构建“公共管理与服务行政体制模式”

梁华　范馨元

摘 要： 近十年来，我国政府模式正逐步从以政府为中心的命令型向以满足公众需求为核心的服务模式转变。特别是党的十八届三中全会以来，“推进治理体系和治理能力现代化”、建设“法治政府和服务型政府”等概念的提出，为我国政府构建行政管理模式指明了方向。未来我国政府要构建“公共管理与服务行政体制模式”，各级政府应界定清楚并且全面正确履行政府的职能；严格依法服务，用法治思维解决问题；优化行政组织结构，理顺政府职责关系；加强公务员队伍建设，更加有效地发挥政府的作用。

关键词： 公共管理； 服务行政； 模式

中图分类号： D523 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0045-04

模式设计与构建是政府行政管理的核心内容，是理性的顶层设计。不断探索和创新适合本国国情的行政模式，是所有政府改革与治理的永恒主题，所以，历来受到各国政府的高度重视。近十多年来，我们国家的体制机制创新也得到空前重视，尤其是党的十八届三中全会以来提出“治理”的概念，要建立“法治政府和服务型政府”，这些理念为我国政府构建行政体制模式指明了方向。

一、我国行政体制模式从命令型转向服务型

总体来说，我国行政体制从以政府为中心的管制、命令模式向以满足公众需求为核心的服务模式转变。

建国初期，我国政府模式设计主要是借鉴前苏联建立高度集中的经济政治体制，结合我国历史上形成的政府管理传统与理念，政府管理过程中具有明显的管制、命令等特征。高度集中配置资源在积贫积弱的年代，有利于集中力量办大事，曾经起到了一定的积极作用。但是随着社会主义市场经济的深入推进，政府依然大包大揽，已不合时宜。党的十八届三中全会提出“市场经济在资源配置中起决定性作用”，更加注重激发市场、社会活力，更加注重规范和界定政府职能。而且，随着大量社会事宜被纳入政府的议程，公共管理逐渐淡化了阶级统治、支配的功能与色彩，各国开始重新界定和规范国家与社会、政府与市场的边界，改革趋向演变为“更少的政府，更多的治理，更有效的治理”，更加关注政府的公信力和对公众诉求的回应能力，[1]更加强调政府的社会管理和公共服务职能，关注公民生存和发展权利。

事实上，我们国家近十年来，尤其是科学发展观、和谐社会和服务型政府等理念和战略的提出，为政府模式的构建指明了方向。党的十八届三中全会决定提出要建设法治政府和服务型政府，进一步明确了政府治理模式构建的基本趋向。随着转型期社会矛盾的凸显，公众诉求的多元化、层次化，各级政府更加注重对公共服务供给方式的调整和创新，在提高服务质量的同时，引入企业、社会力量参与供给，以更为柔性化和针对性的公共治理方式来实现社会的和谐发展，建立人民满意政府，正如习近平同志所承诺的，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。主要体现在加大民生投入力度，推进基本公共服务均等化，使用的手段由管制、命令的管理式向行政指导、合同购买等治理方式转变，更加注重以柔性化方式激发社会的活力。更多地关注弱势群体和社会边缘人群，发挥社会组织矛盾“缓冲器”、“调节器”的作用，构建政府与社会组织协作互补的良性互动机制。

可以说，我国行政体制模式构建的发展趋向是更加强调公共管理，更加强调依法服务。因此，笔者提出我国政府改革的目标将是逐步构建和完善“公共管理与服务行政体制模式”。

二、“公共管理与服务行政体制模式”的内涵界定

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。[2] 党的十八届三中全会强调要激发社会组织的活力，这极大地拓展了社会组织的生存和发展空间。但是，我们也应该认识到，社会系统复杂庞大，尤其在我国，人口众多、民族众多、疆土辽阔、城乡、区域发展不均衡，不同阶层、群体差异明显，诉求多元复杂，解决一些涉及面宽、区域性强的矛盾和问题，单靠政府的力量是远远不够的，一定需要全体人民的共同参与。而且，在这种复杂体系的治理中，确实需要统帅，否则会一盘散沙，所以，党和政府是领导，是职责主体。[3] 但是，这绝不是否定或忽视其他力量。因为方方面面的矛盾和问题涉及的利益相关者众多，有的甚至是关系到全体民众的切身利益，比如，空气质量的提高，需要全社会成员的积极参与。

服务行政是政府公共部门在运行和发展中遵循“人本”理念、积极回应公众诉求，以责任意识为先导，以法律法规为准则，提供优质公共服务，维护公共利益的新型治理模式。更加注重规范政府行为，增强权力运行的公开透明度，构建服务行政模式，“即提供基本公共服务是政府的职责，享受基本公共服务是公民的权力”；各级政府致力于不断扩大基本公共服务的范围，向提供优质服务转变。更加注重对公众诉求的积极回应，塑造政府公信力。更加强调将各项民生指标落实到位，绩效考核也加大社会管理和公共服务指标的权重。更加注重调动公众参与的积极性，提供各种参与渠道和参与机会。[4]

可以说，公共管理与服务行政体制模式更强调互动、参与、合作、协商、法治、公开、透明、体制机制创新等特点，这些特点也更具有现代化的治理特征。

三、构建“公共管理与服务行政体制模式”的基本要求

公共管理与服务行政体制模式符合现代化的治理理念，其基本要求是：适应推进国家治理体系和治理能力现代化的整体部署和要求，以中国特色社会主义理论体系和党的十八大、十八届三中、四中全会以及习总书记系列讲话精神为指导，提高政府治理能力和治理水平，重塑政府形象和增强政府公信力，全面正确地履行政府职能，使政府职能定位更加细化，政府机构设置更加科学，政府权力边界更加明确，政府行为准则更加规范，政府运行成本更加合理，切实转变政府职能，建设具有中国特色的法治政府和服务型政府。

（一）全面正确履行政府的职能

党的十八届三中全会决定中涉及的政府职能和作用可概括为“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护”，切实转变政府职能，营造良好的发展环境，提供更加优质的公共服务，促进社会公平正义，更好地发挥政府的作用。

1. 创造良好的发展环境。“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，建立有限政府，明确政府与市场、与社会的边界，以及规范协调彼此合作事宜，做到既各自运行，又相互衔接。明确政府职责主要是制定宏观调控政策，简政放权，放低市场准入门槛，深化行政审批制度改革，加强对各行各业的事中事后监管，创造良好发展环境。加强资源生态环境保护，发展不能以牺牲环境作为代价，良好的生态环境是经济社会可持续发展的前提。创新公众参与监督平台，为公众参与提供机会。创新参与方式，尤其是创新媒体参与方式，发挥媒体和公众的监督职能。

2. 提供优质的公共服务。推进基本公共服务均等化，尤其保障农民、农民工，留守老人、妇女、儿童等人群的服务。不断扩大基本公共服务的范围，可以尝试先在县域内提升服务供给水平，比如，陕西神木县的免费医疗，宁陕县的免费教育。然后可以走一条由县到地市再到省乃至全国逐步扩大均等化范围的路子。激发企业、社会组织服务社会的活力和热情，发挥政府与社会组织合作互补的作用，政府可以通过减免税收、购买服务等方式促进社会组织的发展，尤其是引导社会组织关注社会特殊人群、弱势群体、边缘人群，避免出现管理的真空状态。

3. 维护社会公平正义。社会公平正义是社会各阶层利益均衡的结果，也是生活在特定环境下人们的主观感受。所以，包括客观、主观两个方面的因素。一些不公平不公正的现象，比如，拼爹、炫富，尤其是富起来的方式和手段不合法律法规，社会流动的渠道受到钱和权的左右，严重破坏社会规则，这些现象更加激起公众的不满，增加了公众的不公平感，尤其是在竞争中获益较少的群体。对老百姓广为诟病的有失公平公正的行为，各级政府要出台法律法规予以规范，更要带头执行，起到积极示范作用。

（二）依法服务，用法治思维解决问题

转型期矛盾错综复杂，千头万绪，如果纳入法律途径予以解决，就能理顺思路了。党的十八大报告提出到2020年要基本建成法治政府。党的十八届四中全会，将依法治国纳入主要议程，空前重视，令人鼓舞。公共管理与服务行政体制模式必须是构建依法为市场为社会提供服务的政府。

1. 完善政府立法，为政府服务提供法律依据。今年是全面深化改革的元年，在全面深化改革的过程中还有许多的不确定性，需要加强顶层设计，一些领域法律法规还是空白状态，还有一些领域法律法规不健全不完善，要加强立法。使政府各项工作有法可依，有据可循，要明确“法律不授权，政府无职权”，更加理性地推进改革。所以，有法可依是有法必依的前提。政府在加强市场监管方面立法的同时，注重社会治理、公共服务方面的立法，特别要做好应对各种突发事件，民生权益保障，特殊人群、社会边缘人群等权益保障，促进就业和畅通社会流动渠道，互联网参与、生态环境治理等方面的立法。政府立法还要进一步创新工作方法，坚持公开、民主，征求专家、公众，特别是利益相关者参与，确保所立之法成为真正体现人民的意志、保障人民权利的善法。

2. 强化法律意识，严格依法行政。一些政府工作人员对法律、政策权威还缺乏足够尊重，法律意识还比较淡薄，“官本位”思想还比较严重，还存在一些“门难进、脸难看、事难办”的问题，还存在一些“上有政策，下有对策”的问题，重权力轻责任、重命令轻服务的现象，这与建设服务型政府的要求是相背离的。要加大力培育行政机关工作人员的宪法和法治意识，推动政府从“权力本位”向“责任本位”转变，从偏重行政控制向现代化的公共治理转变，把遵守宪法和法律作为解决问题的基本思路，大力推进依法行政，积极营造懂法、守法、用法的良好氛围。培育全社会的依法自治能力，政府工作人员率先垂范，降低社会运行成本，提升了政府公信力。

3. 严格责任追究，强化社会监督。“责任是法律的生命”。要依法严肃查处违法决策、违法制定规范性文件、有令不行、有禁不止、失职渎职、贪污腐败等突出问题，严格追究有关人员的责任。责任追究不能流于形式，不痛不痒。比如，频频曝光的事故责任人“临时工”事件，广受老百姓诟病，往往是对当事人处理严，对负有领导责任的领导干部处理轻甚至不处理，这种责任追究往往起不到警醒作用，反而，让责任人心存侥幸。要进一步推动制度创新和管理创新，加快政府治理方式向规范有序、公开透明、便民高效、权责一致转变。建立科学合理的政府绩效评估制度，不再唯GDP论，加大社会管理和公共服务指标的考核权重。健全干部能上能下，能进能出的制度。完善和保障媒体和公众的监督权，督促政府依法服务。

（三）优化行政组织结构，理顺政府职责关系

1. 规范部门职责，合理调整机构设置。以大部制改革作为机构改革的切入点，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。除了中央各部门继续推进大部制改革外，一些省级地方政府在与中央对口的原则下因地制宜；一些县市级政府也在积极探索适合自身情况的大部制模式，并不是简单地合并职能相近的部门，而是本着解决当地实际问题的原则，大胆创新实践，为政府机构改革，尤其是县级政府机构改革提供了参考的样本。比如，决策—执行—监督相分离的深圳模式，党政合署的顺德模式和根据实际需要设置职能和机构的随州模式；还有，一些乡镇政府机构改革试点设置党政综合办公室，这些都是地方政府的积极探索，目标是切实转变职能，更好地为当地公众、企业、社会组织等提供服务。县级政府、乡镇政府属于我们通常讲的“最后一公里”，机构改革能不能实现预期目标，各项政策能不能落实到位，很大程度上取决于地方政府甚至是最后一公里的基层政府。因此，基层政府的机构调整意义重大。

2. 合理划分不同层级政府的职权，突出各级政府管理和服务重点。区分细化中央政府和各级地方政府的职能，各级政府职责划分应该各有侧重、相互衔接，不能简单追求上下对口，职能同构。[5]宏观层面的中央政府应侧重政策规划、环境营造；中观层面的省级政府主要是制定和出台本地区发展规划和法规政策，细化中央各项部署。促进本省区域协调发展和产业结构优化升级，不断推进人的城镇化。加大对社会管理和民生服务领域的财政支出，加快形成覆盖城乡的基本公共服务体系。进一步理顺省、市、县、乡政府的职责关系，引导强县扩权，加快省直管县步伐；市县政府职责应重在落实中央和省级政府出台的各项方针政策和法律法规。加强市场监管，统筹城乡发展，推进城乡基本公共服务均等化建设，更加注重维护社会公平正义，因为小范围的不公更容易引发不满。乡镇政府工作重点是推进社会主义新农村建设。加强对农民的政策服务，推广农业新技术，着力应对农村空心化问题，区分乡镇政府与村民自治组织的职权范围，构建互动衔接机制，注重发挥基层自治组织的积极作用。比如，不同层级政府的社会管理和公共服务方面的职能也是不一样的。包括中央政府、省政府、地市政府、区县政府、乡镇政府，近几年，我们整体上对社会管理的重视程度明前增强，中央管的更加宏观一些，主要是政策规划、法律法规出台和完善；省级中观层面主要是细化国家的法律法规和决策部署，构建本省的社会管理与公共服务体系，比如，陕西省的两个80%，即财政收入的80%和新增财政的80%用于改善民生，加大政策引导和财政投入力度，出台细化目标责任考核指标；区县乡镇政府的职能定位就是重在执行，创新落实政策的载体，处于政策执行的最后一公里，处于与老百姓打交道的第一线，其社会管理职能更加突出。随着社会管理重心下移，一些社会管理任务下放到基层，比如，群体性事件、其他突发事件和食品药品监管等要求属地化管理，对于基层政府来说，执行落实好中央、省级政府的各项政策规定，处理好政府与社会的关系是更迫切的需求。

（四）加强公务员队伍建设

当前，一些政府公务人员的失范行为产生了极其消极的社会示范效应。“人治”、“官本位”现象较为突出。规则意识淡薄，处理问题找关系，办事求人比较普遍，被求的人往往还得求助于别人，形成错综复杂的人际交往网络，极大地增加了社会运行成本，也恶化了社会风气。权力在运行中还存在一些不受节制的问题，以言代法、以权压法、徇私枉法等事件层出不穷。一些领导干部拉帮结派，玩弄权术，利用国家权力互利互惠，相互包庇，有些人宁愿违法都不愿意违背领导意见；一些党员干部习惯当“老好人”，办事丧失原则，八面玲珑，谁都不得罪；一些干部择利而交、择权而交、择富而交，在此过程中变的人格分裂，“一面勤勤恳恳，一面贪污腐化”，“当面一套，背地一套” [6]，久而久之，工作热情递减，人际关系复杂，公权力也发生了异化。凡此种种，都严重影响了政府的公信力，损害了公共利益，这些都与依法治国、依法服务的理念相去甚远。

公务员队伍是构建“公共管理与服务行政体制模式”的主体，其品性和能力直接影响政府的公信力，也影响着整个社会的宏观运行环境。所以，要强化公务员队伍建设。

1.加强公务员队伍制度化、法制化建设。严格规范公务员行为，健全公务员激励、约束机制和进入、退出机制，构建公权力运行的公开透明和监督制约机制。近年来，各地在公务员财产申报、公开方面都有一些积极地尝试。党的十八届三中全会提出，“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”。可以说，已经找准了约束规范公权力的着力点和突破口，应进一步扩大试点的范围、提高试点的政府层级。

2. 加强公务员职业道德建设，突出强调公务员队伍对整个社会的积极示范作用。公务员代表政府形象，良好的职业形象对社会公众起着积极的示范作用，打造忠于国家、服务人民、恪尽职守、公正廉洁的公务员职业形象无疑为企业、社会组织以及公民个人等树立榜样。政府公务员要“常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心”，塑造良好的职业形象，只有这样，才能“譬如北辰，众星拱之”。

3.继续扩大培训干部的规模和力度，营造良好的学习氛围。督促干部不断追求卓越，提高素质，陶冶性情，努力具备符合时代要求的知识结构。引导干部形成正确的世界观、政绩观和权力观，倡导诚信谦虚、简朴高尚和不负此生的生活。

参考文献：

[1]陈振明，等.政府改革与治理——基于

地方实践的思考[M].北京：中国人民大

学出版社，2013.

[2]赵宏岩.对新公共管理中政府职能的几

点认识[J].中国市场，2011，（27）.

[3]李强.创新社会治理体制[J].前线，2014，（2）.

[4]魏礼群.建立和完善中国特色社会主义

行政管理体制——行政管理体制改革

30年回顾与前瞻[J].国家行政学院学

报，2009（1）.

[5]石佑启，杨治坤.论我国行政组织结构的

优化[J].江汉大学学报，2009，（1）.

[6]乔翠霞，魏联合.关注领导干部生活状态

[J].学习时报，2014，（9）.

[责任编辑、校对：杨栓保]