论食品安全治理的法治保障

乔博娟　刘翠英

摘要：创新食品安全治理体制，必须改进治理方式，即坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。我国已初步形成食品安全法律法规和标准体系，但仍需不断完善，使食品安全治理有法可依。目前，鉴于我国食品安全治理仍凸显诸多不足，应当有针对性地从立法、执法、司法、守法四个方面着手改进，为食品安全治理提供法治保障，全面提升食品安全总体水平。

关键词：食品安全；社会治理；法治保障

一、 食品安全治理的体制创新

古谚“国以民为本，民以食为天”，一语道出食品安全对于国计民生的重要性是。食品质量是否安全可靠，不啻关乎国民的生命健康与身体素质，还关乎国家的经济运行和政府的民生保障工程，间接影响社会整体的和谐共荣。诸如三聚氰胺等工业添加剂违规掺入食品生产、违法生产和销售过期腐败变质食品“以次充好”等食品安全事故频频发生，深刻揭示了我国食品安全治理方面存有较大缺陷，使得食以安为先的诉求更为迫切。迄今为止，我国不断加大食品安全立法工作，依法积极落实食品安全的各项监察制度及标准体系。监管执法部门经过一系列食品安全专项整治和动态监督执法检查，食品安全治理取得显著成效，全国食品安全情势整体上较为稳固，并向食品优质方面转变和发展。

值得一提的是，我国食品安全治理工程基础差、起步晚，与发达国家科学完备的食品安全制度尚有较大差距，亟需克服目前束缚食品安全治理的枷锁。首先，食品安全立法亟待加强，制修订法已刻不容缓，为建立食品安全制度和监督机制奠定法律基石；其次，食品安全监督管理制度有待强化，明确食品安全监管部门的法律地位和权职责任，切实提升政府部门的食品安全监管能力；再次，扎实保护消费者权益，目前食品安全事故受害者维权成本过高，食品生产经营者赔偿责任落实不到位，消费者权益保护力度不足；最后，全社会食品安全意识尚需提升，一方面食品安全生产经营单位的法律责任尚难以落实，违法生产销售劣质食品谋取利益的侥幸心态仍有生存土壤，导致食品安全事故时有发生，另一方面食品行业道德体系建设严重滞后，有必要推动“诚信经营、用心生产”的职业操守和安全教育。由此观之，倘若未能有效解决上述现实问题，则食品安全隐患难以祛除，食品安全风险难以防范。

有鉴于此，关乎社会稳定、国计民生的食品安全问题，在党的十八届三中全会决议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）以及李克强总理代表国务院在十二届全国人大二次会议上所作《政府工作报告》中，得到了高度的重视。《决定》明确要求，必须完善统一权威的食品药品安全监管机构，即以国家食品安全委员会为核心，多部门联合执法为配套，组织筹建最严格的覆盖全过程的监管制度，同时加强食品原产地可追溯制度和质量标识制度，构建从田园到餐桌的食品安全机制体系，切实保障食品药品安全。《政府工作报告》也进一步强调，要建立从生产加工到流通消费的全过程监管机制、社会共治制度和可追溯体系，健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制。严守法规和标准，用最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，坚决治理餐桌上的污染，切实保障“舌尖上的安全”。

值得一提的是，《决定》首次指出，食品安全治理的指导思想应着眼于创新社会治理，必须始终以维护最广大人民根本利益为出发点和落脚点，最大限度增加市场经济发展和社会进步的和谐因素，在增强社会发展活力的同时，促进法治意识形成，提升社会成员的法律素养，继而提高社会治理水平，确保人民安居乐业、社会安定有序。食品安全治理应当与社会治理体制创新同步进行、并驾齐驱，必须加快改进社会治理方式。意义深远的食品安全问题作为健全社会公共安全体系的重要一环，其有效治理同样需要改进治理方式。具体而言，在食品安全领域，系统治理应该发挥政府主导作用，推进社会共治，积极引导行业、企业、媒体、公众等社会力量共同参与，强化协作配合，形成食品安全治理合力；依法治理必须完善食品安全法律法规和标准体系，强化监管部门的治理能力、执法力量和技术支撑，构建食品市场信息监控的科学化、信息化，严厉惩处食品安全违法犯罪行为；综合治理则要求行政执法部门连动司法部门落实食品生产经营者的法律责任，积极赔偿食品安全事故受害者，以此强化激励和监督机制，推进食品行业诚信体系建设，营造良好社会氛围；源头治理务必严格准入门槛，完善监管链条，构建科学有效的监管工作体系，抓住源头，控制过程，相互衔接，覆盖全程，着力构建从生产到消费、从田间到餐桌的全过程监管体系，推动企业自主建立食品安全追溯体系，夯实食品安全基础。

二、 食品安全治理的法律体系

近年来，食品领域相关法律法规相继公布实施，法规编纂与清理工作以及相关配套规范性文件的制修订工作稳步推进，食品安全标准体系不断完善，食品安全法律法规和标准体系已初步形成，为增强政府部门食品安全监管能力、惩处食品安全违法行为提供法律武器。

1. 法律法规。为适应新形势的发展需要，我国于2009年颁布施行《食品安全法》。该法可谓我国食品安全治理的里程碑，为我国强化食品安全监督管理奠定了坚实的法律基础。《食品安全法》以科学管理、综合治理、预防为主、责权利效为立法指导思想，建立了以食品安全风险监测与评估为基础的科学管理制度，并以此作为开展和强化食品安全监管活动、制定修改食品标准的决断依据。该法脱胎于食品安全事故频发之背景，为稳固我国食品安全形势提供了法律保障。

随之颁布的《食品安全法实施条例》旨在确保法律严格实施：一是进一步落实企业作为食品安全第一责任人的责任，强化事先预防和生产经营过程控制，以及食品发生安全事故后的可追溯；二是进一步强化各部门在食品安全监管方面的职责，完善监管部门在分工负责与统一协调相结合体制中的相互协调、衔接与配合；三是将《食品安全法》一些较为原则的规定具体化，增强制度的可操作性。

此外，《产品质量法》（2000年修正）、《农产品质量安全法》（2006）、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（2007）、《乳品质量安全监督管理条例》（2008）、《刑法修正案（八）》（2011）以及《消费者权益保护法》（2013修正）等相关法律法规的制定和修订，对于规制食品行业生产经营活动，防范食品安全风险隐患，完善食品安全监管工作，提高我国食品安全整体水平，具有重要意义。

值得一提的是，为适应食品安全治理的需要，国家启动了《食品安全法》修订工作，现已取得实质性进展。2013年10月，国家食品药品监管总局已向国务院报送了《食品安全法（修订草案送审稿）》（以下简称《送审稿》）。该《送审稿》对现行《食品安全法》做了较大幅度的修改，并主要体现为六大方面的修改和补充：一是落实监管体制改革、促成政府职能转变；二是强化企业主体法律责任、落实地方政府的监管责任；三是探索食品安全治理新机制、积极创新监管机制方式；四是发挥行业协会和民间组织的功能、促进食品安全社会共治；五是完善违法责任惩治标准、严惩重处违法违规行为。鉴于近年来食品销售市场的新形势，《送审稿》不仅专款规定新增食品网络交易监管制度、食品安全责任强制保险制度和责任约谈、突击动态监察等监管方式，还依据《行政许可法》增设食品安全管理人员职业资格和保健食品产品注册两项许可制度。

2. 部门规章。随着食品安全治理工作的不断推进，国务院各有关部门和各省级政府依照上述法律法规，考虑到食品安全治理的困境，结合监管工作的实际需求，相继制定颁布了诸多配套性部门规章、地方性法规、地方政府规章、规范性文件等，以期落实食品安全法确立的各项制度。现行有效的部门规章主要包括《食品召回管理规定》（2007）、《流通环节食品安全监督管理办法》（2009）、《食品标识管理规定》（2009修订）、《餐饮服务食品安全监督管理办法》（2010）、《食品添加剂生产监督管理规定》（2010）、《食品生产许可管理办法》（2010）、《食品安全国家标准管理办法》（2010）、《进出口食品安全管理办法》（2011）、绿色食品标志管理办法（2012）、《新食品原料安全性审查管理办法》（2013）和《食品生产企业安全生产监督管理暂行规定》（2014）等。

需要注意的是，鉴于部门规章数量众多、制定主体多元、覆盖范围广泛，且仍有大量部门规章正在制修订过程中，因而有必要继续推进法规清理工作，促进法律法规有效衔接。据此，国务院各有关部门和各级政府应当尽快依法清理现行涉及食品安全监管的法律法规，及时废止与上位法不一致的规章或者修订、废止其中与上位法不一致的内容。此外，国务院必须严格遵守法定程序，确保食品安全法律制度的一致性。

3. 司法解释。食品安全犯罪严重危害公众身体健康和生命安全，严重扰乱市场经济秩序，严重影响社会和谐稳定，严重损害党和政府的形象。为了充分运用法律武器严厉惩治危害食品安全违法犯罪活动，保障人民群众的切身利益并扫除社会负面影响，有效遏制和防范危害食品安全犯罪的猖獗势头，2013年5月两高联合制定了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2013〕12号）。该司法解释一是明确了生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪等危害食品安全相关犯罪的定罪量刑准，提出了上述相关罪名的司法认定标准及罪名竞合条件，为各级法院具体办案提供了裁判依据和参考标准；二是结合司法实践经验，统一了新型疑难复杂案件的法律适用尺度。可以说，最高司法机关连续颁布食品安全犯罪的司法解释，为依法惩治危害食品安全犯罪提供了刑事司法的强效保障，对于执法部门和地方法院进一步加大打击危害食品安全犯罪的力度，发挥了重要的法律保障作用。此后，及至2014年3月15日，最高人民法院发布《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》，旨在解决司法实践中食品药品纠纷案件裁判尺度不统一的问题，主要明确了涉及“知假买假”、“惩罚性赔偿”、“网络交易平台”、“食品认证”、“霸王条款”等九大方面的问题，为保护消费者切身利益，严厉惩治食品安全违法行为提供了直接的裁判依据。

4. 食品安全标准。《食品安全法》实施以来，相关部门已初步建立健全食品安全标准体系，制定并修订了一系列食品生产标准，为统一食品安全监管提供了科学依据。据统计，我国有食品相关国家标准约1 900余项，行业标准约2 900余项，合计4 900余项，分别归口于15个部门。当前亟需解决食品安全标准缺乏明确制定主体，政出多门、交叉矛盾之现状，从而最终建立起以食品安全国家标准为唯一强制标准、各类推荐性食品行业标准并存的全方位食品安全质量标准体系。当前，食品安全标准体系的统一架构尚未完全形成，各类食品安全标准均不同程度呈现出匮乏、滞后、重复、冗杂乃至矛盾之处，政府部门亟待加强食品安全标准整合及制修订工作。因此，仍需全面清理整合现行食品质量标准、卫生标准和行业标准，解决标准缺失、重复和矛盾问题，厘清标准和相关规章规定的关系，在风险评估的基础上，建立健全科学、统一的食品安全标准体系。

三、 食品安全治理的法治完善

1. 夯实立法基石。国家法治，立法先行。一方面应当继续完善食品安全法律法规体系。第一，加快修改《食品安全法》及其配套性法律规范文件，继续深化滞后性和冲突性法律法规的清理工作，增强法律法规之间的平衡与衔接；第二，鉴于食品安全问题的复杂性、特殊性和地域性，可适当为食品安全的地方性立法留存法律空间，因时因地制宜地深化和强化食品安全的地方监管能力；最后，在明晰食品安全违法犯罪活动立案要件、处罚标准的基础上，联动和衔接食品安全的行政执法与刑事司法，加快惩治食品安全违法行为的效率。

另一方面，建立健全科学规范的食品安全标准体系。食品安全标准体系关乎食品企业的生产经营，亦涉及政府部门的监管尺度，有必要引起高度重视。一是积极开展食品安全标准制定和修订工作，有序深化食品安全标准清理整合工作，充实完善全方位食品安全质量标准体系；二是结合各地各单位的实际情况，尽快制定食品安全地方标准，鼓励支持企业制定更加严格的食品安全企业标准；三是推动标准研究中的国际合作，积极参与国际食品安全标准制定和修订工作。

2. 构建执法机制。

（1）健全食品安全监管体制。首先，明确监管部门的责权利效，建立健全统一权威监管体系，形成相互衔接、高效运转的食品安全监管格局；其次，健全食品安全监管工作机制，加强综合协调，改进监管方式，提高监管效率，落实监管责任；再次，在强化基层食品安全监管责任的同时，对有力维护食品安全环境的监管人员予以奖励。

（2）加大食品安全监管力度。一方面，深入开展食品安全治理整顿，做到综合治理与专项整治并重，完善监管链条，相互衔接，覆盖全程，着力构建从生产到消费、从田间到餐桌的全过程监管体系。另一方面，严厉打击食品安全违法犯罪行为，使严惩重处成为食品安全治理的常态，从而确保打击效果，着力解决违法成本过低的问题。

3. 加强司法救济。

（1）厘清行政执法与刑事司法衔接问题，依法从严惩治食品安全违法犯罪行为。进一步完善涉嫌犯罪案件的移送程序，实现执法、司法信息互联互通，坚决防止有案不移、有案难移、以罚代刑。行政执法部门和司法机关应当相互配合、协同创新、彼此支持，共同联合依法追究食品安全犯罪嫌疑人的法律责任（尤其是民事赔偿责任）。进一步明确食品安全刑事案件侦办中的行为定性、案件管辖、证据规格等法律适用问题，特别是行政执法证据在刑事诉讼中的运用问题。

（2）落实食品生产经营者的民事赔偿责任，保护消费者的合法权益。根据相关法律规定，食品生产经营者应对其侵权行为依法承担赔偿责任。暂且不论现有赔偿标准是否合理，实践中仍普遍存在食品生产经营者民事赔偿责任落实不到位的问题。因此，有必要进一步完善相关诉讼制度，简化诉讼程序，拓宽救济途径，降低维权成本，加大对消费者合法权益的保护力度。

4. 提升守法意识。

（1）落实食品生产经营者的主体责任。首先，制定和完善以食品经营者首负责任、食品安全人员管理责任、从业人员岗位责任为主要内容的食品经营主体责任制度，推动经营者自身建立食品安全制度规范或食品企业标准，真正将食品质量安全责任落实到具体人员，促使食品生产经营者加强质量自管自控，提升和保障食品质量安全水平，引导企业向优质食品转型生产。其次，建立食品安全可追溯制度，加强全员及全过程的食品安全监管，督促食品生产经营者构建上下游食品质量安全可查询、可控制、可追究的追溯体系和责任机制。

（2）加强食品安全宣传培训监督工作。旨在提高全社会的食品安全意识、认知水平和应对风险能力的食品安全宣传与旨在提高食品安全监管人员、技术人员以及从业人员的责任意识和业务素质的食品安全培训，应为常态性工作。同时还应当鼓励和支持社会监督，积极引导媒体舆论，充分发挥群众监督作用，畅通消费者投诉举报和批评、建议渠道，推行有奖举报制度，健全食品安全投诉的快速受理、高效处置机制。

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重点项目：北京市科学技术委员会政策法规与依法行政项目（项目号：BKBJ-ZH-1262）。

作者简介：乔博娟，中国人民大学法学院博士生；刘翠英，通讯作者，昆明医科大学人文学院副院长、副教授。

收稿日期：2014-05-11。