新型城镇化中价值理性的复归

陈永亮 陈士勇

【摘要】由于工具理性主义的膨胀，我国传统城镇化中忽视了“人”在城镇化中应有的地位，尤其是农民工阶层，并没有切实享受到城镇化的成果。传统城镇化是土地的城镇化，而非“人”的城镇化。新型城镇化强调“以人为本”，呼吁人的价值和尊严的理性复归，在新型城镇化的推进过程中，要加快农民工市民化的进程，让农民工进城“进得来、留得下、有尊严。”

【关键词】新型城镇化 价值理性 工具理性 城乡一体化

【中图分类号】B26 【文献标识码】A

城镇化作为我国现代化建设的重要历史任务，是当前扩大内需的巨大潜力所在，也是我国未来几十年最大的发展潜力。改革开放以来，我国的城镇人口从1978年的1.72亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.92%提升到51.27%，已经达到世界平均水平。

然而伴随着城镇化的不断深入，传统发展模式下长期积攒和遗留的诸多矛盾、问题也日益凸显，不断扩大的城乡差距，农民工身份认同的错位和户籍福利的尴尬，粗放型城市发展所造成的交通堵塞、环境污染、房价飞涨等“城市病”，集中引发了社会各界对传统城镇化道路的审视和反思。

价值理性的缺失—被误读的城镇化

改革开放至今我们基本沿袭的是一条粗放型城镇化道路。所谓的“城镇化”实际上是土地的城镇化，而非人的城镇化。在传统政绩观和利益机制的驱动下，少数利益集团高举“城镇化”的旗号，围绕实现利益最大化，利用现行政治经济体制的漏洞和弊端大做文章。城镇化逐步沦为部分地方政府拼凑政绩和少数强势群体谋取私利的粗放式的“造城运动”。不能否认，传统城镇化道路推动着城市基础设施建设的高歌猛进，经济实力大为增强，市容市貌焕然一新，部分大城市已率先跻身国际化大都市之列，彰显了城镇化对于经济社会发展的巨大推动作用。然而，“旧貌换新颜”的城市街道宽广，高楼林立，车水马龙，却唯独没有赋予“人”相应的权利和应有的位置。

各类城市为了降低发展成本，榨取廉价劳动力，只欢迎农民工来就业打工，而不欢迎他们定居落户，农民工无法享受到与城镇户籍居民同等的公共服务资源和社会福利。目前，我国城镇化率虽然已达51.27%，但城镇户籍人口占总人口的比例却只有约38%，这意味着近2亿人生活在城镇里却没有城镇户口，无法享受城镇居民待遇。

农民工为了生计只能不断奔波往返于城乡之间，城市中的临时夫妻，农村里的留守儿童，孤寡老人问题已经成为我国现代化进程中的一个独特而又亟待解决的社会问题。大规模周期性“钟摆式”和“候鸟型”的流动，带来严重社会隐患，牺牲了三代人的幸福，付出了巨大的社会代价，已经引发了社会的广泛关注和深刻反思。不只是农民工，众多城镇居民也被迫承受了低水平城镇化所导致的物价上涨、环境污染和交通堵塞等“城市病”，难以真正享受到城市发展带来的现代文明以及优质、便捷的生活资源。

马克思把促进人自由而全面的发展作为未来社会建设的本质要求和最高目标，认为共产主义是为了实现人真正的自由和尊严，是以人类的彻底解放为根本宗旨的，未来的共产主义社会将是一个“自由人的联合体”。我党一贯坚持走群众路线，全心全意为人民服务的宗旨与马克思主义是一脉相承的，马克思关于人的全面发展理论在我国社会主义初级阶段时代化为科学发展观“以人为本”的核心理念，是中国特色社会主义理论旗帜的鲜明特色。

由此看来，人的工具化倾向无疑是对马克思主义和人类文明进步的根本背离，是对城镇化的核心理念和精神实质的曲解和误读。从本质上看，城镇化是农村人口向城镇转移和流动的过程，也是城镇基础设施和公共服务逐步覆盖农村地区和人口的过程。

城镇化的核心问题是农民进城，是通过推进农民工市民化，使之接受均等的城市公共服务，共享城市发展所带来的财富和成果，逐步增强城市生活的归属感、认同感和幸福感。城镇化应该一切围绕“人”来下功夫、做文章，是以人为本，为人服务的。需要强调的是，这里的“人”不是针对某一特殊的社会阶层、集团或地域群体，而是涉及到十几亿人口，覆盖城乡全体居民的。

新型城镇化—价值理性的复归

实践证明，沿袭传统的城镇化道路将进一步加剧城乡矛盾，有违社会公平，阻碍城镇化的可持续发展，已难以为继。时代发展呼吁城镇化的新理念、新模式，与传统城镇化“要地不要人”不同，新型城镇化是以人为核心的城镇化，更加侧重人的发展，更加关注民生。新型城镇化重点和难点在于土地和户籍。传统城乡二元结构的户籍制度和土地制度是计划经济体制框架下结成的制度怪胎。改革开放后，这些制度并未得到实质性的改变，反而逐步成为粗放型城镇化模式的体制根源。它长期横亘在城乡之间，充当了拉大城乡差距、固化利益格局的现实推手，形成了排斥效应，抑制了阶层的正常循环流动，扼杀了社会活力，又迅速滋生和助长了一批依附于土地交易的利益集团和权贵阶层，由此结成牢不可破的利益链条，已然成为目前推进新型城镇化最大的掣肘和阻碍。

由传统城镇化走向新型城镇化是中国现代化转型过程的关键一步，而社会转型的核心是社会结构和利益关系的重新调整。打破传统体制框架，对原有利益格局进行调整，必然涉及到各阶层利益的重新分配。尤其是对既得利益群体和强势集团“奶酪”的触动，必定将遭遇相当程度的排斥和抵制，极易引发多种社会矛盾，造成社会动荡。

虽然改革是最大的红利，然而在一段时间社会财富总量没有显著增加的情况下，利益蛋糕的重新分配就意味着一部分人由此获益，而另一部分则会相应承担改革的代价。全体人民共享城镇化的成果只是对根本利益和长远利益而言，眼前利益总会有得有失。因此，从目前来看，“深水区”和“攻坚区”改革成败的关键还是看政府在顶层设计中，敢于调整利益关系，敢于牺牲自己的既得利益，敢于拿出“革自己命”的勇气来。在目前存在诸多变数和不确定性因素的情况下，利益蛋糕如何分割，分配政策应该向哪些群体适当倾斜，成为新型城镇化“以人为本”能否实现动态平衡的关键。

新型城镇化“以人为本”的实践原则

“弱势群体优先得利”原则。美国著名政治哲学家、伦理学家罗尔斯在《正义论》中驳斥了分配理论的传统功利主义和至善论，提出了“公平的正义”理论。认为一个组成良好的社会应该满足正义的两个原则：第一，每个人对与所有人所拥有的最广泛的平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利（平等自由原则）；第二，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们：一、在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益（差别原则），二、依系于机会公平平等条件下职务和地位向所有人开放（机会的公正平等原则）。上述两个原则的要义是平等地分配各种基本权利和义务，同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担，坚持各种职务和地位平等地向所有人开放，只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配。

罗尔斯的两个正义原则其实是要解决一个分配正义的问题。在整个社会主义初级阶段，完全意义上的分配平等是不存在的，但是分配正义无疑应该是新型城镇化“以人为本”的应有之义。其实城镇化绝不是少数利益集团谋取私利的工具，也不应被简单理解为政府扩大内需，刺激经济发展的手段，作为市场经济发展的必然产物和人类文明进步的必然趋势，城镇化更重要的意义在于其在深化分配改革，实现社会公平中的杠杆作用。

按照罗尔斯的观点，新型城镇化所带来的机会和利益在理论上应该向所有人开放和共享。同时按照第二个原则中的“差别原则”，长期以来一直作为社会弱势群体的农民工阶层，应该获得利益分配的政策倾斜。从分配正义观点来看，在现阶段，相对于为城市发展锦上添花，新型城镇化应更加侧重于为农民工市民化雪中送炭。

差别化原则。目前社会资源分配向农民工和弱势群体适度倾斜，这符合我们党一贯坚持的通过“先富”带“后富”最终实现“共同富裕”的总方针，也是整个社会义不容辞的责任。但是落实在分配实践中，阻力和难度就会很大。城镇化就是农民进城的过程，必定是低素质、低端就业、低收入人口进入城镇的过程，势必会在一定程度上加大地方政府的财政支出负担，分享和挤占城镇户籍居民所享受公共服务资源，在教育、就业、医疗等方面对现有城市户籍居民的固有利益格局形成挑战。

在具体政策的制定和实施方面，需要引入第二个“差别原则”，即差别化改革。城镇化的艰巨性和复杂性决定了在政策制定和执行过程中，不能搞“一刀切”。既然“摸石头过河”，就不能走得过急，趟得过快，必须循序渐进。可先选择一些地区和领域开展试点，以点带面，及时调整和纠错，在探索中“排雷”和清除“荆棘”，要允许有先有后，承认“差别”。社会福利和公共资源占有水平的城乡差距是长期体制性障碍和政策导向的结果，不可能期望于在短期内迅速抹平。公共服务均等化应随着城镇化的逐次推进和社会财富的不断积累而最终实现，要充分发挥市场在调配资源中的基础性作用。

目前，忽视市场规律，人为拉平分配差距，吃平均主义大锅饭，是一种计划经济色彩很浓的思维方式，其结果恐怕未必是全国平均公共服务水平的上升，而是一线城市公共服务的下降。比如户籍制度改革，应通过差别化来实现，自下而上的逐步放开，先有小城镇，后有大城市，不能不顾条件的齐头并进。像北京、上海、广州、深圳这样的大城市，因为其资源环境的承载能力有限，在当前还不具备全面放开的条件，短时间内可以允许一定程度的差别，逐步分期分批有条件地解决长期就业的外来农民工进城定居落户问题。

再如教育制度，要允许差别化教育资源的存在，外来人口子女可以就读打工子弟学校、民办学校。这样既不会给政府财政造成太大负担，同时又可以缓解长期以来城镇公共资源闲置和过剩的问题。第二个“差别原则”并不意味着默许和放任当前日益扩大的城乡差距，而是强调在城镇化过程中应该按照客观规律办事，充分发挥市场的主导作用，坚持差别意味着实事求是。

城乡一体化发展原则。新型城镇化将会实现“城乡共赢”。新型城镇化对于增强和挖掘广大农民的消费能力和消费潜力，扩大内需，保持国民经济持续快速健康发展意义重大，对于城乡发展都至关重要。比如，城市在计划生育高峰时期形成的教育资源，随着人口增长率的下降，已经不同程度地出现了过剩。在上海，农民工子女已经利用了35%的公共教育资源，大大缓解了教师和教育资源过剩的压力。随着城市原有和外迁居民之间利益的共生性和互动性进一步增强，农民工市民化的共赢趋势正逐步显现，部分城市户籍居民基于“电梯效应”的心里抵触，也会逐步消弭。

此外，如何接纳和对待农民工和外来人群，是衡量一个城市包容性和文明程度的重要尺度。随着大量的农民工逐步融入城市生活，与城市居民和谐共生，一个更加开放、民主、和谐的社会主义新型城市，不仅给原有城市居民带来了前所未有的物质、精神享受，而且外来人口融入过程中形成的多元文化、生活方式以及从排斥、抵制到开放、包容的城市心理转变过程，也使广大市民人格修养和文明素质得到了一次普遍的洗礼和升华，这对人更加自由而全面的发展和城市文明进化无疑也是一个宝贵的成长契机。由此可见，新型城镇化符合全体城乡居民的共同利益和根本利益，是迈出全面建设小康社会，实现中华民族伟大复兴的关键一步。

一言以蔽之，新型城镇化的真谛是通过引入差别原则，最终实现城乡的无差别发展和“一体化”。“城乡一体化”就是实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民即便在农村也能享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。不管是城市居民还是农村居民，在我国任何地方都能享受到均等的公共服务资源，每个人可以真正根据自己的意愿，而不是迫于“养家糊口”的生存压力，实现城乡之间的“无户籍”的自由流动，人将真正从城市发展的工具中解脱出来，重新恢复其在城市文明和社会进步中的主导性和能动性。由“城乡差别”到“城乡共赢”，最终实现“城乡一体”模式将是符合中国国情，具有中国特色的城镇化之路。

尊重人的意愿和公民参与原则。“以人为本”就是要从人民群众的切实需要出发，充分考虑并尊重人的意愿，从最初规划到具体措施实施的每一个阶段和过程都要把人的需要放在第一位，把人民群众满意不满意，高兴不高兴，答应不答应作为衡量一切的标准，落实在城镇化的每个环节和层面上。

然而，回顾以往的城市规划和建设，一些地方和城市并不是从当地的市情和民情出发，而是简单模仿和套用欧美国家的城市化模式或照搬照抄其他城市的经验做法，导致各地城市建设千城一面，千篇一律，城市独特的历史文化、风土人情、建筑风格和人文特色被湮没在一片大规模拆迁和重建的残砖瓦砾之中。

还有一些地方，提及城镇化就是如何剥夺农民的宅基地，把农民“赶上楼”、“赶进城”，组织农民集资建设农村新社区，并不考虑农民的主观意愿和传统习惯，结果导致农民并未因此享受到现代化的城市生活，反而出现生活方式不适，经济负担加重。由于整个城镇化过程都是由政府自上而下的主导，没有融入公民有效参与，导致很多建设思路违背民众意愿，甚至很多地方出现了“有城无人”，“死城”和“鬼城”怪相层出不穷，事半功倍，得不偿失。

需要指出的是，随着市场经济的不断发展和城镇化的逐步深入，尤其是近些年农村生活水平的不断提高，广大农民的价值取向和生活观念也发生了一定程度的变迁，不再是一味地追求“当城市人”了，“城市梦”呈现多样性、多层次性的特点。比如，虽然当前大多数农民还是向往城镇生活的，尤其是年轻人，但是并不是所有的农民都愿意被“市民化”。这主要是由于我国不同城市之间户籍福利差距较大，特别是小城镇户籍已没有太多的附带福利了，户口价值几乎为零，反而农民身份还有一定的价值，特别是在大城市郊区或经济发达地区，所以很多农民并不愿意将自己的身份转变成小城镇的户口。此外，目前我国社会保障覆盖率较低，很多农民还是将最后的“保障线”寄希望于土地，一旦城市务工环境恶化，他们就能够退回农村，做到“进退自如”。

因此在城镇化过程中，如果缺乏对这些因素和变量的足够重视和统筹考虑，重复过去官僚主义和经验主义的老路，不但农民工市民化将难以为继，新型城镇化的最终效果和意义也会大打折扣。这就要求我们在城镇化的顶层设计和具体政策的制定执行过程中，要坚持实事求是，加强调查研究，切实尊重人民意愿，使决策更加民主化和科学化，才能真正做到“以人为本”。

（作者均为辽宁师范大学政治与行政学院博士研究生）

责编/韩露（实习）