浅析失地农民再就业过程中的政府责任

田爽　于凤春　籍进京

摘 要：随着我国城市化的发展，大量的农民失去土地成为失地农民，并且就业问题凸显，生活状况不容乐观。在促进失地农民再就业过程中，政府具有不可推卸的责任，但是实际过程中存在征地补偿、就业安置和社会保障等制度制定和执行方面的政府责任缺失现象。因此对如何加强政府在解决失地农民就业问题中的责任进行探讨就显得十分重要。

关键词：失地农民；就业；政府责任

中图分类号：D614 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）10-0061-03

随着工业化和城市化进程的加快，越来越多的土地被征用，失地农民的数量不断增加。按照《全国土地利用总体规划提要》，在2000年到2030年的30年间，我国占用的耕地将超过5450万亩，失地农民数量将超过7800万人[1]；一旦农民的土地被征用，农民不仅失去了最基本最可靠的收入来源和生活保障，而且失去了赋予在土地上的一系列权益。失地农民游走于城市与农村之间，成为数量庞大的弱势群体。由于受到自身因素、社会因素等限制，失地农民再就业无法通过市场的资源配置顺利实现；作为宏观调控的政府，应该履行哪些责任来保障失地农民问题得到顺利解决，是本文研究的重点。

一、强调失地农民再就业过程中政府责任的必要性

（一）促进失地农民再就业是构建社会主义和谐社会的需要

构建社会主义和谐社会必须最大限度的减少社会不和谐因素，如果数量庞大的失地农民的就业问题无法得到有效的解决，极易引起失地农民这一庞大的特殊群体对政府的不信任和不满，引起集体上访等危害公共安全的行为发生，增加社会不稳定因素。因此，及时解决失地农民再就业问题有利于维护社会公平、促进社会和谐和经济健康发展；有利于顺利构建社会主义和谐社会。

（二）促进失地农民再就业是政府公共服务职能的具体体现

在二元经济体制的作用下，城乡实行不同的制度和政策，导致农民身份的制度性安排，农民长期被束缚在土地上，土地收益成为其最基本的、甚至是唯一的生活来源。我国的城市化迅速发展，失地农民做出巨大的牺牲，他们失去了最基本最可靠的生存资料和生活保障，却无法共享到经济发展带来的成果，成为游走在城市和农村之间的弱势群体。失地农民就业观念落后，就业积极性不高，就业能力较低；再加上劳动力市场的自发性、盲目性等缺陷，完全依靠劳动力市场的自发调节来解决失地农民的再就业问题几乎是不可能。政府作为宏观调控的主体，保证整个社会充分就业是其目标之一；促进失地农民再就业属于政府公共服务职能的范畴。

（三）只有政府才能促进失地农民再就业的顺利实现

政府是公共利益的代表，具有政治职能、经济职能和社会管理职能，目标是实现社会利益的最大化。同时我国政府掌握着丰厚的资源，拥有解决失地农民就业问题的制度优势、组织优势、经济优势，只有我国政府才能调动社会各方面的力量共同促进失地农民再就业的顺利实现。

二、政府责任缺失的表现

作为宏观调控的主体，在征地的过程中，政府既是征地的主体，又是农民权益保护的主体，但是实际过程中却出现不少影响失地农民再就业和权益的责任缺失现象。

（一）补偿安置制度不合理带来的就业隐患

中国现行的《土地管理法实施条例》规定了针对失地农民的3种安置方式：一是“以土地换就业”，即由征地单位招工安置；二是“就地安置”，即把征地补偿费付给失地农民所在的集体经济组织，由其负责安置失地农民；三是“一次性货币安置”，即对失地农民进行一次性货币补偿[2]。目前货币补偿是主要的补偿安置方式；因为一次性货币补偿见效快，容易被失地农民接受；风险小、成本低容易被地方政府和企业接受。在短期内增加失地农民的收入、提高其生活水平，却很难长久保障失地农民的生活质量不降低，不能为失地农民提供稳定的工作岗位。货币补偿是一种生活指向性安排，难以完全替代土地最后的保障功能。再加上补偿范围不全面、补偿标准不合理、补偿费发放不及时等因素，直接影响了失地农民的收入，降低失地农民再就业和创业的资本。

（二）社会保障不健全，无法解决失地农民再就业的后顾之忧

农民的土地一旦被征收，由于身份的限制，无法享受到城市居民的社会保障；同时由于失去土地，无法与普通农民一样享受到土地和社会保障制度的“双重保障”，加上农村社会保障起步晚、发展相对较慢，农民社会保障水平相对落后，失地农民及其家庭成员的养老、医疗等不能得到有效地保障，影响失地农民就业积极性和主动性。

（三）就业促进制度匮乏，缺乏对失地农民有效的技能培训和指导

我国的劳动力市场分割比较严重，城乡劳动力政策差别较大。国家就业政策主要集中于城市失业人员，忽视失地又失业农民的就业问题。失地农民无法享受到及时、有效的岗位需求信息，无法享受到同城市职工一样的就业服务政策。另外，地方政府部门对就业培训的宣传力度不够，导致有参加培训意愿的居民错过培训的机会；参加了培训的失地农民由于培训的方法单一、内容缺乏针对性、没有新意，收获很小。苏楠、胡静在对湖北省344名失地农民的调查中发现，失地农民对政府提供就业帮助的认识，有80%（276人）的人认为没有得到任何帮助，仅有20%的人认为获得过一些工作信息（34人）、相关单位提供的免费职业培训（20人）、政府提供工作岗位（4人）[3]。

（四）制度执行的责任缺失

政府在征地过程中滥用权力，损害失地农民权益。在我国土地征收制度不健全和部分政府官员的自我价值取向的双重影响下，征地过程中，地方政府拥有较大的自由裁量权，以地生财、寻租现象屡见不鲜；将“低征高卖”土地作为增加地方财政、促进当地城市化进程、促进经济发展和提升政府和个人政治业绩的重要手段，扣留或延期发放补偿金的现象屡见不鲜。

三、政府责任缺失的原因分析

不合理的政策二元体制、政府的自我价值取向和自我利益驱使，不合理的政绩考核机制等因素导致政府忽略失地农民就业问题；在促进失地农民再就业过程中缺乏有效的制度供给和制度执行。

（一）不合理的城乡二元结构

城乡二元结构导致我国的城乡居民因为经济地位悬殊导致社会地位不同和一系列权利的不同，在户籍制度、就业制度、社会保障制度以及相关政策等方面享受着不同的待遇。在城市化建设的过程中，大量资本和资源涌入城市，土地出让金及增值收益是城市化建设资金的主要来源，失地农民为城市化的建设牺牲了自己的生活保障资料；但是很多地方的城市化重点在城市的建设，把土地出让金集中在城市的基础设施建设、保障性住房建设等城市建设中，忽略了被征地导致失地又失业的农民生活问题。政府对失地农民就业的重视不够，失地农民失去了赖以生存的土地，却无法分享到城市化发展和经济发展带来的成果。

（二）政府的自我价值取向和自我利益驱使

公共选择理论的一个基本出发点就是把经济学中的“ 经济人”假设引进到对人们政治行为的分析中。经济学中的“经济人”假设是指当一个人在经济活动中面临若干不同的选择机会时，总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会[4]。在征地的过程中，各级地方政府扮演着土地征用的决策者、执行者、监督者和服务者。地方政府的多种职能和职能交叉导致具有了追求政治利益最大化和经济利益最大化的自我价值取向。政府是由人组成的政府，政府规则的制定和执行也是由人完成的；在政府的自我价值趋向和自身利益的驱使下，在政策制定和执行过程中带有一定的利益偏向在所难免。

（三）不合理的政绩考核机制

征地过程中政府承担多重角色并且存在角色冲突现象，再加上绩效考核机制不合理导致政府行为偏失。目前我国的各级地方政府的绩效考核体系主要依赖于政绩排名，而地方政府和官员的政治业绩都是以GDP增长快于其他地区取得的。由此造成了地方政府片面追求经济发展，忽略公共服务职能的发挥和完善。经济的发展依赖于资金和资源等要素，改变土地的用途、获取土地增值收益是获得这些要素的关键；因此，在实际操作中，地方政府利用掌握的信息和资源，大肆“低征高卖”土地，增加财政收入，把资金投入到能够在短期内迅速促进经济增长的领域中，忽视失地农民的就业问题和长久生活问题。

四、加强失地农民再就业过程中政府责任的建议

（一）完善相关制度，保障制度的有效供给

1.建立合理的补偿机制，增加失地农民再就业的资本。首先，确立与社会主义市场经济相适应补偿标准。我国实行土地公有制，在坚持农村土地归国家所有的大原则下，确立科学的补偿标准，不仅考虑土地的现有价值，而且要考虑到未来的增值价值以及保障价值，考虑土地赋予农民的一系列权益。适当提高补偿标准，并随着经济的发展适时调整补偿标准；保障失地农民生活水平和生活质量。建立农地价格评估体系[5]；将土地所在地区的自然环境、社会环境、农地自身和增值价值以及物价情况等指标量化后，对土地进行分等定级，制定操作性较强的农地价格评估指标体系并聘用第三方评估机构进行专业评估。其次，确保补偿款发放的及时性。加强征地补偿费的管理和监督，制定相应的发放程序、日常管理政策规定，逐渐建立行为规范、失职问责追究的管理体制，确保补偿费分配和发放的信息公开。最后，适当扩大补偿范围和改进补偿方式。征地补偿范围要着眼于失地农民长久生活的可持续保障，不仅要包括土地本身价值及附着物价值的补偿，还要包括搬迁费、残留土地及相邻土地损失等间接损失的补偿。在土地补偿方式上，除了一次性的货币补偿，可以预留一定比例的被征地作为集体产业，发展特色的集体经济，鼓励失地农民入股或就近就业。

2.构建失地农民就业服务体系，促进失地农民再就业。首先，政府加大宣传力度，促进失地农民就业观念的转变。政府要重视失地农民就业问题，发挥好服务职能。通过晚会、媒体等活动形式宣传当地就业培训的相关政策，深化就业培训在失地农民意识中的重要性；对于自力更生就业和创业的典型人物要加大宣传，进行表彰和奖励，发挥榜样的作用；加快失地农民“等、靠、要”观念的转变，增强就业自信心和主动性。其次，政府要整合现有的教育资源，加大就业培训的力度，对进行失地农民再就业培训的单位给予表彰或者政策优惠。另外，促进培训的多样化，增强培训的针对性。培训内容不仅要包括技能培训，而且要包括普及城市文明，提高失地农民的素质，加快进城务工的失地农民与城市的融合，增加失地农民的社会适应性。采取政府和企业合作的模式提高培训的针对性，政府根据失地农民的年龄、身体状况、就业意愿和工作能力等方面和不同的企业合作；由相关企业主持培训工作。最后，政府要保障就业信息的有效性。明确劳动部门在就业信息的收集、传递过程中的责任，为失地农民提供快捷、免费的职位咨询、职业介绍、职业指导等服务。

3.加大社会保障力度，解决失地农民后顾之忧。首先，完善最低生活保障制度。科学界定最低生活保障的标准和对象，使失地农民不因曾经收到一次性的征地补偿而被排除在最低生活保障之外；采用“菜篮子法”科学划定最低生活保障界限，即根据个人的生存和发展必不可少的基本需求并按照市场价格来计算这种需求的标准[6]。同时最低生活保障线的划定要根据当地的经济发展水平、居民的平均收入、通货膨胀水平、物价水平等确定，要定期核准，根据影响因素适时调整最低生活保障线和被保障人群，防止失地农民在失去土地的保障同时也失去了长期的基本保障。其次，分类实行差别性的社会保险。征地时已满60周岁、超过劳动年龄，未享受城镇社会保险待遇的农村户籍老人，可以按月领取基础养老金并且按照新型农村合作医疗的规定参加农村医疗保险的缴纳和待遇享受。征地时处于劳动年龄的人员，要建立融合性的养老保障体系和医疗保障体系，最低标准是参加新型农村养老保险和新型农村医疗保险，最高标准是纳入城镇社会保险体系，但是需要一定的过渡时间。征地时未达到劳动年龄的人员，给予教育优惠政策，随父母参加新型农村合作医疗或城镇居民医疗保险。征地补偿后，失地农民处于劳动年龄、拥有劳动能力但是未就业的规定时间内，可从征地调节资金中发放生活补助费给失地农民， 也可从征地安置补助费留存中解决[7]；超过补偿期限仍未就业的，符合最低生活保障的条件，享受最低生活保障待遇。

（二）建立科学的绩效考核体系，保障制度的有效执行

地方政府官员的任免升调离不开考核的结果，政府绩效考核机制的合理与否关系到地方政府及其官员行为的规范与否，关系到制度执行的有效与否。建立科学的绩效考核体系，不仅要设计科学的评价指标体系，建立多重考核主体，而且要把考核的结果与奖惩结合起来。

建立科学的绩效考核体系，首先要设计一套包含生态指标、社会发展指标、经济指标的符合科学发展观的评价指标体系，尤其要把失地农民就业培训情况、就业情况和失地农民生活状况与当地政府和官员的工作实绩相结合，作为任期政绩考核的重要指标之一；改变原来以经济指标为主的绩效评价，避免各级地方政府片面追求经济发展。其次，逐步建立多重考核主体，不仅包括上级、下级、同事、自身还要包括独立、专业的第三方专业考核。提高群众考核的比重，有利于政府从中了解现行政策的制定是否符合群众的需求，现行政策的执行是否让群众满意。并且将第三方评估纳入制度化、法制化轨道，以保障评估的独立性、有效性和严肃性。最后，注重将考核结果与奖惩相结合，对成绩突出者给予嘉奖、个人升迁等方式奖励，对于考核成绩较差者进行处罚，以保障考核的有效性。

参考文献：

〔1〕马晓磊.城市化背景下失地农民的社会保障问题研究[J].农村经济，2010，（5）：71-73.

〔2〕翟年祥，项光勤.城市化进程中失地农民就业的制约因素及其政策支持[J].中国行政管理，2012，（2）：50-53.

〔3〕苏楠，胡静.对湖北省失地农民就业现状的调查研究[J].长江大学学报：农学卷，2007，（1）：117-119.

〔4〕臧传琴.从“经济人”假设到“政府失灵”——评公共选择学派的“政府失灵”论[J].江汉论坛，2007，（2）：47-50.

〔5〕汤沛文.城市化进程中失地农民问题的政府责任研究[J].法制与社会，2008，（22）：265-266.

〔6〕郑功成.社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2005.

〔7〕潘光辉，罗明忠.失地农民的生活保障和就业出路思考[J].农业经济，2007，（1）：63-64.

（责任编辑 姜黎梅）