新城镇化对农产品质量的法律要求

王亚楠++赵德升

摘 要：农产品质量问题是关系我国国家安全和人民生活水平的重要问题。新城镇化建设对我国农产品质量提出了更高的要求，因此，应借鉴发达国家的经验，丰富和完善我国的质量安全法律法规体系，确立明确的监管目标，定义有效的实施手段，并适时调整和修订法律法规，同时完善和落实农产品质量责任追溯制度，为提高我国农产品的质量提供法律支持。

关键词：新城镇化；农产品质量；立法要求

中图分类号：F322 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）10-0067-02

一、新城镇化产生背景

城镇化就是农村人口转化为城市人口的这一过程，其不仅表现为农村人口居住地向城镇迁移，还表现为农村劳动力向城镇第二、第三产业的转移。城镇化带动城市经济发展的同时，也为我国农业实现规模化生产提供可能。

新城镇化是在社会快速发展、人口结构和经济结构调整的背景下提出的，其内涵从过去片面追求扩大规模、扩张空间的物质导向型，转变为提升城市精神文明建设、改善公共服务质量的精神导向型。建造更有品质，更有利于人类居住的新城市，用科学发展观统领新城镇化建设是主要宗旨。农产品质量决定居民生活质量，因此在新城镇化背景下，务必要处理好城市与农村的关系，解决好农产品供需矛盾，保障好农产品质量。

二、新城镇化背景下农产品质量面临的问题

新城镇化建设进程使得农民集中居住，农村基础设施建设开展，大量农村土地被征用，农民赖以生存的土地减少。其中靠近城市的土地被划为城市范围。这种情况下，农民的身份随着改变，由原来的农村居民转变成城市居民，其生产生活方式也随之改变。

首先，新城镇化大部分农村人口转变成城市人口，对农产品质量要求提高。我国目前城市中有2亿多农民工常住人口，在今后7年里，这些农民工常住人口将逐步有序地实现城市化市民。城镇化使得农产品的消费者群体发生结构性转变，城市居民更注重农产品的绿色无污染，在农产品质量方面有着高要求及其较强的消费观念、法律意识、环保意识、品牌意识、维权能力。在这种情况下，销售者会更加自觉地注重自己销售产品的质量。之前不符合安全标准的农产品将在这样的背景下淘汰出市场，因此要求生产者提高产品质量。

其次，农村居民和土地减少，粮食等农产品的供给难以得到有效的保障，在供需矛盾前提下，农产品质量会随着市场调节出现问题。我国现阶段，以粮油为主的食品进口快速增长，如果不能保证农业的更快增长，不仅无法建设城镇化，连社会正常有序的运行都会面临挑战，可见农产品在我国社会发展中的重要性。对农产品需求的增加是新城镇化要解决的必然问题，因此新城镇化建设要与农业现代化相辅相成，必要的时候适当增加进口。各种数据表示，近9年来我国粮食产量连续快速增长，从2003年的8600多亿斤增加到2012年将近12000亿斤。可是根据实际情况，这些产量远远赶不上社会对农产品的需求速度。城镇化建设已经使得两亿多农民工走进城市，农产品的供给在这种情况下很可能会遭遇严峻的挑战。

2011年城乡农产品消费状况统计中表明，城镇居民的口粮消费仅占农村居民的3成左右，其余方面消费远超农村：新鲜蔬菜高出将近30%，植物油高出近20%，肉类高出一半，家禽类消费高出一倍多，水产品比农民消费高出两倍。通过这些数据我们可以预测，随着城镇化进程的推进，农民的消费结构也会改变。

过度进口农产品来保证人民的需求将会对我国国家安全造成威胁，所以国家会严格控制进口农产品的数量，在这种供不应求的情况下，为了满足市场的需求，我国农产品的安全问题非常值得关注。市场调节存在一定的自发性和盲目性，因此需要国家干预保障农产品质量安全。

三、对海外农产品质量法的借鉴

第一，建立完善协调的法律法规体系。发达国家政府对农产品质量安全监管所制定的法律体系中不仅包括在基本法律法规之中，同时还包括相关专项法规，使法律法规体系完善协调。在畜牧业高度发达的澳大利亚，《食品安全法》作为第一法控制着大部分农产品的质量安全问题，同时辅以《农产品法》保障其法律体系的完善。此外，还设立《农药管理法》《家禽屠宰商业控制和家禽检查法》等针对性强的法律进行细致规范的管理。欧美国家也有很健全的食品安全法律体系，例如在加拿大就有《食品和药品法》和《农产品法》等基本法律规范，也有诸如《化肥法》《饲料法》等专门性法律。

第二，行政立法与经济立法相互补充。国外农产品质量安全监管的法律体系中既包括行政立法，还包括经济立法。如加拿大、澳大利亚和美国都以监管农产品质量安全的法律法规为基础，搭建了经济制裁和处罚标准等法律上层建筑。此外，还通过经济立法保障农产品质量安全监管资金的来源。加拿大政府设有质量检测储备金，以保障监控机构的运转资金，并立法保证其有效性。国家残留监测储备金主要来自为某种农产品残留监控设定的国家税收。

第三，确保法律法规的有效实施。国外政府注重制定农产品质量安全监管体系的同时也非常注重农产品监管法律法规的实施效果。当监管目标、条件和社会环境发生变化的时候及时调整和修订相关法律，以适应市场的需求。以欧盟国家为代表，就建立了独立的机构监管法律的实施。而亚洲国家，比如日本也有专门的部门对法律的实行情况进行调查和监管，并搜集详细的相关信息，立法机构根据最新的信息所反映的问题对法律进行适时的修订。法律制定的再完善也要符合现实的情况，在适用过程中要经过不断调整才能存在更长久。

第四，执法程序可操作性强。要使执法程序变得容易操作就要让程序变得清晰、简单。国外农产品的质量安全法律具备很强的操作性，其实施效果也相对显著。这一成果得益于他们有着清晰的执法程序。一是执法对象明确。例如，加拿大食品安全执法对象界定在“经过登记和注册的实体企业”未登记和注册的食品企业不得经营，也不涉及执法问题。二是执法程序容易操作。例如，加拿大有明确的法律对食品企业驻场检察员的执法权限和执法程序等进行规定。这样，执法人员明白自己的权利，可以合理利用，而且实施过程中不会遇到不必要的麻烦。食品检验局对企业检查的清单，都会注明检查的程序和步骤，使检验的过程一目了然。这样一来被执行人也可以清晰看到自己的义务，对于有异议的地方也能得到答案。执行人和被执行人明确自己的权利和义务，执法程序才具有较强的可操作性。

四、新城镇化背景下提高我国农产品质量建议

第一，丰富和完善我国的质量安全法律法规体系。《农产品质量安全法》作为我国农产品质量的重要法律，为其他相关法律的发展奠定了坚实的基础。但是关于农产品质量安全监管的专项法律法规明显缺位，这种情况就加大了监管的难度。唯有在《药品安全法》《农产品质量安全法》等专门性法律的支撑下，结合我国农产品质量问题的实际情况，全面开展相关风险分析。不仅如此，还要加强对农产品生产过程的各种环节进行监控。农产品的质量问题是具有一定连带属性的，具体表现在从农业投资到农业销售的整个生产流程中，任何一个环节出现问题都会导致整个商业链的脱节。初级农产品有问题，深加工的农产品质量一定也不合格。因此需要建立明确的法律法规，对农产品的产出进行严格并且明确的规定，以使得生产者有法可依。确保相关部门能够明确自己的职责，做到有法必依，有法能依。

第二，确立明确的监管目标，定义有效的实施手段。明确的法律监管目标是法律监管能否成功的基本前提，而强有力的监管手段是实现监管目标的重要保障。我国农产品需求的高速增长迫使其产业结构快速转型，必须及时控制农产品的质量安全才能维持社会的稳定。农产品质量安全问题处于高发和矛盾凸显时期，特别是规模化、集约化的生产方式，会运用许多现代科技手段到农产品生产加工过程中，更加加重了农产品监管的负担，对于技术上的要求提高，增加了监管的难度。所以我国农产品质量安全监管的专项法规中，要对监管的目标以及监管手段做出明确规定。监管目标与监管机构相对应，遇到问题不至于相互推脱。对于已经出现的质量问题，必须用强有力的法律手段予以处罚，将农产品质量问题的苗头扼杀在摇篮里。

第三，适时调整和修订法律法规。新城镇化背景下，伴随农村以及城镇生产生活结构的变化，是否要规范或者提高农产品质量安全标准，以及对于即将面临现代化农产品生产方式，是否建立标准的生产体系，这些都要用新的法律法规来进行规范。借鉴国外经验，法律要根据社会的变化做出适时的调整，以适应和规范社会中新出现的问题。因此要在完善我国现有的综合性法律和相关性法律的同时，颁布新的法律法规来适应市场需要。整理我国之前法律相关规定，对于不适应社会需要的法律进行清理，将不利于农产品质量安全的法律法规废除、调整或者重新修订，建立不仅适合我国现代国情更加与国际接轨的新时代农产品质量安全监管法律法规体系。

第四，完善和落实农产品质量责任追溯制度。追溯制度在农产品质量法律法规中是一项独具特色的要求，其可根据农产品的生产流程，逐步对质量问题进行追查。但是该制度在现实实施中还存在很多问题。比如，质量责任追溯制度并未全面、强行推行，以至于很多地方的农产品质量责任追溯制度“徒有虚名”，因此应该从以下几个方面完善和落实农产品质量责任追溯制度。例如：按照农产品差异，确定产品种类及实施地区；政府法律部门加大管控力度，并给与经济支持；通过市场机制，鼓励消费者参与农产品追溯机制；严格把关化学添加剂的使用门槛，把握滋生质量问题的根源。新城镇化的展开，人们的法律意识也会随之增强，在遇到农产品质量问题的情况下，追溯的途径比较明确，手段比较多样，可以通过销售者或者生产者或者相应的赔偿，在这种背景下，农产品质量责任追溯制度相对以前更容易实施。

参考文献：

〔1〕赵学刚.食品安全无缝隙监管的信息保障：欧盟经验及启示.中国社会科学报，2012-06-11.

〔2〕张百灵.论我国农产品质量安全立法的完善重点.山东农业大学学报，2013，（3）.

〔3〕王爱兰，蔡玉胜.国外农产品质量安全源头监管法律法规及其借鉴启示.农村经济，2014，（1）.

〔4〕夏黑讯.我国食品安全监管协调机制的现状与完善.科学·经济·社会，2010，（3）.

（责任编辑 姜黎梅）