努力破解生态移民三大困境

余艳

【摘要】根据搬迁距离，移民大致分为三种基本形式：县域搬迁、县际搬迁、嵌插式搬迁。在移民过程中，遭遇到三大现实困境：再生性贫困、土地资源紧张、心理与文化冲突。要走出这种困境，应着重从以下方面努力：引入市场生态补偿机制；建立移民协同参与机制；开展思想、技术培训。

【关键词】生态移民 现实困境 生态补偿 协同参与 培训

【中图分类号】C922 【文献标识码】A

陕南生态移民现状

陕西位于秦巴山区，全省地质灾害易发区面积占全省国土面积的49%，地质灾害分布点达到9300多个，其中大多集中在陕南地区。面对这种现实，陕西为了实现保护生态环境、地质灾害避险，从2009年开始实施生态移民。

陕西的生态移民根据搬迁距离可分为三种形式：第一，县域搬迁。这是规模最小的一种搬迁，其移民搬迁距离一般在50公里以内。这种移民迁徙或通过“迁人不迁地”或通过在县内地缘位置较近的村组内划定一定面积的土地，将移民搬入这些村组。这类移民不改变行政隶属关系，其医疗、教育等关系不发生变化，与移入地居民的融合程度高。第二，县际搬迁。这种搬迁距离大于50公里，往往由政府通过修建统一的住宅楼，形成移民小区，将移民整体搬入。这种移民的行政隶属关系将完全转入迁入地。新移民并不一定来自同一移民区，但因为有共同的移民搬迁经历，容易形成共同心理意识，能较好地开展生活。第三，嵌插式搬迁。这种移民方式通过将不适宜居住的生态保护区内或自然灾害易生区内的零星居民插入适宜居住的城镇。这种移民方式对于移民的考验更大，完全陌生的生活方式和环境，这些因素都使得移民的生活困难重重，甚至出现回迁现象。

为了对陕南移民搬迁的实际情况有准确的认知，笔者对陕南移民进行实地调研。调查数据收集在陕西完成，调查地域主要为汉中、安康、渭南三市，调查时间自2012年12月至2013年11月。调查组通过实地走访农村居民家庭，面对面问卷调查，最终完成500份问卷。在对问卷回收后，对于问卷有关键漏项、答案有明显逻辑错误的问卷进行筛查、剔除，最终得到有效问卷494份，有效问卷回收率为98.8%，满足研究所需。该实证调查结果主要集中在移民基本信息和移民对搬迁后生活的心理态度。

调查组对移民搬迁后生活心理态度主要从四个方面考察：一是对居住环境的满意度。调查中对迁入地环境表示满意的男性占47.8%，女性占63%；20岁以下满意的占87.3%，20～30岁占89%，30～40岁占76.5%，40岁以上占68.9%；小学文化程度表示满意的比例为78%，初中文化程度满意比例为84.6%，高中专文化程度的满意比例为82%，大专及以上文化程度满意比例为81.7%；月收入300元及以下满意的占43.7%，月收入301～500元满意的占49.8%，月收入501～700元满意的占67.8%，月收入701～900元满意的占65%，月收入1101元以上满意的占78.2%。

二是对教育资源的满意度。对迁入地教育资源表示满意的男性占87%，女性占89%；20岁以下满意的占93.4%，20～30岁占88.4%，30～40岁占77.6%，40岁以上占85.2%；小学文化程度的满意的比例为79%，初中文化程度满意比例为81%，高中专文化程度的满意比例为94.65%，大专及以上文化程度满意比例为91.5%；月收入300元及以下表示满意的占95.2%，月收入301～500元表示满意的占91.5%，月收入501～700元表示满意的占92%，月收入701～900元表示满意的占89.8%，月收入1101元以上表示满意的占88%。

三是对人际关系的满意度。对迁入地邻里关系表示满意的男性占34.7%，女性占37.9%；20岁以下表示满意的占85%，20～30岁占46%，30～40岁占42.5%，40岁以上占33%；小学文化程度的表示满意的比例为38.7%，初中文化程度满意比例为41%，高中专文化程度的满意比例为57.6%，大专及以上文化程度满意比例为78%；月收入300元及以下满意的占45%，月收入301～500元满意的占34.8%，月收入501～700元满意的占43.4%，月收入701～900元满意的占72%，月收入1101元以上满意的占56%。

四是对移民政策的满意度。男性表示满意的占74.1%，女性占86%；20岁以下满意的占44.5%，20～30岁占54%，30～40岁占52%，40岁以上占65.2%；小学文化程度的满意的比例为32%，初中文化程度满意比例为40.4%，高中专文化程度的满意比例为56.7%，大专及以上文化程度满意比例为78%；月收入300元及以下表示满意的占45.7%，月收入301～500元表示满意的占57.8%，月收入501～700元表示满意的占76.8%，月收入701～900元表示满意的占79.9%，月收入1101元以上表示满意的占82%。

生态移民面临的现实困境

移民脱贫意愿与再生性贫困之间的现实困境。陕南移民主要有两大现实诉求：保护水源地生态环境、实现生态脆弱区居民脱贫。为了脱贫搬入交通便利的迁入地后，很多移民却遭遇再生性贫困，形成原因主要有：第一：政府发放的生态补偿资金同移民的实际需要之间存在很大缺口。以陕南2012年移民搬迁计划来看，该年度完成8万户、6.18万人规模的搬迁。这其中，还包含由政府给付所有建房款的特困户、五保户2871户、6936人。如此大规模的移民搬迁，资金配套困难，外加近两年建筑材料和人工费上涨，致使资金缺口增大，最终使得移民补偿金无法全部满足。

第二，移民生计来源和生计能力的缺失。从贫困区搬迁下来的农民多为世代从事农业生产，在迁出地人均拥有大约2亩的山区土地以及一定数量的林地。这些土地的收入以及林地的经济农作物收入可以维持一家基本生活所需。农闲时，这些居民通过打零工或送子女出外打工获得额外收入，可以保证生活大项开支。一旦迁至移入区，由于分得的土地面积大大减少，更无可能分到经济林地，使得生活来源减少。同时，移民的文化程度大多集中在小学水平，本身因常年居住于交通闭塞山区，缺乏适应现代生活技能。购买住房后，很多移民都会举债，这直接造成移民没有资金投入生产，提高生活水平。

第三，生活开销增大、负担加重。移民搬入新的居住地后，迫切想融入新的环境，不可避免的增加各项社会应酬；而城镇生活的消费品种类繁多，物价水平远远高于山区，增加移民新的支出项目；移民搬入新的移民小区，移民会承担相应的物业管理费用及其他相关支出；移民们从山区搬迁到灌区，从“雨养农业”过渡到“灌溉农业”，生产方式发生改变，移民要学会新的技术，生产所需要的种子、化肥、树苗及工具，这些要求人力和财力的双重付出，而资金困难使他们的生产生活雪上加霜。①

搬迁安置地的巨大需求量与土地资源紧张之间的现实困境。按照陕西省人民政府《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法（暂行）》的规定，移民迁入所需的土地都要由迁入地规划、划拨。按照陕西省政府的规划，陕南移民搬迁涉及汉中、安康、商洛3市共28个县，搬迁安置移民共计60万户、约240万人，预计需要划拨移民用于生产种植的土地数量是很大的。而陕南地区多属于丘陵、盆地的地址构造，本就属于地质灾害高发地带，平原地区面积小，适宜居住的土地总面积低于全省平均水平的18.9%。在本就人口密度大，耕地、农田保有量低的情况下再调整、划拨土地用于安置生态移民，给各级迁入区带来了巨大压力。陕南移民自2011年7月正式实施以来，2011年～2012年共搬迁14.0193万户，53.5772万人。这些移民所需的土地按照人均最低标准0.8亩计算，也需要迁入地提供大约42.8618万亩土地。更令人担忧的是，这种土地资源紧张的现实困境随着生态移民工程深入，移民数量增大，土地需求量上升，其面临困难会越来越大。

作为迁入地的居民为了维护自己的利益，不愿将土地分给外来者，移民分到的耕地显然无法满足移民的生存目的。②为了生存，移民经常居住在当地，农忙时偷偷回到迁出地继续耕种以前的土地，造成移民“居而不定”的现实状态。

移民与原住民之间显现心理、文化冲突的现实困境。根据马克斯·韦伯的观点，人最显著的特征在于人的社会性。马克思在《关于费尔巴哈的提纲》也明确地指出：“费尔巴哈把宗教的本质归结于人的本质。但是，人的本质并不是个人固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”③某一固定区域的人们一旦长期性的生产生活，在这种长期社会交往中就会自发或自觉地形成特有的、该区域居民共同遵守的习惯民约、文化取向、心理态度。移民由于大多居住于山区，居住环境宁静，人口密度小，不善于与人交际，崇尚节俭，饮食简单，不注重穿着打扮；由于独居，生活习惯相对随意，缺乏良好的卫生习惯。当移民们迁至安置区或插迁至城镇与当地居民混居时，就会因为这些生活习惯而感觉到格格不入、被排斥，于是在很长一段时间内无法融入移民区的生活；对于社区组织的文化交流活动，移民由于不擅长这些娱乐休闲方式，并不能加入其中。移民中大多为中、老年人，他们内心深处怀有故土难离的情结，面对城镇生活的浮华、喧闹，移民更加怀念静谧山村。心灵的孤独、漂泊使移民遭受巨大心理压力。

移民过程中，在汉族与少数民族杂居地区，移民搬迁中还会涉及到民族文化认同。对于少数民族移民来说，宗教信仰、文化认同的需要更为突出。比如汉中宁强县的搬迁移民很大一部分是羌族，这些移民就渴望能与羌族居民共同居住，保有自己的民族传统和建筑风格。

生态移民的未来发展路径

引入市场为主的生态补偿机制。移民在搬迁后面临的最大困境在于生存压力。移民补偿资金的困乏、收入水平的低下、不稳定性使得他们对未来的生活缺乏必要的信心。要想增加生态移民补偿资金，我们可以借鉴西方发达国家在20世纪50年代的经验，即引入市场经济中的商品规律，将生态效益作为一种特殊的商品来看待，谁拥有这种商品的使用价值—生态环境，谁支付这种商品的价值。在生态移民资金来源上，遵循“谁受益，谁补偿”的原则，由生态移民的受惠方支付一定的资金来作为移民搬迁的资金构成。

以陕南移民为例，陕南移民的目的在于汉江流域水源地涵养保护，这项搬迁可以保证西安、北京、湖北、河北等地省市的高品质水源供应。在实践中完全可以遵循政府和市场互补的原则，充分引入市场机制的作用，考虑参与主体的偏好以及利益需求，减少中间环节，相应地，把解决权属问题作为补偿的最基本的条件；根据补偿对象的具体特性建立选择性的激励机制，对私人供给的成本—收益加以区分，使个人或组织对集体目标的贡献程度与其收益相匹配；在完善政府财政转移支付制度、环境税收制度的同时，还应逐步完善生态环境产权机制、交易机制、价格机制，发挥市场机制对生态环境资源供求的引导作用，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。

建立移民协同参与机制。移民协同参与机制是指移民在政府的指导下，全程参与生态移民的全部过程，并对各个环节进行监督、建议。移民对生态移民的主动参与程度同搬迁效果直接相关。生态移民过程不仅是政府的公共职能行使的过程，也是移民全程参与行使自己权利的过程。移民协同参与机制的缺位，会造成决策缺乏民主和脱离实际，发生移民回迁或者移民因搬迁后的生活不适而引发社会冲突。在对移民回访时，移民就反映由于未有移民参与，新建移民房存在一些不足：“现在的房子看起来是很好，但是太小了，我们住在楼上，农具、化肥、种子放置在地下室，地下室面积不够放置所有东西，放在楼上又取用不方便，特别是农忙时，总要上下多次才能拿完所有东西，太麻烦。而且有些楼层太高，不利于上年龄的移民居住……”。而且移民们也提到，缺少移民监督，移民分房时没有做到公平公开。④

实践表明，在移民搬迁过程中，通过移民与搬迁专家的有效互动，可以制定更合理的移民搬迁方案。在现实中可以通过对移民的实地调研，区分不同对象，采取不同搬迁安置方式。山区、平川分别管理，提高质量。山区由于地形复杂，自然灾害较多，基础设施、房屋建设好后，极易反复遭遇自然灾害，重复建设投资过大。因此，对地质灾害易发区实施移民搬迁，在扶贫移民中优先考虑安置问题；将资金集中用于受地质灾害威胁的群众，政府全额投资搬出，确实达到应搬尽搬。同时山区按照深山区与浅山区分类管理，深山区搬迁，因村民生存存在困难，应保障基本生活，浅山区就近安置。根据实际情况决定整体搬迁，或小范围搬迁。

积极开展思想培训、技术培训，实施对口帮扶政策。要想移民能安居，真正达到“搬得出，稳得住，能致富”，培训是必要的。首先，要做好移民前的思想培训服务工作。为了使移民更好更快地适应搬迁后的生活，就要对他们做好相关的移民发展政策的口头宣传。之所以采用口头宣传，一是避免移民因为不识字而不知道现有的移民搬迁政策，二是可以让移民面对面提出自己对移民搬迁的建议或意见，便于改进移民搬迁实践工作。

其次，思想上的扶贫最终落到实处，要通过技术扶贫来实现。要使得移民尽快融入城镇生活，享受较高生活品质。劳动就业保障部门应积极组织开展实用技术、就业技能、劳务输出、文化教育等培训活动。在培训过程中，可以结合性别差异，分别对移民进行针对性的技能培训。在培训过程中，要确保每户移民家庭中至少有一人能够学习、掌握一到两门实用技术。

最后，除了技术扶贫，还可以通过对口帮扶来实现移民生产、生活方式转变，尽快融入移民生活。其一，建立就地对口帮扶。认真分析移民区的现实状况，鼓励移民区附近的工厂接收没有工作的移民，并与之保持长期的合作，实现移民与工厂的优势互补、共同发展的目标。其二，采用异地对口帮扶。移民区人口资源丰富、人力资源成本相对较低，政府可鼓励其他对口支援地区的企业到移民区招工吸收劳动力，这不仅可以满足这些企业自身的发展所需，而且可帮助移民区的贫困人口脱贫致富。以陕南汉中地区为例，当地政府就积极与汉中的对口支援城市天津联系，通过天津市委的努力，在2012年～2013年度共组织大约2400余人至天津劳务输出，极大缓解了搬迁家庭的生存压力。

生态移民是一项系统工程，实践中需要我们将移民目标同实际反馈调整，真正实现“让移民富起来、让村庄美起来、让生态好起来”的目的。

（作者为陕西理工学院经济与法学学院讲师、陕西师范大学博士研究生；本文系陕西省社科规划办项目和陕西省教育厅项目的研究成果，项目编号：12D093，12JK0167）

【注释】

①②袁月：“陕南移民搬迁与减贫问题研究”，陕西师范大学硕士研究生学位论文，2013年，第35页，第36页。

③《马克思恩格斯选集》（第1卷），北京：人民出版社，1972年，第9页。

④陈小玮：“王慕：给山民一个安稳的家”，《新西部》，2011年，第10期。

责编/韩露（实习）