲学在政府治理领域的核心要素与新一轮的改革思维具有某些异曲同工之妙，对新时期的政府改革及治道变革具有更加积极的指导作用。

老子的哲学思想在政府治理领域可以分为价值取向和行为选择两个层次。从哲学价值的层次，老子的行政哲学逻辑为：无欲—无私—无畏。老子的行为哲学选择层次逻辑为：无为—为不恃—无不为。两者的关系也是非常紧密的，它以“顺道”为红线贯穿始终，以无欲而自然无为，以无私而为不恃，以无畏而以柔克刚则“无不为为”路径。老子的行政哲学两个层次、六个维度，构成了一个完整的行政哲学体系，也成为指导政府治道变革，推动民族复兴梦实现的重要的世界观和方法论指引参照。

新一届政府施政以来，李克强总理提出了一系列的政府改革措施，与“克强经济学”（Likonomics）相互呼应，良性互动。“克强指数”和“克强经济学”的本质是按经济规律办事，[1] 与“克强经济学”相匹配的政府改革思维和治理方式的变革，在中国大地上正悄然地推动。尽管新一轮政府改革中没有明确有老子哲学的教旨，但是正如老子哲学本身的韬晦之道，新一轮政府改革与职能转变中的内在逻辑只能通过改革的轨迹来审视。（详见图1）

如上图所示，新一轮政府改革思维与行动逻辑与老子的行政哲学在主线上有隐含的重合关系，在行为上有一致的逻辑。且从李克强总理的公开阐述看，不乏对老子的哲学思想的论述，两者的治国理政哲学似乎有某些异曲同工之处。诚然，克强经济学既有市场经济理论的基础，也有积极有为的政府诉求，改革的路径与老子的治理哲学既有遵循关系也有超越关系。那么，它既已超越老子的哲学体系昭示，说明老子哲学用于治国理政具有严苛前提和条件，当然也可能警示当代治道变革因系统结构功能紊乱而遭遇挫折。这些问题需要站在哲学的高度，立足新的时代背景进行回答。

二、无欲—无为—市场起决定性作用的有限政府

“圣人无常心，以百姓心为心。” [2]49老子对于政府的道德和宗旨界定是清晰的：政府本身并无欲望，一切源于公共利益和诉求。这与我们的人民政府“全心全意为人民服务”的宗旨是高度一致的。政府作为利用公共财政而提供公共服务的主体，不应当有自身的欲望和私利。一旦出现政府治理者自身的欲望凌驾于社会之上，甚至政府自身变成“追求自身利益最大化的理性经济人”，[3]那么必然要出现“政府失败”。这种“政府失败”不仅表现在政府作为上严重侵越市场和社会边界，政府承担了过多无法承担的职能上，也表现在政府执掌者利益最大化上，导致各种寻租现象，成为滋生腐败的温床。

“有无相生”，[2]2政府无欲方能秉持百姓为本的理念，政府无为方能营造社会发展空间。政府乱作为、过多作为则社会疲敝。“民之难治以其上之有为；是以难治。” [2]75政府要一方面克服好大喜功的劳民伤民之策，自觉禁绝各种脱离实际的政绩工程、面子工程，另一方面需要约束自身的支出和消耗，让社会藏富于民、让民众休养生息。当然无为也是顺道而无为，能够更好地服从和利用好经济规律、社会规律和自然规律，“是以圣人不行而知，不见而明，不为而成。” [2]47通过约束政府对市场和社会的过度干预和“GDP饥渴症”，更好地发挥市场主体的作用，让各种生产要素的活力迸发，让市场主体拥有更大的自由和空间，更好地克服与民争利的政策和行为，切实做到“我无事而民自富，我无欲而民自朴。” [2]57在政府与社会、政府与市场的关系上，遵循法未授权即禁止的原则。社会上百姓能够自我解决事情、市场能够自我调节事项做到“政府不干预”即为“无为”，以达到政社分开、政企分开和政资分开，实现社会的稳定发展和市场经济的良性运行的目的。“你根本想象不到，市场有多大的创造力。因而政府必须要下定决心转变职能、简政放权，充分发挥市场想象不到的作用。” [4]

无为方能自我约束，打造“有限政府”。“为无为，则无不治。” [2]3新时期，政府改革重要任务是转变宏观调控的思路，在市场和社会能够发挥作用的地方做到“不干预、不救市、不刺激”。不干预就是积极推进政府的职能转变，从宏观上不干预或者尽量减少对市场的干预，要摒除对权力的欲望，简政放权，放管结合，转变政府职能，这实际上也是政府的自我革命。凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担，政府办事不养人、不养机构。“这样既能加快解决公共服务产品短缺问题，又能形成公共服务发展新机制，对企业、老百姓和政府，都是“惠而不费”的好事。” [5] 因此，有限政府必须做到“四个一律”：“没有法律法规依据和中央文件规定的，一律不得开展；与政府职能无关、对推动工作没有实际意义的，一律不得进行；已取消的，一律不得变相保留或恢复，防止‘割韭菜现象；已转交行业协会等社会组织承担的，一律不得使用财政资金和向企业或社会摊派费用。” [6] “政府要当裁判员，不要老想当运动员。”“不要总让人觉得‘政府的手闲不住，出现什么都要摸一摸，一不小心就压制了新兴业态，也压抑了社会活力。” [4] 继续推进简政放权，而且要加快推进“权力清单”公布，界定权力的边界，防止滥用权力。[7]1必须做到“对腐败零容忍……有贪必反，有腐必惩”。[7]2不刺激，就是在逆境中，防止简单的货币和财政扩张政策来解决问题，加剧矛盾和长远的经济大起大落，而是在经济领域和新型城镇化的过程中，必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。“确定城镇化目标必须实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长。” [8] 然而“不刺激”市场并不代表着不维护经济发展稳定，必要时对经济“微刺激”。防止通过以更大的泡沫代替现在的泡沫，以更大的产能过剩来解决当前的过剩。不救市，就是针对新一轮的房地产调整下滑形势和资本市场的低迷，从民生保障和市场公平制度构建着手，用另一种思路来化解“政策困结”，[9]而不是通过运用政府之手的财政货币手段来托市和短期救治，从而延误自我修正，损害长期的市场健康。“如果不是用改革的办法，即简政放权、创新宏观调控方式、着力调整结构“三管齐下”，而是采取短期刺激政策，不仅去年的结果可能会大不一样，而且今后几年的日子也许会更难过。” [10]

三、无私—为不恃—更好发挥职能的效能政府

“治大国若烹小鲜”，[2]60政府与社会的关系是极其微妙的，社会事务繁杂且处理起来需要慎重和小心，尤其是作为一个发展中大国，既需要将发展作为执政兴国的第一要务，又要在社会转型和矛盾凸显期促进社会和谐稳定，要求政府做到政策的制定和执行需要秉持公平正义的基本原则，对待不同社会群体阶层、不同区域、不同经济成分能够一视同仁。一如“水善利万物而不争，处众人之所恶，故几於道。[2]8通过政府无私的精神和公平的政策，一切以社会利益最大化为出发点，先人后己，方能博得人民的信任和坚决拥护：“是以圣人处上而民不重，处前而民不害。” [2]66无私的政府，一方面要支持和鼓励市场干事创业，让社会活力迸发能量，维护良好的发展环境，促进社会发展和进步，藏富于民、造福于社会。“天之道利而不害。圣人之道为而不争。” [2]81通过不与民争利来获取天下大利则民安国强：“天之道不争而善胜，不言而善应，不召而自来。” [2]73另一方面，要在发展成果面前克己奉公、廉洁自律，始终保持人民政府的本色，能够把帮助人民创造的事业作为自己的事业。“以其不争，故天下莫能与之争。” [2]67政府与民争利、政府上下之间利益倾轧往往会导致上下之间离心离德，导致官民关系矛盾，最终分崩离析。“是故甚爱必大费，多藏必厚亡。” [2]44 “生而不有，为而不恃，长而不宰。” [2]51党的十八届三中全会指出，“市场在资源配置中起决定性作用”，并不是起全部作用。不能忽视政府职能的发挥，特别是对国家经济进行科学的宏观调控，保持宏观经济的稳定运行，加强对市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，弥补市场失灵。政府作为的出发点和立足点都应是把发展的成果更加惠及百姓，让人民充分享有发展的改革的红利，发展的成果。只有在政府作为上，让利于民、让权于基层、还资源配置之手于市场，虽然服务百姓、服务市场取得巨大的作为和成效，但是不能占有和享受，而是以此为乐：“万物恃之以生而不辞，功成而不名有。” [2]44新一届政府面对后国际金融危机时代的多重困境，唯有发挥政府、市场、社会三方的积极性才能战胜困难、共克难关。如果一味地追求政绩和作为，往往导致干预的加深，进而成为对市场和社会越界的推手，要在现实的背景下明确政府与市场的边界，干政府自身必须做、且能做好的事情。” “无为”，是要人们尊重行政管理自然发展变化的规律与法则，因势利导地“为”，有的放矢地“为”。[11] 老子的“无为”是“善为”以达到“善治”的目的。[12]

道似无为却有为。有效政府一直以来是政府治道变革的基本诉求：“既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好。” [13] 在政府承担的职能上必须要切实提高服务质量和效率。

（一）需要创造良好的发展环境，提供优质的公共服务

转变政府职能，往往是为更好地发挥政府的作用，提供更好的优质服务。也就是，政府承担的职能恰恰是市场的缺陷和不足，不能够通过市场来提供的各种服务。“规范税制、公平税负，有利于营造良好发展环境、激发市场活力和内生动力，对稳增长、保就业具有积极意义。” [14] 如国务院决定，从2014年7月1日起，将自来水、小型水力发电等特定一般纳税人适用的增值税6%、5%、4%、3%四档征收率合并为一档，统一按现行简易计税办法，执行3%的征收率。每年将为相关领域企业减轻税负约240亿元。如加快建设社会信用体系，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用、规范市场秩序、降低交易成本、增强经济社会活动的可预期性和效率，也是推动政府职能转变、简政放权、更好做到“放”“管”结合的必要条件。[15] 党的十八大报告在有关深化行政管理体制改革的事项上强调，“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。新一届政府为加快投融资体制改革，推进投资主体多元化，让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。[16] “目前已建立了权力清单制度，不允许为官乱为，也要明确和强化责任，克服“只要不出事、宁愿不做事”的为官不为和“不求过得硬、只求过得去”的敷衍了事，推动政策落实取得更大进展。[17] 新一届政府面对后危机时代的困境，适时“推出了一系列既利当前更惠长远的措施。例如，持续释放改革红利，为企业特别是民间资本营造公平竞争的环境，发挥市场潜力等。我们激发经济发展的内生动力，通过着力调整结构改善供给、扩大内需。” [18]

（二）强化社会保障，不断改善民生

社会公正是发展的活力之源，收入分配关系国家安稳。“高者抑之，下者举之。有馀者损。是以圣人为而不恃，功成而不处之，不足者补之。天之道，损有馀而补不足。” [2]77新一届政府积极推进建设廉洁政府、法治政府，推进教育公平、就业公平、创业公平，使各类市场主体都能在公平、透明、可预期的环境中竞争发展，让全体社会成员都能在公平的机会、公平的规则面前，通过自身努力获得应有的成功。维护基本的社会正义，搞好收入调节，通过政府的社会保障和收入调剂，可以提高社会的整体福利水平和人民的满意度。[19] 强化社会保障，继续做三件事，就是“保基本、兜底线、促公平。” [20] “我们还要推进公租房等保障房建设，并且实行公平分配，让新就业的年轻人和长期进城务工人员缓解住房困难。在这方面，我认为干一寸胜过说一尺。” [20]

四、无畏—无不为—人民满意的现代政府

“壁立千仞，无欲则刚”。改革必立足无私精神才有无畏的胆魄：“立党为公的高尚的政治品质，摒除私心杂欲，清贫乐道，全心全意为人民服务，才能无所畏惧。” [21] 深化改革必然触动方方面面的利益，“触动利益比触动灵魂还难，但再深的水我们也得趟，这需要勇气、智慧和韧性。” [22] 新一届政府已经预见改革的难度，触动一个人的灵魂本来就“很难”，而利益不止是一个人的利益，它是一个利益链条，触动一个人的利益必将触动一个利益集团的利益，他们为了维护已有利益，对改革会持有消极或者抵触的态度，这势必成为改革的阻力。然而我们不能因为困难而停滞不前，也不能因为困难而把问题留给以后解决，拖延解决不了问题。“如果政府安于现状不想改、畏首畏尾不敢改、左右观望等待改，自身就会成为改革的障碍。” “政府是改革的组织者、推动者，也是改革的对象，必须对自身进行改革。如果政府安于现状不想改、畏首畏尾不敢改、左右观望等待改，自身就会成为改革的障碍。” [23]

改革没有回头路。“GDP总量固然是重要的，但是良好的经济结构显得更加重要。” [24] 新一届政府推进以简政放权为重点的各项改革，分批取消和下放416项行政审批等事项，改革工商登记制度，扩大营改增试点，全面放开贷款利率管制，推进铁路投融资体制改革，设立上海自由贸易试验区等。“通过这一系列改革举措，特别是向市场、向社会放权，激发了社会投资和创业热情，增强了市场主体发展信心。” [23] “去刺激”、“去杠杆”、户籍制度、养老保险制度、垄断企业改革等都是结构性改革的重要内容。政府通过精简政务，减少自己所管理的事务并把其转交给市场进行调节；通过取消和下放行政审批项目，来减少政务，提高行政效率；清理非行政许可繁琐的审批事项，将需要保留的升级为行政许可。“既要坚定信心、保持定力，继续坚持宏观调控政策的基本取向，又不能掉以轻心，要直面问题、善谋善为。” [24] 实际上，在深化行政管理体制改革过程中遇到了很多的矛盾，触及地方政府的利益。简政放权，“确实遇到了像避重就轻、中间梗阻、“最后一公里”不通畅等问题。“开了弓哪还有回头箭？我们只能是一抓到底、一往无前。我们还要继续啃‘硬骨头。”李克强总理多次要求做到精简政务的同时，也要进行精简机构和人员，精简机构和精简人员是同步的，如果机构减少了，但是人浮于事的现象得不到改观，那么精简机构是失败的；如果人员得到精简但是机构臃肿的现象没有转变，那么精简人员也是失败的。“使中央与地方各安其位、各负其责、上下协同，促进政府治理整体效能的最大化。” [23] 地方政府职能转变要重点抓好“接、放、管”。接，就是把中央放给市场的权力接转放开，把中央下放给地方的职能接好管好；放，就是把本级该放的权力切实放下去、放到位；管，就是把地方该管的事情管起来、管到位。” [25]

“攻坚强者，莫之能胜。以其无以易之。弱之胜强，柔之胜刚。” [2]78政府的改革必须以人民群众的支持和信任为前提，以人民满意的现代政府为落脚点。由于政府改革和政策创新涉及方方面面的利益，政府道德伦理和价值选择需要很高的素养：“含德之厚比於赤子。毒虫不螫，猛兽不据，攫鸟不抟。” [2]55也就是说，政府具有强大的职业道德和合乎正义要求的政策价值观，即使处于恶劣的政策执行和政策决策环境中，面对各方面的利益纠葛，凭借人民的坚决支持和拥护能够保持自身的强大凝聚力和向心力，防止各种既得利益集团的干扰和破坏。“重积德则无不克。无不克则莫知其极。” [2]59同时能够形成克服社会和市场缺陷侵害和腐蚀政策价值的能力，以及其柔和公允的方式。政府的改革作为需要循序渐进，既要从顶层开始设计，更好从微观层次做起：“图难於其易，为大於其细。天下难事必作於易。天下大事必作於细。是以圣人终不为大，故能成其大。” [2]63细节决定政府改革的成败，只有做到“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”，一切为了群众、一切依靠群众，从群众最关系、最直接、最现实的问题改起，从市场环境最基础性的环节做起，才能够克服各种强大的阻碍力量，使改革和发展的难题迎刃而解。“树立言必信、行必果的良好政风，提高政府公信力，让企业和群众享受政策红利。” [18] 改革会触动利益、会动“奶酪”，你放权，有些部门的权就少了；放宽市场准入，增强市场竞争力，一些企业就可能会感到压力。“但是为了释放改革红利，尤其是让广大人民受惠，我们义无反顾。” [25]让企业拥有投资自主权，是处理好市场与政府关系的必然要求，也是发挥投资关键作用、以结构改革推动结构调整、保持经济稳定增长的重要举措。[16]

“道常无为而无不为”，[2]37政府治理的“无为”和“有为”，通过“无为”即有限型政府的构建，和“有为”即有效政府的建立与市场活力的激发来达到“无不为”的目的，通过“积小胜为大胜，让老百姓得到实实在在的好处，让全社会感受到市场环境、创业条件、干部作风在一天天好转。” [26] 最终实现经济的繁荣发展并提高人民的幸福感，从而把社会和市场的潜能激发起来，释放改革的红利和推进新型城镇化，实现经济社会持续化发展，使人民对执政党满意、对政府满意、对政府的政策和改革满意。

五、老子行政哲学的适用条件及对新一轮治道变革的昭示

（一）稳定的政治社会环境，有利于社会培育生机和活力

当国家处于危难，地方濒于分崩离析的状态下，国家之间的殊死博弈和实力较量下，政府不可能无为、无欲和无私，国外的政策不可避免地对国内政策和改革产生干扰。清静无为作为国家治理的战略，要求国家没有内忧外患，要求政府处在一个相对长期稳定的政治环境之下，有雄厚的国力、军力作为支持，社会矛盾处于整体上平缓阶段。在国际政策博弈和改革环境高度不稳定的情况下，任何政策理想必须实事求是。政府的作为与否，应当从博弈的策略需要出发。但根本一条必须遵循无私、无畏的精神指引，一方面坚定不移地实施改革；另一方面，根据整个国际经济环境和政治生态进行适时调整，对贸易保护主义、以邻为壑的货币战争、国家核心利益的纷争要抢占博弈的制高点，否则外来的无为空间就会被压缩，“无不为”的理想或将终成“镜花水月”。

（二）政府与社会、政府与市场之间明显存在挤出效应

在封建君主专制社会，官僚体制为统治阶级服务，政府自身依靠垄断经济命脉攫取税源，并直接从人民的赋税和徭役中获取供养，因此人民难堪重负的时候往往是政府大兴土木和兴兵伐战时候，带来的后果是负和的，秦、隋等朝代直接因此而亡。因此，轻徭薄赋、清静无为，在过去直接能够达到让人们休养生息的效果，将挤出的效应腾空出来。现代社会已经实行了民主和宪政，代议制政府的最大特点就是人们的负担和赋税受到严格的限定，但政府自己不能生产财富而依赖人民税费生存的程式并未改写。我国由于特殊的国情，造就了大量的垄断性国有企业，政府管了许多不该管也管不好的事情，政府之手“管得太多、伸得太长、插得太深”，地方政府投资既挤出了民间投资，也带来了巨大的债务风险，国际金融危机的背景下这一问题前所未有地加剧。国际金融危机以来，为应对冲击，保增长、保稳定、保发展，国家出台了4万亿投资计划，地方政府的投资计划规模突破20万亿，造成了对政府投资的依赖，加剧了政府对市场的干预，造成了一些不良的后果。因此新一轮政府改革思维依然是坚持有所为，有所不为：一方面发挥市场的决定性作用，一方面更好发挥政府的职能；一方面要防止乱作为，也要防止不作为；一方面政府积极进取，推动自身的革命，另一方面承担起公共服务和社会保障的应有使命，为市场要素迸发活力提供有利的宏微观环境。

（三）人们处于强政府作为的疲惫期，渴望休养生息

当前，我国仍然处在战略机遇期，和平与发展仍是时代的主题，尽管国际势力和周边环境对我国的政策和改革造成了一定的干扰，但是进步和发展的时代主旋律仍然没有根本上改变。经过六十多年的国力积累，特别是三十年的改革开放成果，为实施市场化改 革提供了条件，也为经济和社会领域的无为而治提供了空间。我国在改革开放以来形成的人心思富、人心思强、人心思好的状态没有改变，但是近三十年来的“住房、医疗、教育”等新三座大山也成为一股心理重压，人民渴望政府变革，让利于民，改进民生，这也就是新一轮政府改革最终的落脚点。老子的行政哲学对当前我国新一轮政府治道变革的风险昭示：

1. 任何改革只有无私才能无所畏惧。首先遏制住政府自身利益欲望才能完全释放改革红利。而牵绊政府治道变革的恰恰是中央到地方的垄断性企业和政府高度垄断的金融、土地和矿产资源，如果改革不能触及垄断企业和部门的利益，国家竞争力就不能增强，市场的活力不可能持续激发。所以政府的公共政策制定需要公平和公正，对所有经济成分一视同仁，减少对部分和少数市场主体的依赖，避免形成利益捆绑并最终被特殊利益群体绑架。

2. 市场之有为要求政府有所为有所不为相互强化。如不能遏制政府成本增长，要想发挥市场的决定性作用实则“缘木求鱼”。国家竞争优势来自于制度创新和服务成本的降低，既要激发市场能量，又要弥补市场不足。切实做到生而不有，为而不恃。任由政府支出低效而政府成本节节攀升，那么政府不仅不能提供满意的公共服务，甚至会失去民众信任，与市场和社会离心离德。控制住增长的成本，并将节省下来的公共资金投入到人民反映强烈的住房、医疗和教育领域，才能真正让人民满意。

3. 政府改革的前提是对政府的公正性和能力高度信任，没有质疑。“公生明，廉生威”，无为而治，无私而公正的政策就是生命线。否则，一旦人民对政府能力和公信力产生怀疑，或者用脚投票弃而远离，或者群起纷争，利益割据。没有人民的信任，任何改革只能被视为阴谋，人民会被误导并逆向选择。因此，一方面激活民智民力，另一方面限制政府权力。同时，切实做到对腐败的零容忍，有贪必反、有腐必惩。政府的任何改革必须以人民的利益为出发点和落脚点，问计于民、问政于民，集中民智，凝聚民意，汇聚民力，坚定信念，以柔克刚，无私、无畏地改革，建设人民满意的现代政府。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]