社会基本养老保险关系转移中的政府博弈行为研究

马云超

摘 要： 在现实经济活动中，地方政府与中央政府的利益诉求是不一致的，甚至是相互冲突的。当中央政府与地方政府双方都力图实现自身利益最大化的诉求时，双方无疑会产生利益博弈。从交易费用理论视角来看，我国现行基本养老保险制度存在的依人群设计和地区分割、画地为牢问题之所以会存在，其根源在于中央政府与地方政府间存在非均衡博弈，由此导致交易中处于最弱势地位的劳动者养老保险权益受损。

关键词： 中央政府； 地方政府； 养老保险关系转移； 博弈行为

中图分类号： F840.67 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0048-04

根据博弈参与人的行为逻辑，可以将博弈分为合作博弈与非合作博弈，区分二者的关键在于博弈参与人是否能够达成具有约束力的协议。在合作博弈的情况下，博弈参与人的行动空间受到协议的制约，通过讨价还价，博弈参与人之间形成了妥协，这种妥协导致博弈各方的利益都有所增加，或者至少一方的利益增加，而另一方利益不受损，也就是说博弈的结果为正，也称为正和博弈；而在非合作博弈的情况下，参与人各方在相互影响的局势中，都会采取自身利益最大化的行为，最终导致一方的收益来自于其他参与人的损失，博弈取得的利益之和为零，也就是零和博弈；如果博弈各方的利益都受到损害，整体社会的利益下降，称为负和博弈。从交易费用理论视角来看，我国现行基本养老保险制度的依人群设计和地区分割、画地为牢问题之所以会存在，其根源在于中央政府与地方政府间存在非均衡博弈，由此导致交易中处于最弱势地位的劳动者养老保险权益受损。

一、中央政府与地方政府存在利益冲突

理论上，中央政府与地方政府之间是一种委托代理关系，中央政府拥有绝对的权威，不但能赋予地方政府管理地方事务的权限，而且还决定着地方官员的任免和升迁。作为代理人，地方政府应当与中央政府的利益相一致，贯彻执行中央的政策。在提高养老保险可携性方面，中央政府的利益诉求首先应当是维护社会全体劳动者的利益，这就决定了中央政府应当代表劳动者，维护劳动者的权益。市场经济的发展需要国家有一套完善的劳动者社会权利保障机制，只有劳动者的利益得到良好的保护，经济才能够和谐可持续发展。其次，是维护劳动力市场的均衡，鼓励劳动力充分流动。劳动力市场均衡是劳动力供给正好等于需求的一种状态，只有劳动力充分、自由地流动，市场才能够在劳动力资源配置中发挥作用，劳动力资源才能够得到最优的配置，同质的劳动力才能够获得相同的工资，充分就业才有可能实现。作为地方政府，应该配合中央政府的政策目标，通过自身的努力，替中央政府实现利益诉求。

然而，在现实经济活动中，地方政府与中央政府的利益诉求是不一致的，甚至是相互冲突的。因为在实际中，中央政府和地方政府的有限理性和机会主义行为都无可避免，尤其是在1994年分税制改革后，我国财政体制“分灶吃饭”，中央与地方财政之间形成了以划分收支为基础的分级包干、自求平衡的财政关系。但与此同时，也出现了地方政府财权与事权不匹配的问题。中央政府掌握了大部分财权，而地方政府却仍然承担着地方公共支出的事权，这使中央政府与地方政府的利益分离，形成不同的利益集团，作为独立的利益主体，地方政府形成了自己独立的政策目标，并由此产生了通过政策决策追求自身收益的动机，包括获得更多的财政收入和取得更好的政绩。个体的理性的结果，最后导致了集体的非理性，地方政府与中央政府作为两个分立的利益集团，在理性地做出自身利益最大化的选择时，最终导致集体或者整个社会利益的损失。

在中央政府与地方政府双方都力图实现自身利益最大化的诉求下，双方无疑会产生利益博弈。中央政府与地方政府之间的博弈关系直接影响养老保险制度供给的方式和手段。政府是养老保险制度中具有特殊地位的利益主体，这是由于政府不仅是养老保险制度的政策制定者和执行者，还是保障养老保险制度能够有效实施的责任者。养老保险要求政府资金投入，因此对政府财政的依赖性较强，而政府本身是追求自身利益最大化的，在财政“分灶吃饭”的分权制下，作为各自独立的利益主体，围绕着养老保险的责任承担，中央政府与地方政府之间产生了利益诉求差异，并反映到对养老保险政策选择的偏好和实施上，如表1所示：

表1显示了财政分权制下中央政府和地方政府的政治及经济利益诉求存在着差异，中央政府的政治及经济利益诉求包括财政收入的增加和社会稳定与和谐，这是经济增长的基础；而地方政府的政治及经济利益诉求分为地方官员个人和本级政府两种，官员个人的利益诉求包括灰色收入、寻租腐败、升迁等，而对于本级政府而言，利益主体是一个集体，包括本级财政收入的增加，本级政府的政绩等。在这些较为宏观的利益诉求的导向下，体现在养老保险制度中，其利益诉求进一步分解。中央政府的利益诉求包括：保障全体劳动者的养老保险权益，因为这是建立养老保险制度的目标。其次是降低养老保险的经费支出，而地方政府的利益诉求首先是本地区劳动者养老保险权益最大化；再次是降低本级政府的养老保险经费支出；最后是降低企业的养老保险费率。这些利益诉求进一步体现在对于养老保险关系转移制度中，中央政府的利益诉求包括全国范围内自由转移接续；养老保险兜底责任由地方政府承担；各统筹区域实现利益平衡等；而地方政府的利益诉求包括不愿意将统筹基金交给中央；近期不愿意转出统筹基金；限制劳动者转入； 希望中央政府承担更多的责任。

通过以上分析，可以看到，中央与地方政府在财政收入方面的利益诉求差异在养老保险制度领域被放大了，导致二者对养老保险制度的利益诉求存在较大的差异，在养老保险关系转移制度方面，中央政府与地方政府的利益诉求差异进一步扩大，并且转为利益冲突。

虽然为劳动者提供养老保险，以维护社会稳定和经济发展是中央政府和地方政府间共同的利益基础，但由于养老保险制度的财权事权在中央和地方政府间没有明确的划分，《社会保险法》也只是规定了县级以上政府要对社会保险事业给予必要的经费支持，但哪一级政府应当承担多少，中央政府应当承担多少，并没有清楚地界定，这就为各级政府间和中央政府与地方政府间的利益博弈留下了空间。于是，中央政府的利益诉求偏离了最初增进劳动者福利，维护劳动者利益的诉求，变成了保持更高的财政收入，更少地承担养老保险责任，让地方政府承担养老保险兜底责任；统筹层次在省市一级，中央政府就可以将承担养老保险的责任推给地方政府，而尽管由于养老保险的统筹账户是现收现付制的，发达地区统筹基金数额大，结余多，而经济落后地区统筹基金数额少，缺口大，但为了自己少承担责任，中央政府甚至不惜以平衡各地方政府间的利益为手段。

而地方政府的利益诉求也不再与中央政府相一致，地方政府对中央政府政策的执行是有选择的：有利于自身的政策，就会立刻执行；不利于自身的政策，则采取各种手段拒不执行。养老保险统筹层次低，地方政府就可以收取养老保险缴费，发达地区的劳动人口数量多，养老金结余自然也就多，因此地方政府愿意维持养老保险省市一级统筹的现状，地方政府只希望能够多收取养老保险基金，而不愿意承担支付养老保险待遇的责任。因此，过去劳动者的养老保险关系是不能转移的，劳动者退保后，缴纳的统筹基金部分全部留在了工作地，这对于劳动力输入大省而言，是很大一笔收入。而当中央政府实施养老保险关系转移接续的政策后，地方政府的利益诉求首先是维护本级政府的利益，这是因为地方政府的官员都是有限理性和机会主义的自然人，本级政府的利益实际上就是他们个人的利益，政府的财政收入与他们的政绩相关；其次，保护本地劳动者的利益，本地劳动者是本地经济发展的直接力量，保护本地劳动者的利益是本地经济良性发展的基础；再次，平衡本地雇主与劳动者的利益。雇主是以追求利润最大化为目标，而劳动者要获得与劳动相应的报酬，显然二者之间的利益需要平衡。表现在养老保险制度中，就是养老保险费率问题，单位缴费的多少直接关系到雇主的利益。因此，地方政府也就会采取相应的对策，来对抗中央政府的政策，二者就展开进一步的利益博弈。

二、中央政府与地方政府的利益博弈分析

中央政府与地方政府之间利益冲突的客观存在，使得双方的利益博弈在所难免。就养老保险制度而言，地方政府各自为政，导致各统筹区域养老保险制度画地为牢，其根源也是因为中央政府与地方政府的利益博弈。中央政府希望地方政府承担更多的养老保险兜底责任，而地方政府也不愿意承担这一责任。承担责任意味着财政收入的减少，因此二者就围绕着养老保险责任的承担展开博弈，这是一种零和博弈，博弈关系如表2所示。（注：表中数据是为了理论分析方便，本身不具有现实意义）

通过表2可以看到，当地方政府和中央政府都采取不承担责任的策略时，两者获得的效益都是0；当中央政府采取承担责任的策略，地方政府采取不承担责任的策略时，中央政府的收益为-1，地方政府的收益为1，二者收益之和为零；当中央政府采取不承担责任的策略，而地方政府采取承担责任的策略时，中央政府收益为1，地方政府收益为-1，二者收益之和为0；当中央政府与地方政府都采取承担责任的策略时，中央政府的收益为1，地方政府的收益也为1，二者的收益为2。表2清晰地反映了中央政府与地方政府博弈的四种结局，只有双方都能够采取承担责任的策略，才能使得二者的效益最大化，也就是说获得双赢的博弈结局。而只要有一方采取不承担责任的策略，得到的结局就是双方获得的效益之和为零。而现状就是，从理性的角度出发，双方都选择了不承担责任，或者尽量少承担责任。

按照我国公共政策制度设计的规则，中央政府通常只负责养老保险宏观政策的制定和指导，而具体的实施办法则由各地政府根据本地经济状况以及地区居民的收入水平自行设定。我国的养老保险制度实施属地管理，基金限制在各省行政区域内，一旦将基金管理权限上升至中央政府，就会导致地方政府的利益受损，地方政府财政收入和政绩就会受到影响。

对于地方政府而言，由于各地养老保险财务状况不平衡，养老负担较轻、养老基金结余较多的东部经济发达省份希望维持现有的状态，对于提高统筹层次采取消极和抵制的态度。首先，因为他们担心养老基金在全国调剂会导致本地养老基金调出，这样会影响本地劳动者未来的养老金待遇水平；其次，养老保险省级统筹有利于东部省份保持较低的企业养老保险缴费率，也有利于吸引和留住更多投资，提高地方财政收入和就业率；再次，雇主缴费比例的多少直接影响养老保险基金的结余额，也就是地方政府对已退休人员养老金的支付能力；对于中西部的省份而言，虽然其养老负担中基金结余少，但是地方政府对于养老保险关系转移制度也不一定持积极态度。这是因为，一方面，如果劳动者流动到另一个地方，则由转出地企业缴纳的一部分基金就跟随劳动者进入转入地的统筹基金，这可能影响到地方政府养老保险基金的征缴水平；另一方面，如果劳动者大量涌入，则意味着未来可能要承担过重的养老压力；出于对自身利益的考虑，地方政府在执行中央政府政策和制定本地细则时，必然会采取相应的对策，对于有利于自身的政策积极实施，而对于不利于自身的政策则消极抵抗，或是不作为，或设置隐性障碍，导致中央政府的政策难以实施。在养老保险制度中，就体现在缴费基数、缴费模式、费率水平等存在差异，以致养老保险制度碎片化。在中央出台了跨区域转移接续政策后，各地的转移接续政策仍然难以统一。在中央政府与地方政府的博弈过程中，虽然中央政府拥有绝对权威，但也需要地方政府的支持与配合，地方政府的消极和抵制态度将会产生倒逼机制，影响中央政府的政策决策。特别是经济实力强的经济发达省份，能够形成集体行动从而使中央政府决策向他们倾斜。此外，中央政府的放权让利，使得地方政府集利益主体、经济主体、管理主体于一身。当地方政府间的目标不一致时，地方政府就会从本地区和自身的利益出发，采取行动，由此导致地方政府间的利益博弈。这是因为地方政府都是个体理性和自身利益最大化的。对于养老保险制度而言，由于各地的养老保险财务状况存在很大的不平衡，养老保险基金如果从各省上缴到中央，统一调拨，统一企业缴费比例不仅会引起东部发达省份的抵制，也会导致各省地方政府之间的利益矛盾。

三、非合作博弈的结果——养老保险关系转移政策非均衡

1997年统账结合的企业职工养老保险制度建立时，对劳动者跨统筹区域就有规定，当年出台的《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》规定，劳动者跨统筹区域流动时，只能带走个人账户的基金，而统筹基金部分则无法转移。也就是说，单位为劳动者个人缴纳的那部分钱，留在了当地的统筹基金账户中，劳动者无法随身携带到新的工作地。由于劳动者参保满15年才能获得养老金待遇，而流动就业导致劳动者在更换工作地点时，之前的缴费年限无法累加。2000年国务院发布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，规定缴费不满15年的参保人账户积累养老金一次性返还，养老保险关系发生转移时，只能转移参保者的个人账户养老金。这两项政策规定都造成了劳动者在变换工作地点前的缴费年限及统筹基金相对应的养老权益的损失。由于这些政策规定的存在，劳动者在流动就业时，只能选择退保，退保就意味着失去了养老保障，彻底失去了养老保险权益。对劳动者而言，当时的养老保险完全不可携带，阻碍了劳动力的流动。

2009年国务院办公厅发《城镇职工基本养老保险转移接续办法》〔2009〕66号文件规定，参保者在未满足待遇领取条件前跨统筹区域流动时，可以办理养老保险关系转移。其中，统筹基金部分以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按照基数的12%转移，个人账户部分本息全部转移。为了防止退保造成的养老保险权益损失，文件还规定在达到养老保险领取条件前，参保人不得退保。《城镇职工基本养老保险转移接续办法》的出台，在公平性和可携性方面取得了巨大进步，将以前跨统筹区域流动只能转移个人账户部分，不能转移统筹基金的规定改为转移个人账户的同时，统筹基金的12%也随同转移。在劳动者暂时没有找到工作中断缴费时，可以由参保地先保留养老保险关系，包括个人缴费信息和账户基金，直到能够办理转移为止。这些规定说明政策制定者已经意识到不转移统筹基金会挫伤劳动者参加养老保险的积极性，同时也会给地方政府造成财政压力，最终使其转嫁到劳动者身上，致使劳动者难以自由流动。

为了确保劳动者流动后，其养老保险的缴费年限能够累计计算，并最终获得养老保险权益，国家还规定了参保者的待遇领取地。以参保缴费连续累计满10年的参保地作为待遇领取地，参保缴费累计不满10年的，将其养老保险关系转回户籍地，由户籍地作为待遇领取地。这一规定明确了劳动者的养老保险待遇领取地，规避了地方政府之间相互推诿、扯皮的风险，降低了劳动者获取养老金的成本。

《城镇职工基本养老保险转移接续办法》增进了养老保险的公平性与可携性，使劳动者在统筹区域流动时有了转移接续养老保险关系的可能。但我们在研究中对劳动者流动中养老保险流动性损失现状的考察证明，劳动力流动依然受到养老保险制度的制约。这也表明：首先，这项政策并没有从根本上解决养老保险流动性损失问题，转移部分统筹基金的举措并没有从本质上化解不同统筹区域之间的利益冲突。不同地区之间为了防止劳动力流动，又制定了许多隐性的制度壁垒，使得劳动者的流动更加困难。其次，劳动者达到待遇领取年限时，以连续缴费10年的参保地作为待遇领取地的规定，虽然在一定程度上防止了地方政府在待遇支付时的利益博弈，但是对于劳动者和其原籍的地方政府而言，仍然缺乏公平性。因为流动就业的人群能够在某个地方连续参保10年的可能性并不大。尤其是对于农民工群体而言，他们通常在不同的省份之间流动就业，达不到连续缴费10年的条件，他们就只能到户籍所在地领取待遇，劳动力为之作出贡献的地区没有为劳动者支付养老待遇，却由其户籍地承担了最后的养老保险待遇支付责任，这对于户籍地政府而言，造成了潜在的巨大财政压力。而对于劳动者而言，其户籍地的社平工资通常都低于就业地的社平工资，在计算养老待遇时，也会造成劳动者养老保险权益损失。另外，农民工从农村到城市打工，几年后又返乡务农的情况屡见不鲜，而现行规定缺乏城镇企业职工和新型农村养老保险制度之间的衔接制度，虽然可以先保留参保缴费记录，但却无法实现养老保险关系转移。不得退保的规定又使农民工陷入进退维谷的境地：想继续参保，却因收入有限无力承担职保的保费；中断缴费，则意味着已经缴纳的部分无法获得相应的权益，因为要缴费满15年才能领取待遇，所以许多农民工不得不保留了城市的职保，同时又参加了新农保，造成参保缴费重复。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]