论法治合肥建设的制约因素及其对策

郭守俊

摘 要：法治合肥建设工作取得了一定的成效，但依然有一些制约因素，在观念层面，法制思维尚未形成，法律信仰尚未树立；在法律层面，立法、执法、司法几方面仍存在许多问题，所以，应培养全民法制意识，提高法制素养；规范政府立法行为；严格执法，公正司法，提高司法的公信力，以推动合肥法治建设进程。

关键词：法治合肥建设；制约因素；立法；执法；司法

中图分类号：D614 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）10-0075-03

一、法治合肥建设的成效与经验

随着法治进程的不断推进，全国各省市的法治建设工作也在如火如荼的进行。合肥市作为中部大市之一，在省委省政府的引导下，认真贯彻实施宪法精神，不断推进改革开放和社会主义现代化建设，全市民主法治进程也取得了突出成就，法治合肥建设工作取得了一定的成效。

（一）立法方面

根据合肥城市发展的需要，合肥市法制办每年都出台10部以上立法文件，并且严格遵守立法程序。在制定过程中，听取群众意见、专家意见、利益主体的意见。立法项目，合法性是底线。规范性文件的制定，都有前置的合法性审查程序，此外，事后备案亦是该规范性文件合法的必要条件。《合肥市市直机关公务员转任条例》确立了公务员转任制度，开创了此项制度之地方立法先河；《合肥市水环境保护条例》成为全国最严格的水环境保护条例；《合肥市科学技术进步条例》的修订，为创新型城市的建设提供了有力保障，这些都为法治合肥建设提供了立法上的保障[1]。

（二）执法方面

依法行政、公正执法能力显著提高。合肥市立足于打造阳光合肥，推出了一系列领全国风气之先的改革措施，包括开门抓“三定”、开门编预算、精简审批事项、优化审批流程、行政执法自由裁量权阳光运行等一系列领全国风气之先的改革举措。同时，信访也被纳入法治轨道，为公民提供了更多解决纠纷的渠道。另外，合肥市法治建设还有一些制度创新：财政预算、专家预算制度；投融资体制改革；合肥市公共资源交易条例；政府热线整合。12345，一个号码找政府，提高效率。

（三）法治宣传、法律服务和法治文化建设方面

法治合肥，首先要做到有法可依。在有法可依的基础上公民的知法懂法守法，是我们法治宣传工作的重点。首先，法治宣传的体制与机制得到加强，宣传载体发生了变化，与新技术结合，如互联网、官方微博等等，针对不同群体，开展法制宣传，取得了良好的效果。其次，我们的法治宣传队伍已经建设起来，各支队伍密切配合，从不同方面层面岗位进行法治宣传工作。最后，我们的法治宣传活动也日益丰富，针对不同对象开展不同活动，通过这些活动营造了一个良好的社会氛围。合肥市前后展开了6个五年普法宣传教育，公民的法律意识和法治观念不断加强。

（四）体制机制方面

“十一五”以来，主要经济指标增速，合肥市始终位列全国省会城市前列，并且不断努力，争先进位，同时，在全省的经济地位持续提升。自2012年以来，在复杂和严峻的宏观经济形势下，全市的经济保持了稳定、快速的发展势头，主要经济指标增长率继续走在全国省会城市前列。

我们的监督机制在不断加强。合肥市各级人民代表大会及其常务委员会积极作为，推出了“食品安全庐州行”等一系活动，取得了显著成效。纠纷调解机制为“法治合肥”的建设提供一个和谐的环境。纠纷调解和社会管控相结合，为控制社会不稳定因素打下了基础。近年来，案件调解的数量不断上升，成功率很高。

二、法治合肥建设的制约因素

（一）观念层面

法治思维尚未形成，法律信仰尚未树立。首先要明确一点，法治思维的形成需要很长的时间，还有很长的道路要走。领导干部、社会大众都需要形成法治思维，只有这样，“法治合肥”建设才有基础和前提。但是传统的儒家思想制约了法治思维的形成。其次，由于没有一个法治思维活跃的社会氛围，从而制约了公民法治思维的培养和形成。一些个案、热点事件的解决方式，并没有通过法律方式解决，而是通过人治的方式解决，也制约着法治思维的形成。最后，法律信仰没有形成。法律信仰是法治合肥的基础，法律的权威性虽然已经初步形成，但是还没有上升到信仰的程度，必须要加以引导。遇到权利受到侵害的情形，公民的第一思维方式是“找领导”，而非寻求法律途径。“信访不信法”“大闹大解决”等，都是公民缺乏法律信仰最直接的表现。因此，普法工作依然需要加强，行政司法相关部门应当予以重视，加强法制宣传；同时也应当严格执法、公正司法，树立法的权威性，培养公民的法律信仰。

（二）法律层面

法律因素的完善是推进法治合肥建设的核心。目前法治合肥建设存在的法律层面的问题，主要表现在以下几方面：

1.立法方面。首先，立法不完善。最为突出的表现为统一的《行政程序法》的缺位。行政行为（如行政收费、行政征用、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政规划）的程序和标准，没有严格的程序性监管和控制，因而给某些行政执法人员寻租、滥权、腐败等行为提供了更为广泛的空间和余地。行政程序立法，如政府信息公开制度，仅仅是一个行政法规，要实现透明政府建设的要求，是远远不够的[2]。联系合肥市实际情况，立法方面也有很多不足。例如，打击非法运营行为的界定标准不明确，导致诸如食品安全问题、传销问题、环境问题等无法很好的解决。面对此种情况，执法上存在很大的压力，因为没有立法的支持，很难界定他们的行为，导致这些行为很容易逃脱法律制裁；另外，对这些问题，抓现行的难度也很大。执法人员数量和能力都是有限的，不可能及时的处理所有的违法行为。因此，立法的完善是很重要的，也是基础性的，是有法可依的必然要求。其次，行政法规泛滥，建设法治政府、法治合肥所依之法受到挑战。纵观合肥市的行政立法现状，我们发现一些问题，例如，立法并未完全遵循三公原则，经常与上位法发生冲突，政府规范性文件的审查不够彻底和规范，实际中规章和规范性文件撤销的比较少。审查行政案件中，规范性文件与上位法之间存在很多的冲突，这也造成司法机关适用法律的一大难题[3]。

2.执法方面。严格执法是建设法治合肥的必然要求，也是关键。由于法治建设的滞后和经验的不足，目前我市行政执法方面的问题相对突出，执法不公正不严格的现象严重。例如，合肥市交通局负责人指出，“查处2000多例违反交通法规的案件，实际处罚却很少。这不是法律本身问题，而是执法不严问题”。执法方面的问题主要包括：首先，行政执法意识方面，法治观念不强。这是造成执法不严不公正的思想因素。由于执法人员缺乏执法意识，法治观念不够强，往往会受到不当诱惑造成执法不严现象。另外，人情社会在合肥乃至整个中国都是一个令人头疼的问题。查处违法行为的执法人员，往往会因为“一通电话”而撤销处分，当事人在事发的时候第一时间不是想到自首，而是想到“找人”。这种观念不是一朝一夕形成的，因此，法制宣传工作和法治教育工作仍需不断加强。其次，法制机构不健全。这是最大问题。机构设置不健全，人员配置不足，专业化不够，边缘化现象严重。客观地讲，我国行政执法机关的设置总体上比较混乱。从微观上看，许多急需机构迟迟未能设立，而对于已经设立的机构，又存在诸如编制混乱、结构冗杂等问题，既有固定常设机构，又有临时非常设机构，既有行政机关，又有事业单位，影响了政府对社会经济生活管理的规范有序和便民高效。行政执法机构的设置，必须依照一定的结构和模式，并按照科学的方法和程序依法进行。行政机构的冗杂和行政职责的重叠，导致执法机关权限不清、条块错交、多头管理的“九龙治水”现象。第三，行政执法责任制度尚不完善。无论监督机制怎样健全，权力易腐的特性和人性的缺陷，总会有利欲熏心者不惜一切以身试法。行政权力的滥用，必定会损害公民、法人和其他社会组织的正当权益。尽管近年来行政问责机制方面取得了较大进展，但其更倾向于事后监督和救济，为了确保执法必严，必须有违法必纠的惩治手段和建立完善的行政责任制度来保障。

3.司法方面。总体来说，我国司法制度恢复的三十多年以来，各级法院为追求司法公正和实现司法正义，付出了很多努力，尽管间或出现过这样或那样的问题，但应当肯定一点，司法公正依然是我国司法的主基调；而且多数情况下，个案公正是能够为人民群众所切实感受到的。然而，无可避免的是，三十年来，违反司法公正、司法正义的活动，违公平正义的现象，仍时有发生，甚至在某些地区或某些时期，还具有一定的普适性[4]。结合合肥市司法现状，集中体现于这样几方面：首先，服务大局与公正司法的平衡问题。合肥市中院副院长孟东升指出，审理行政案件时，审查出具体行政行为存在瑕疵，但是，有些案件涉及面太广，例如拆迁案件，涉及公共利益，法院从大局考虑，为了维护政府的权威，从而作出维持具体行政行为的判决。这种大局思想，固然有其正当考量，但是，如何把握好这个平衡度的问题，是法院司法过程中的一大难题，也是司法不公正现象产生的一个原因。其次，服务为民与政府干预的平衡问题。在实践中，法院对行政诉讼案件的审理，由于受到政府相关人员的干预，实际判决政府败诉的较少。对于行政案件，最高法院的指示是加强协调，动员当事人撤诉。不能协调的，法院有倾向性，即倾向于维持行政机关的决定，维护行政机关的权威。但是，司法机关最终的宗旨在于定纷止政，维护公民权益。那么服务于民和政府干预的平衡又该怎么把握？这也是司法领域的一大难题。第三，法律冲突问题。行政诉讼的审理，通常都会涉及大量的政府规章和规范性文件。地方政府规章与上位法冲突的时候，困惑在于：如果置地方性规章不顾，某些影响较大的案件，可能政府败诉。应当在源头上制止这种情况的发生，即规范政府规章和规范性文件的规定，要与上位法相一致。第四，司法公信力问题。公民缺乏司法公信力，不相信寻求司法途径，而是选择信访等途径维护自身权利。因此，建立司法公信力是急需解决的问题。由于司法成本太高，过程太复杂，一旦走向司法程序，过程漫长，达不到期望值。例如，医患纠纷问题，为什么问题解决不了。此外，同案不同判的现象是对司法公信力缺失的另一个重要原因。

三、推进和完善法治合肥建设的对策

（一）培养全民法治意识，提高法治素养

这一点在“法治合肥”建设中非常重要。合肥市作为安徽省会城市，公民的法治思维和法律信仰要持续提升。具体可以通过以下方式：（1）加强领导干部的引导作用。领导干部能否以法律的精神和方式处理问题，有很大的榜样和引导作用。执法者的法治理念和法律培训在“法治合肥”建设中也有很重要的作用。（2）加大法治宣传力度。法治宣传在“法治合肥”建设起到一个基础性的作用，需要进一步加强，对法治思维的形成，法律信仰的建设具有重要作用。

（二）规范政府立法行为

政府制定规章和规范性文件的制定，应当要遵循三公原则，以避免冲突。立法并非越多越好，过多的规范，会导致执法和司法的适用法律的困惑，尤其是不同位阶法规冲突之时，有可能导致执法和司法的不公。因此，为了避免法律冲突，地方政府应谨慎制定规范性文件，严格遵循法律保留、法律优先原则。

（三）严格执法，在执法中改革创新

执法者应当将公正透明作为执法理念。整个案件处理过程要透明，处理手段和结果要合法合理。

（四）公正司法，提高司法的公信力

这本身就是“法治合肥”建设的要求。当前司法公正的成本很高。例如在医患纠纷中我们希望患者能够通过司法途径解决，但是效果不明显。群众很少通过司法途径来解决。如果在司法程序上简便易行，将会得到很大的改善。

（五）加强法治社会建立

从人情社会走向法治社会，根本特质是儒家文化主导的人情社会，向市场经济要求法治社会作转变；从身份主导的社会，走向契约主导的社会。

法治合肥建设，应当立足现实，注重实效，做到4个突出：

第一，突出党委政府高度重视法治合肥建设。法治是战略性问题。政策的引导和党委的重视，是法治建设的政治保障。

第二，突出社会法治环境建设，法治素养问题。信访不信法，是什么原因造成的？大闹大解决，主要原因是谁导致的。明确这些问题的根源，积极应对，努力创造科学立法、严格执法、公正司法、遵纪守法的大环境。

第三，突出法治体系的建设。法治建设进程过快，出现了立法不完善、执法不到位、违法不追究、司法不公正等一系列问题。我们需要一个完善的法治体系，保障法治合肥科学、有序地建设。

第四，突出疗效，保证质量。法治合肥建设，并不只是口号，它是我们合肥未来发展的目标和旗帜，我们所作的建议和措施，必须能在实践中适应合肥法治的发展，具有实效性，能切实推动合肥法治建设进程。

参考文献：

〔1〕吴存荣.弘扬宪法精神 建设法治合肥.中安在线，安徽新闻，2012-12-13.

〔2〕姜明安.依法行政须“对症下药”[J].人民论坛，2011，（29）：10-13.

〔3〕冯英，李一凡.论依法行政所依之“法”面临的挑战及路径选择[J].首都师范大学学报（社会科学版），2012，（5）：128-131.

〔4〕顾培东.当前我国司法公正问题的认识与思考（上）[N].人民法院报，2013-4-17（005）.

（责任编辑 王文江）