关于行政改革的哲学思考

谢斌

摘 要： 行政改革理论是行政改革的先导，科学的行政改革理论是行政改革成功的必备前提。从行政改革的性质、行政改革的原则、行政改革的基本内容及行政改革的动力四个方面对行政改革进行哲学分析和探讨，可以使我们正确认识行政改革，并科学把握行政改革的性质、原则、动力和方式等基本理论问题，用以指导我国当前的行政改革实践。

关键词： 行政改革； 内在本质； 行为准则； 基本内容； 改革推动力

中图分类号： D035.1 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0036-04

行政改革理论是行政改革的先导，科学的行政改革理论是行政改革成功的必备前提。因此，进行行政改革，必须首先正确认识行政改革，科学把握行政改革的性质、原则、动力和方式等理论问题。

一、行政改革的基本性质

对行政改革，学者们已有许多界说：蒙哥玛利（J.D.Montgomery）认为，行政改革是调整行政机构及其与社会其他要素之间关系的政治过程。[1]凯顿（G.E.Caiden）认为，行政改革是“人为地诱导行政的转变”。[1]这两个定义过于简单，没有揭示行政改革的基本性质。张康之、李传军认为：“所谓行政改革，是指为了适应行政环境的变化和行政系统内部的要求而对公共行政的组织、人员、技术、制度和观念等进行的有意识地创新、发展和调整的过程。” [2] 这个定义贴近实际，富有启迪意义。基于这种启示，可以断定，从基本性质上说，行政改革就是国家行政机关基于行政系统内、外部发展的客观要求而对自身所进行的调整、革新。具体说来，就是国家行政机关依据行政权责的内在联系，对行政系统的组织、职能、人员、制度、运行机制和观念、文化进行调整、更新，使之优化提高，能够高效公平地处理国家和社会公共事务，以适应社会环境和行政系统持续发展要求的过程。在行政改革的基本性质中，蕴含着如下四个本质属性。

（一）政治性：行政改革是个政治过程

行政改革所以具有政治性，是一个政治过程，主要在于：其一，作为行政改革主体的政府处于政治上层建筑领域，是国家这个政治核心的重要组成部分；其二，进行行政改革的决策，是国家在执政党的领导下，依据公意、民益，利用政权工具作出的，本质上是政治性决策；其三，行政改革是在政治体制改革的框架中进行的，本身是政治改革的一部分；其四，行政改革中追求的价值目标和公共性同政治改革追求的价值目标与公共性是同质的公共性；其五，行政改革的成败，往往是由政治改革的成败决定的，没有成功的政治体制改革，就不会有成功的行政改革。行政改革的过程原本就是一个政治过程，所以，必须把行政改革当作复杂的政治过程来对待，政府只有整合并有效利用政治资源，努力化解政治保守势力，才能有成功的行政改革。

（二）依从性：行政改革决定于、服务于社会的持续发展

政府的行政改革，之所以决定于、依从于、服务于社会的发展要求，是因为：其一，所有国家政府机构的产生，都是社会基于其客观要求，以不同的方式或程式选择的，没有一定社会的选择，就没有一定的政府。其二，社会充当政府的基础，向政府输入支持性资源，是以政府为社会的存在与发展，输出所需的公共产品与服务为前提的，政府不能满足社会的这种要求，削弱或失去了社会支持的前提，就会受到社会的瓜葛，甚至被社会所淘汰。其三，环境的变化、社会的发展是绝对的、不停息的，而行政格局则是相对稳定的，这就决定了行政对社会发展的不适应注定会发生，而由不适应转变为新的适应的途径只能是行政改革。其四，行政改革的目标也是依从和决定于社会的。行政当然要追求行政效率，但这种效率必须是促进社会公平和社会稳定与发展效率。失去了行政改革的这一社会皈依的性质，行政效率也就失去了它本来的意义。

（三）系统性：行政改革是一个系统工程

行政改革是一个完整的、有机统一的系统工程。它的系统性在于：其一，行政改革是由政府更新行政观念、转变政府职能、精简政府机构、提高人员素质、理顺权责关系、进行制度创新、优化行政运行机制等要素改革组成的行政改革整体；其二，这些要素改革之间、要素改革与整体改革之间都是有机统一的，它们的联系是不可割裂的，割裂了这种有机联系，无论是要素的改革还是整体的改革，都不可能获得成功，而难免改革失败的命运；其三，整体的改革功效是非加和的。整体的改革功效以要素的改革功效为基础，没有要素改革的功效就没有整体改革功效，但整体改革的功效绝不是各要素改革功效的简单加和，整体功效一定大于要素功效之加和。行政改革是一个完整、有机的系统工程，所以进行行政改革，一定要有整体系统的思维，有了经过科学的系统整体设计和论证的改革方案，再付之实施行政改革；碎片思维下走一步看一步的行政改革，没看清楚就盲目进行的行政改革是很可能会失败的。

（四）艰巨性：行政改革是一种复杂和困难的长期改革

行政改革所以艰巨的原因主要有三。其一，行政改革涉及的关系复杂。其中有政府内部纵横结构与职能的关系、行政系统与社会环境的关系、公共利益与个人利益的关系、公共权力与权利的关系、行政观念与行为的关系……行政改革中理顺如此复杂的关系，的确很困难、很艰巨。其二，行政改革遭遇的阻力大。其中有来自政府机构内部保守势力的阻力，也有来自机构外部某些利益相关方的阻力；有来自传统守旧行政文化的阻力，也有来自实践行动中的阻力；有反对进行改革的阻力，也有把改革引入歧途而阻止正确改革的阻力；行政改革中冲破、克服如此复杂的阻力，当然也很困难、很艰巨。其三，行政改革的复杂性、困难性、艰巨性是需要长期面对的。政府对社会的关系是按：“适应—不适应—改革—新的适应”的周期循环曲折地向前运行的，政府与社会的这种周期性关系存续多久，改革的艰巨性也就有多久。行政改革的艰巨性是长期的，所以行政改革的应对之策，就要有长期的战略性。

二、行政改革的原则

行政改革内在的本质和规律性，反映在观念中，经过逻辑思维的加工论证，就形成为行政改革的基本原则，也就是实施行政改革必须遵循的行为准则。

（一）改革取向上的适应性原则

行政改革不是孤立存在的，它与社会政治、经济和主流文化都有着内在的必然联系：行政主体是社会或人民群众选择的结果，因而它的行为内容必然决定于社会及人民的根本要求；行政改革寓于政治改革，是政治整体改革的一部分，而部分又是由整体决定的；行政改革处于政治上层建筑，而政治上层建筑是由经济基础决定的；社会主流文化的核心是价值观，这些价值观左右各种社会行为，当然也左右行政改革。行政改革也反作用于社会的政治、经济和文化，但从根本上说，它的这种反作用是由政治、经济决定的、由价值文化左右的。行政改革遵循这些规律，就必须坚持反映这些规律的适应性原则，就是以自己积极的回应性，去适应和满足社会政治、经济及其发展的要求，去适应以人为本的主流文化的价值取向。在行政改革的原则中，适应性原则是反映和主导行政改革的总体取向或方向的。

（二）改革工程设计上的科学性原则

行政改革是一个十分复杂的系统工程。因此，进行行政改革必须有科学的系统思维，要依据系统理论提供的理论工具。第一，对现行行政的功能与结构及其同社会环境关系的现状，进行深入调查、细致分折、系统梳理、全面诊断，切实找到行政系统问题之所在。第二，针对存在的问题，进行完整、系统和可行的改革方案设计。设计的改革方案，要有正确的方向、明确的目的、可度的目标、有效的措施、可行的方法、准确的突破点以及针对改革可能产生的负面作用提出的相应救济和应对措施。第三，实施改革方案，要基于方案的系统性和整体性，制定实施计划，整合实施力量，统一实施步调，依序落实措施，及时纠正出现的偏差。只有切实做好这些工作，才能获得丰硕的行政改革成果。

（三）改革过程中的稳定性原则

稳定包括行政系统内部的平衡性、外部社会体系的平衡性以及社会与政府之间的平衡关系。政府是社会秩序的维护者和管理者，也是稳定社会及其与自身平衡关系的调节器。当政府行政系统内旧有的平衡稳定不适应社会发展要求的时候，这种不适应性集中表现为政府与社会之间的不平衡性，会引发社会的不稳定，于是就需要进行行政改革，打破行政系统内部的旧有平衡，以建立行政系统内部和外部社会发展过程以及这二者之间的平衡、稳定关系。所以，追求新的平衡、稳定就成为行政改革所必然追求的重要目标和必须坚持的原则了。行政系统和社会的稳定是行政改革的前提，如果没有这种前提，行政改革就无法顺利进行。行政改革中的稳定决定于保持自身内部与社会公共秩序的控制力，而要保持这种控制力，政府就要在行政改革中把握好稳定性原则，即综合考虑社会各方面的需求和各种因素，把改革的力度、发展的速度与各方面的可承受程度统一起来，使改革积极稳妥、循序渐进地有序进行。

（四）改革方略上的法治化原则

进行改革在方略上坚持法治化原则，是行政改革决定于社会发展要求必然的逻辑结论。按照历史唯物主义的观点，社会历史是人民创造的和决定的，故一切权力归人民所有。而人民集合体不可能人人直接运用公共权力决定和管理社会公共事务，只能委托某些人组成政府，代表人民行使公共权力决定和管理公共事务。社会历史是人民创造的，公共权力是人民所有的，政府是受人民委托而代行政权而处理公共事务的，那就必须依据人民的公共意志来处理公共事务。然而，人民的公共意志只有转化为法律、制度，才能获得明确性和可操作性，所以依据公共意志处理公共事务，必然通过法治表现出来。这就是所谓法治的逻辑。行政改革是特别重大的公共事务，所以必须依据体现人民公意的法律和制度规范来进行行政改革。依法进行行政改革，就是把行政改革所有事项，都纳入体现人民公意的法律和制度规范中，严格按照法律和制度规范来进行，这就是行政改革所要坚持的法治原则。行政改革的法治原则不仅是关于如何改革依据的原则，同时也是关于如何保障行政改革顺利进行的原则，因为行政改革中的违法行为都要依法受到惩处和矫正。

三、行政改革的基本内容

行政改革主要有六个方面的内容，这就是行政观念的更新、行政职能的转变、行政权力的重配、行政组织机构的改革、行政干部队伍素质的优化和行政运行机制的完善。

（一）更新行政观念

当即有的行政不适应社会发展的要求，阻滞社会发展的时候，就必须进行行政改革，而进行行政改革的先导，则是更新行政观念。因为，行政观念是行政行为的精神动力和内在引擎，行政观念往哪引，行政行为就朝那动；旧有的行政观念不改变，就会义无反顾地把行政往老路上引而成为行政改革与发展的思想障碍；只有更新了行政观念，才会有新行政观念指引下的新的行政发展。更新行政观念的思维机理，概括起来，就是“立足现实，顾后瞻前”的思维机理。所谓“立足现实”是指从现实出发，实事求是；“顾后”是指扬弃过去，总结经验教训，汲取精华，抛弃糟粕；“瞻前”则是指开拓创新，凝结合乎客观逻辑的行政新思维。行政观念的更新内容，主要是强化政府服务人民、社会的观念，依法行政的观念，平等、民主的观念，负责、诚信的观念，透明、廉洁的观念，求实、创新的观念和高效行政等观念。

（二）转变行政职能

行政职能，是政府与社会、人民群众联系和沟通的桥梁，是二者得以良性互动、彼此同性兼容的枢纽，因此，转变行政职能，优化行政职能体系就成为行政改革的关键和核心。政府决定于社会，因此政府行政职能的设定、转变和职能体系的优化的方向与内容，必须视社会的性状、变化和发展的客观趋势而定。当代行政职能的转变的主要方向有四个方面：其一，政府减少不该担负的职能，把不该由政府管理的事项转移出去，把大量社会性事务移交给第三部门，由非政府公共组织和城市社区去管理，集中履行核心职能。其二，根据市场经济规律，提供服务和宏观调控市场的规制，释放市场能量，维护市场秩序，弥补市场失灵的弊病，促进经济稳健有序地持续发展。其三，增强构建和谐社会和实现社会公平、正义的职能，调节收入分配、全面协调发展，化解社会矛盾、实现社会公正、保持社会稳健发展。其四，强化提供优质公共服务和改善民生的职能，以劳动群众为主体的人民群众，是构成社会的主体部分、稳定社会的基本力量、推动社会发展的根本动力，所以政府在向社会提供公共服务和改善民生的职能中，特别要强化为社会基本群体提供公共教育、公共卫生、就业和社会保障等方面的公共产品和公共服务。

（三）重新配置行政权力

行政机构中各个层级的部门，要履行其所承担的行政职能，必须有相应的行政职权或行政权力工具。所以，随着行政职能的转变，必须为各个层级的行政职能部门重新配置行政权力。配置行政权力的根本原则，是行政职能与权力彼此对称、相互平衡的内在统一的原则，也就是事权统一的原则。配置行政权力，使行政职能和权力达到对称、平衡的致思逻辑是：其一，在规模与强度上，职能与权力应同其广大，有多少（多大）职能，享有多少（多大）权力。如果职能多权力少（小），势必力所不及，导致职能束之高阁、难以有效实现；反之，权力多（大）职能少，则会造成权力过剩，容易滥用权力，导致权力腐败。其二，在性质上，同一部门的职能与权力应有内在的同质性。承担行政决策职能，享有行政决策权力；承担行政执行职能，享有行政执行权力；承担行政监管职能，享有行政监管权力。一个机构享有的权利与其承担的职能如果在性质上相悖不一，它就会在履行职能的过程中陷入混乱。其三，在不同层级的行政机构间，从中央到地方，不同层级的行政机构，一方面，都要依据其职能分别享有相当的行政权力， 另一方面，又要在不同的层级间，形成顺畅的领导、合作和服从的关系机制。这样，在整个行政机构系统中，就能在中央的统一领导下，全面调动和发挥各层级行政组织的积极性、能动性和创造性，就能顺畅系统地全面实现政府行政职能，保持政府行政对于社会环境的适应性。

（四）调整行政结构

政府的行政职能是行政机构设置的前提和根据，行政机构是行政职能存在的载体和实现的基础，因此，行政职能与行政机构具有内在的统一性。正在于此，转变行政职能、优化行政职能体系，就必须调整行政机构、优化行政机构体系，使二者真正达到“合二而一”、“二位一体”。 行政机构的改革，要坚持精简的原则，但绝不是减得越多、留得越少就越好，而是达到行政机构与行政职能内在统一。达到这种统一，致思的理路是：其一，明晰职能，合理分工，行政机构体系中的部门，同行政职能体系中的具体职能一一对应，什么样的部门履行什么样的职能，使部门与它所承载的功能内在地统一起来。只有这样，才能防止不合理的政府机构设置。其二，行政职能体系中的各种职能，是互不相同的，不可相互替代的，所以，同一行政部门，不能承担不同的职能，同一职能不能由不同的部门来承担。只有这样，才能有效地防止部门职责交叉，避免降低行政效率。其三，行政职能体系是一个完整的有机体系，体系中的不同职能是彼此衔接的和互补的。按照机构满足职能要求的原理，行政机构的设置和调整优化，就应当使各个部门之间有特定的衔接秩序和互补机制。只有这样，才能保持政府职能的整体性和对外部社会环境的适应性。

（五）优化行政干部素质

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。” [3] 因为路线确定之后，推行路线的关键是大量精干优秀的干部。同样，明确了新的职能、搭建了新的机构，重配了权力之后，关键是要建设高素质的行政干部队伍，因为行政干部队伍是行政机构的组成者，行政权力的行使者、政府职能的履行者。行政干部队伍建设的总体目标是形成一支结构合理、充满活力、专业配套、精干高效的高素质队伍。其中高素质是指这支队伍具有敏锐的政治鉴别能力，高尚的职业操守，勤奋的敬业精神，务实的工作作风；具有尊重客观规律的哲学思推，系统掌握公共行政管理的知识和相关政策法规，熟练掌握本行业专门技能，有极强的工作能力；一句话就是德才兼备。建设高素质行政队伍，是一项艰巨的系统工程，没有捷径可走。建设的路径主要有三：一是干部自身的修养和实践锻炼，以自己自觉的努力自我提升；二是制定、实施并适时优化公共部门人力资源开发和管理制度，以制度的功能提高干部队伍；三是公共人力资源管理部门和专业培训机构的教育和培训，以教育和培训为干部队伍适时充电，补充新观念、新知识、新技能，聚集不断适应发展着的公共行政的正能量。

（六）完善行政运行机制

恩格斯在《反杜林论》中为了说明质与量的辩证关系，曾经引用拿破仑在一则日记中描述的马木留克骑兵与法国骑兵之间的战斗情形：“两个马木留克骑兵绝对能打赢3个法国兵；100个法国兵与100个马木留克兵势均力敌；300个法国兵大都能战胜300个马木留克兵，而1000个法国兵总能打败1500个马木留克兵。” [4] 这种情形表明，完善系统运行机制尤为重要。在行政系统中，行政职能、权力、机构、队伍等要素及其同社会的互动方式，在运行过程中结合的优劣，体现着运行机制的优劣。在其运行过程中，要素有机结合起来，行政运行机制优，行政运行功效优，反之则功效差。正是因为行政运行机制决定着行政功效，行政改革应当包括行政运行机制的完善。行政系统要素及其同环境有机结合的运行机制，是通过行政决策、执行、协调、监督等具体的运行机制体现出来的，所以，完善行政运行体制，就要积极探索和优化行政决策、执行、协调、监督等机制。

四、行政改革的动力

行政改革涉及权力与利益的分配，因此会有各种矛盾碰撞，生成重重阻力。但改革是不可逆转的社会历史潮流，因此行政改革的推动力，一定会打垮各种阻力，推动行政改革向深广两个层面发展。行政改革的动力是一体多元的多股动力凝聚而成的整体推动力。

（一）改革思想的认知力、解释力和外化力

行政改革思想成为行政改革的动力，是有其形成的必然逻辑的。人们知道，社会的新陈代谢、丰富和发展，都会对政府的职能会提出改革要求，但相对稳定的政府通常不可能做出相应的及时反应，于是政府与社会的矛盾就显现出来，引起思想界或理论界的关注和研究。研究者们基于不同的立场和视角，采用不同的观察和研究方法，形成了不同的改革认识，并加以整理而形成不同的改革理论和改革主张。这些不同的认知经过相互的碰撞、传播、解释和民众的筛选，就会形成行政改革的主流思想，形成主张某种改革的主流舆论，尊重规律、顺应民意的政党及其权力机关在此基础上做出行政改革的决定，制定改革的原则、政策和方案并付诸实施，于是行政改革思想的认知力、解释力就成为外化力而发挥推动行政改革的作用了。

（二）人民群众的推动力

人民群众是社会发展的动力，也是推动行政改革的动力。人民群众推动行政改革的机理主要是这样表现出来的：其一，人民群众基于自己生产、生活和发展的需要，形成要求政府增减某些职能，提供所需产品和服务的舆论呼声，为形成行政改革理论的形成提供素材；为代表他们的政党和权力机关作出行政改革的决策提供第一手信息，为行政改革政策与方案的出台发挥推动作用。其二，内容科学，符合民意取向的行政改革政策与方案出台后，人民群众广泛认同、拥护，全力支持行政改革政策与方案的推行、实施，从而推动行政改革深入发展。其三，人民群众还会以社会舆论的方式，对反对行政改革或企图把改革引向歧途的人和各种势力形成压力，为清除行政改革阻力扫清道路，从而为改革的顺利进行发挥积极的保证作用。

（三）执政党的领导力

在现代政治社会，国家是由执政党来组织的和领导的，政权由执政党执掌，政治由执政党领导，行政改革寓于政治改革的框架之中，因此也是由执政党来领导的。执政党代表处于社会主导地位的集团和群体，其执政地位通常是社会选择的结果，因此其领导行为只要合民意，就具有现实的领导力。执政党对行政改革的领导力主要表现在三个方面：一是基于社会和民意的要求，影响权力机关制定和出台行政改革的政策；二是从思想上和组织上领导政府实施行政改革政策，完成行政改革任务；三是引导它所有代表的社会力量支持行政改革，努力为改革创造良好的社会氛围和社会环境。

（四）行政公务人员队伍的执行力

行政公务人员既是政府机构的构成者，也是政府职能的践履者；既是行政改革的对象，也是行政改革的执行者。行政公务人员队伍的人员也有自利性，他们在行政改革之中，有人素质高、不能自律，会因为岗位与权力的调整、满足自身利益的要求而不赞成改革，甚至反对改革而成为改革的阻力；但这只是少数人，他们不仅阻挡不了改革，还会被改革所淘汰而收到净化队伍的效果。被录用为行政公务人员的人们，绝大多数人是德才兼备、能够自律的高素质人才，因此，他们不仅能够在改革中服从原有职位、从事的工作和权力上的调整变动，而且会在新的部门和岗位上恪尽职守，爱岗敬业，发挥出改革所预期的作用，从而把行政干部队伍的行政改革执行力落到实处。

行政改革动力体系中的这四种力量，不是孤立作用、各行其是，而是有机联结、彼此互补，正是这种有机的联结互补机制，使四种力量统合为一，从而有力地推动着行政改革前进，并达到预期的目标。

参考文献：

[1]任晓.中国行政改革的动力与进程（1992-1988）[J].政治学研

究，1989，（6）.

[2]张康之，李传军.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007：354.

[3]毛泽东选集：第二卷[M].北京：人民出版社，1991：515.

[4]马克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1971：141.

[责任编辑、校对：杨栓保]