改革中政府与市场的角色定位

姚广利

【摘要】充分尊重市场的主导地位，发挥政府的有限干预作用，这是资本主义国家政府与市场关系演变实质的启示；改革开放以来，在从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型中，市场主导、政府有限调控的趋向日渐明显。历史经验表明，应该坚持市场主导的改革方向，发挥政府推进改革、培育市场、宏观调控和社会治理的作用。

【关键词】政府市场关系 演变 政府干预 主导

【中图分类号】F202 【文献标识码】A

国际金融危机后，各国政府纷纷扮演积极干预市场的角色，凯恩斯主义一时热起，并影响到了我国的市场化改革选择。为正确认识改革取向，必然要把握政府与市场各自扮演的角色的实质，这应该从政府与市场关系的演变谈起。

资本主义国家政府与市场关系的演变

在资本主义市场经济几百年的发展过程中，每当经济社会发展陷入低迷，政府与市场的角色都会经历较大调整。

市场经济理论的初成是重商主义学说，它始于欧洲封建社会末期，伴随着封建制度的瓦解和资本主义生产方式的兴盛而发展。重商主义认为，为了积累财富，除金银矿开采外，主要依靠国家在对外贸易中保持出超地位，以保证金银货币流入国内。因此，它需要国家对内管控各行业，促进资本增长；对外筑立贸易壁垒，保护国内市场，在垄断竞争中增加金银输入。这种理论的实质是政府积极管控经济生活、干预市场，对于促使资本原始积累有极大意义，但却不利于资本主义的长期发展。

随着资本主义市场经济的发展，重商主义被经济自由主义取代。1776年，亚当·斯密发表的《国富论》一书是经济自由主义的奠基之作。亚当·斯密在书中指出，每个人在自身利益的驱使下，会努力为自己的资本“找到最有利的用途”，在逐利中，他本人并没有想到贡献社会，但却“有一只无形的手在引导着他去尽力达到一个他并不想要达到的目的”，这个“目的”即“有效地促进社会的利益”①。与此同时，他批判了重商主义依靠国家干预积累财富的主张，并界定了政府在此过程的主要职责：“保护社会”不受侵犯；“保护社会任何成员”不受侵犯或压迫；“建立和维护个人或小团体所不感兴趣投入的某些公共设施和公共机构”②。可见，每个人在追逐个人利益过程中，不知不觉被一只“无形之手”牵引着促进社会财富的积累，政府不必干预经济，只要提供好“服务”（扮演“守夜人”角色），放任市场主体追逐利益即可实现资本主义的发展。亚当·斯密的经济自由主义思想长期在西方经济学界占据统治地位，资本主义国家的市场经济实践也以此为指导，采取放任市场自由、反对任何形式政府干预的政策。

在长达一个多世纪的自由市场经济中，资本主义国家创造了前所未有的繁荣，“在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大。”③然而，这一切在1929年～1933年资本主义经济大萧条中遭遇了最严峻的现实挑战，“无形之手”自动调节论陷僵局，以凯恩斯为代表的政府干预理论应运而生。凯恩斯在其1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书中批判了亚当·斯密以来的“自由放任”主义，认为建立在“有效需求”之上的充分就业均衡才是真正的“均衡”，如果放任市场自由，这种“均衡”不会“自动调整到最适度水准”，因此，“几百年来执政者尽力追求”的“均衡”绝不是“庸人自扰”。④在凯恩斯看来，政府可以通过宏观经济政策（主要是财政政策）改变影响“有效需求”的主客观因素，进而改变“有效需求”，促进充分就业。当然，凯恩斯并没有背离市场原则，而是希望“国家之权威与私人之策动力量互相合作”⑤。凯恩斯的政府干预论影响深远，并逐渐取代了“自由放任”市场经济理论的正统地位，可谓是深陷危机中的资本主义国家的灵丹妙药。“二战”后，资本主义国家以政府干预下的市场经济理论为指导，摆脱了危机，继续保持了几十年的经济繁荣，直到20世纪70年代经济“滞胀”的出现。

从1973年开始，资本主义国家陷入停滞与通货膨胀结合的“滞胀”怪相，持续近十年之久，造成生产停滞、失业剧增、物价飞涨、工资下降。西方学界把造成这种问题的主要原因之一归结为长期奉行凯恩斯主义的政府干预政策，凯恩斯主义受到新兴经济自由主义的挑战，陷入危机。新兴自由主义以美国货币学派和供给学派为主要代表。他们认为应该缩小政府干预，给予市场自由。这一时期，新自由主义成为西方国家的“官方经济学”，西方资本主义国家以此为指导逐渐走出“滞胀”泥沼。20世纪90年代，政府与市场之间的关系再次出现微妙的调整，经济政策显示出向政府干预方向的某种回摆。国际金融危机以来，政府有回归凯恩斯主义的积极干预的趋势。

需要指出的是，新凯恩斯主义和新自由主义已不同于“古典”的凯恩斯主义和放任自由主义，两种理论的博弈不再是取代与被取代的关系，它们之间既不存在完全的政府干预，也不存在纯粹的市场自由，而是在坚持市场原则的基础上界定政府的干预度。在政府“有形之手”与市场“无形之手”互助作用过程中，政府职能经历了专制、全能、有限的逐渐转变。现代市场经济正是在这种转变中找寻市场自由与政府“适度”干预的契合点，弥补“市场失灵”与“政府失灵”。

改革开放以来我国政府与市场关系的演变

改革开放以来，以计划与市场地位演变为线索，市场逐渐成为资源配置的基础，政府角色也从全面干预逐步走向有限调控。

“计划经济为主、市场调节为辅”阶段。社会主义可不可以搞市场经济？这个问题长期困扰着人们，因为在传统社会主义理论那里，市场经济是与资本主义划等号的，搞市场经济就是走资本主义道路，社会主义必须实行计划经济。1979年11月，邓小平在同国外人士的一次谈话中，首次提出了“社会主义也可以搞市场经济”⑥的论断，而这时距离十一届三中全会还不到一年，尽管这次谈话内容于1990年前后才公开，此间仍以计划经济为主，但从思想上打破传统思想束缚意义重大。1981年，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“必须在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用。”1982年，党的十二大坚持这一思想为“计划经济为主、市场调节为辅”。在“计划经济为主，市场调节为辅”思想指导之下，政府与市场关系出现微妙变化，形成了政府主导、培育市场的格局。这一时期的政府、市场关系探索仍处在计划经济体制的大框架内，指令性计划仍是调节经济的轴心，政府处于主导地位；同时，市场处于发育的初步阶段，市场机制并不能独立发挥作用，需要政府的呵护和培育。政府培育市场主要表现在以下方面：一是引入市场机制，二是扩大经济主体自主权，三是调放价格。

“有计划商品经济”阶段。“有计划商品经济”的首次明确提出是在党的十二届三中全会上，会议通过的《关于经济体制改革的决定》指出，计划经济与商品经济是统一而不是对立和相互排斥的关系，社会主义现代化的实现必然要经历商品经济阶段。这个论断的提出是理论上的重大突破，它根本改变了商品经济同社会主义对立、与资本主义等同的认识，为市场发展提供重要理论支撑。但是，“有计划商品经济”中“计划”与“市场”何为主何为辅，理论界的认识莫衷一是。1987年2月，邓小平在一次谈话中对这个问题作了明确回应，他说：“我们以前是学苏联的，搞计划经济。后来又讲计划经济为主，现在不要再讲这个了。”⑦对“计划”为主的否定，推动了理论认识的进一步发展。1987年召开的党的十三大把“有计划商品经济”深入阐释为“计划与市场内在统一的体制”，并逐渐向市场倾斜。1989年，突如其来的国际国内形势使党又回到“计划经济与市场调节相结合”的认识上，“计划性”有所加强，并延续到党的十四大。这一时期的政府与市场关系体现为政府培育、调控市场，市场在资源配置中发挥重要作用，市场机制与政府计划“双规”组合运行，这种政府与市场关系特征可以概括为“国家调节市场，市场引导企业”的“国家—市场—企业”模式。

社会主义市场经济阶段。1989年之后，计划与市场主辅地位理论纷争再起波澜，实践中的改革导向也深受困扰。1992年，邓小平在视察南方的谈话中提出了“手段论”，即“计划”与“市场”都是发展经济的手段，不是“资”与“社”的区别。⑧基于此，1992年9月，党的十四大召开，作出了“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”的决定。党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。可以看出，对政府和市场关系的认识在不断深化。在社会主义市场经济体制建立和完善阶段，政府与市场关系角色转换基本趋向是政府对市场的干预逐步退出微观领域，转向宏观调控；市场资源配置的基础地位日渐巩固。该阶段，社会主义市场经济体制并不成熟，距离现代市场体系还有很长的路要走，政府培育市场的作用并没有完结，但是，可以看出，政府尊重市场基础地位的表现显著提升，其对市场干预的范围、力度、准确度不断改善，并努力向“服务型”有限政府迈进。同时，政府也发挥着宏观调控的重要作用。这一时期，市场机制已成为经济生活运作的基本机制，并主导资源优化配置功能。

市场主导下的政府作用

资本主义国家政府与市场的角色演变实质表明，市场在资源配置中起主导作用是市场经济的一般规律，而政府的作用是有限的。改革开放以来，市场主导、政府有限的趋势日渐明显，党的十八届三中全会作出了“使市场在资源配置中起决定性作用”的决定，明确了政府与市场的基本角色定位。当前，坚持“市场主导”方向，关键是发挥好政府的“有限”作用。

推进改革。在推进市场化改革中，存在着三种阻碍或推进力量。第一种是市场“反对派”，他们是市场主导化改革的阻碍力量。“反对派”认为“市场”与“计划”仍是区别资本主义与社会主义的一条重要界限，计划经济显现种种弊端的原因是计划体制的不健全、不完善，体制本身并没有根本问题，他们倾向于在计划体制内寻找更有效的配置资源、管理经济的方法，而不是即刻否定。“反对派”是改革中的实际利益受损者，他们以原有体制内的利益群体为主要代表。第二种是市场化推进力量，在改革中居于多数地位。他们在享受改革红利时，不时会对市场“助推者”颂以“赞歌”，希望社会主义市场经济成为通向共同富裕的康庄大道。第三种是“维持派”，他们也是市场主导化改革的阻碍力量。转型期的重要特征是新旧体制处于胶着状态，计划与市场并没有实现完全并轨，体制漏洞难免出现，为一部分人提供了发财致富的“机遇”。这些人逐渐演变为转型期的既得利益者，甚至形成利益集团，他们既不希望回到计划体制中，也不希望统一开放、竞争有序市场体系的真正建立，而是竭力维持既定状态，从中渔利。在综合分析以上三种基本力量的基础上，政府要加强体制改革，通过运用制度、法律等手段消除改革的阻碍力量，推进市场主导化改革。

市场培育。我国的市场经济体制仍不完善，离不开政府的培育作用。当前，政府培育市场的功能主要表现在两个方面，一方面是维持市场秩序。公平、公正的竞争环境是良好市场秩序的最基本要求，它的实现有赖政府建立一套健全的法律、规则和制度体系。我国现阶段的市场经济还不成熟，除了它的发展水平较低以外，还在于法制很不完备。随着市场资源配置“决定性作用”任务的提出，市场法制体系建设提上议事日程。政府应加紧市场规则的制定，并上升到立法层面，建立完善的市场法制体系，使市场主体在共同的行为准则下有序竞争，也使政府对市场秩序的维持有法可依。

另一方面是培育市场中介组织。市场中介组织具有政府和市场不可替代的特殊功能，并可在一定程度上弥补“政府失灵”和“市场失灵”。市场经济发展历史表明，现代市场体系的建立伴随着市场中介组织的发展和成熟。我国的市场中介组织已初具规模，但存在诸多问题，如官办色彩浓厚（政府干预过多）、缺乏统一管理等。这些问题影响市场中介组织独立性的发挥和自身素质的提高，甚至干扰正常的市场秩序。因此，政府必须在培育市场中介组织中担负应有的责任，扮演合适的角色。

宏观调控。市场作用不可能尽善尽美，需要政府干预加以弥补。资本主义国家市场经济在经历了“重商主义”国家干预和“凯恩斯主义”国家干预之后，表现为更加尊重市场作用。我国选择和发展市场经济过程中，政府干预作用也逐渐从全能走向有限。

由于国情不同，每个国家政府干预经济的形式不同，但都指向一点，即以市场机制的有效运作为出发点和落脚点。当前，我国政府干预过度的问题仍然存在，如行政审批程序繁琐，过多运用行政性手段干预市场主体特别是微观主体等。为了使市场“决定性”作用更加突出，需要健全宏观调控体系，以矫正政府干预过多问题。首先，政府宏观调控的目的是为了促进经济健康持续发展、弱化市场作用可能产生的周期性波动影响。其次，政府宏观调控以间接管理为主，以货币、财政政策手段为主。再次，政府宏观调控应增强前瞻性、针对性、协同性，提升宏观调控机制化水平，形成健全的宏观调控体系。

社会治理。我国的市场经济在几十年的转型期间，不得不面临资本主义国家几百年的社会矛盾压缩任务。这导致政府面临多方面的社会治理任务，如果解决的不好，就会大大增加社会不安定性，影响市场化进程。市场经济的实践证明，自由的市场竞争在解决了效率问题的同时必然会导致收入差距拉大、甚至悬殊趋势。我国的社会不公平已成为凸显的矛盾问题。现代社会，公平作为一种价值观念已得到世界范围内的普遍认同，资本主义市场经济模式的典型代表德国、法国都特别重视社会公平问题。公平是社会主义的目标，也是社会主义市场经济的内在要求，由于社会不公而导致社会不稳定，也会阻碍市场经济的发展。因而，当前，政府要把公平问题提升到了重要位置，着力解决。不仅如此，改革中期的社会矛盾有加剧趋势，要求政府应进一步发展完善教育、医疗、就业、社会保障等制度体系，提升社会治理水平，构建安定和谐社会。

（作者为天津师范大学政治与行政学院博士研究生；本文系天津师范大学2014年博士研究生“学术新人”资助项目“中国共产党执政赢得民心的历史经验研究”成果）

【注释】

①②[英]亚当·斯密：《国富论》，唐日松等译，北京：华夏出版社，2005年，第325～327页，第494页。

③《马克思恩格斯文集》（第2卷），北京：人民出版社，2009年，第36页。

④⑤[英]凯恩斯：《就业利息和货币通论》，徐毓枬译，北京：商务印书馆，1997年，第291页，第326页。

⑥《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第236页。

⑦⑧《邓小平文选》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第203页，第373页。

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