对立与统一:新公共管理与新公共服务之比较

黄建红

(湘潭大学，湖南 长沙 410128)

新公共管理和新公共服务理论是20 世纪西方各国掀起的当代行政改革的主流理论，为各国政府的改革与发展提供了全新的理论视角。任何具有生命力和鲜明时代特色的社会科学，都是对其所处时代重大社会实践的总结及对现实问题和要求的回应，并因此对这个时代的实践具有了前瞻性的指导意义。从这个意义上，我们认为新公共管理与新公共服务理论作为公共行政学发展历程中的两个理论流派，它们的产生与公共行政实践发展的需要有一种内在的关联性。正是由于不同时期、不同条件下公共行政实践活动的不同需求，以企业家政府理论为核心的新公共管理与以公民为中心的新公共服务理论才会相继出现并在主要观点和价值取向上表现出较大的差异。我们首先对两者的主要观点进行说明和比较，并在此基础得出新公共服务与新公共管理实质是对立统一的辩证关系，以期在批判地继承新公共管理与新公共服务的“合理内核”基础上，来丰富和发展具有中国特色的公共行政理论，服务于中国公共行政实践的需要。

一、新公共管理与新公共服务

20 世纪80 年代以来，随着政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满，西方各国急需解决国内的各种矛盾，纷纷开始了大规模的政府再造运动，这股浪潮被称为“新公共管理”。新公共管理理念认为马克思·韦伯的官僚制理念虽然“业绩彪炳”，但已经产生了某些消极性后果，政府部门的改革需要借鉴企业家精神，已解决公共行政部门效率低下的问题。其政策主张为:引入企业管理模式，建立顾客驱动制度，引入竞争机制，重视行政效率，注重掌舵而不是划桨。［1］

“新公共管理”运动确实提高政府部门的公共效率，但也引起了居多质疑。美国亚利桑登哈特夫妇提出的“新公共服务理论”就是其中之一。登哈特夫妇认为，政府职能应是服务而非掌舵，公共利益才是政府追求的目标，政府应服务于公民不是顾客，政府要重视生产率但更应重视人，在公共行政中必须重视公民权，公共服务精神比企业家精神更重要。［2］

乍看之下，新公共服务似乎对新公共管理提出了强有力的挑战，两者似乎是互不相容的，但笔者认为，总体来说，新公共服务与新公共管理是对立统一的辩证关系。西方哲学家黑格尔认为，事物的正反两面通过不断地相互斗争从而达到对立的统一，这种对立统一不能被简单地看作是一种妥协，它实质上是一种全新的解决办法。矛盾是反映事物内部和事物之间对立统一关系的哲学范畴。事物的对立统一构成事物的矛盾运动，推动事物向前发展。［3］

二、新公共管理与新公共服务之对立

1. 顾客还是公民

新公共管理认为政府需要按照企业家精神进行重塑，即公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”，政府服务应以顾客为导向，公众就是公共机构的顾客，顾客满意才是政府施政的目标。［4］新公共服务则认为，公共利益不是由个人利益集合而成的，而是一种共同价值观的对话。顾客只会使自己个人的利益最大化，而不会过多地去考虑公共利益，而真正的公民必须超越个人利益和短期利益，愿意为全体公民的共同利益作出回应。政府不是要满足“顾客”的要求，而是应与公民建立信任与合作的关系。

2. 掌舵还是服务

新公共管理理论认为政府的中心工作是“掌舵”，即决策工作，而把具体的事物性工作过渡给企业及非营利性组织去实施。这样政府就只需制定灵活的政策来吸引竞争者，最大潜力发挥政府的宏观调控作用。而新公共服务的倡导者登哈特教授则认为，不管是“划桨”还是“掌舵”都是试图掌控社会新的发展方向，政府的角色应该由控制转为服务，不是试图控制社会，而是应当具备协调和回应不同需求的新能力，建立具有完善回应力的公共机构，为社会公众服务，满足公民的利益需求。

3. 企业家精神还是公共利益

新公共管理强调企业家精神，具备企业家精神的公共行政人员能够将企业经营管理的一些成功经验、方法移植到政府中来，使政府能够合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率。新公共服务理论则强调，所谓的企业家精神，可能会造成公共行政人员向企业管理者一样，将公共资金视为己有，只看重利润与效率，而忽视了责任与服务。因此，新公共服务理论主张将公共行政官员在治理过程中的角色定位为负责任的参与者，其行动的目的是为了公共利益，而不仅仅是为了生产效率的提高。

4. 效率还是公平

新公共管理强调效率，要求政府能像企业一样进行成本——收益分析，使政府能够像企业那样，合理利用资源，注重投入产出。在企业家政府理论的影响下，美国率先开展了重塑政府运动并获得巨大成功。英国、新西兰、澳大利亚等西方国家也纷纷开展了行政改革。然而，尽管重视了生产率的提高，却忽视了对公平、民主的关注。新公共服务主张在工具理性的效率目标之外加入更多的公平民主价值考量。罗伯特·B·登哈特指出:效率和生产力当然不应被忽视，但过度追求效率价值和技术理性，不可避免地会对体现公共行政本质的宪政民主价值，如代表性、回应性、公共利益、责任性等带来挑战和冲击。［6］”

三、新公共管理与新公共服务之统一

1. 公共行政的价值理性与工具理性的统一

众所周知，人类理性区分为价值理性与工具理性。价值理性追求真理的正当性与公正性，而工具理性关注效率，讲求效益;价值理性倡导人文关怀，探索行政之真，追求行政之善，塑造行政之美;工具理性注重科学研究，关注公共行政理论的实际解决能力与现实可行程度。［7］因此，我们可以看到，新公共服务提倡从价值理性来强调政府的公共服务，而新公共管理更乐于从工具理性来找到解决现实问题的方法。正是从这一角度出发，笔者认为新公共管理与新公共服务是公共行政的工具理性与价值理性的统一。本质上，工具理性与价值理性是辩证统一的，工具理性是人类进步与发展的源泉，而价值理性则是社会和谐与进步的保障。在中国行政管理的实践中如果我们既关注新公共服务理论提倡的公民权、民主和为公共利益服务等价值目标，同时又注重新公共管理理论所倡导的竞争意识与效率目标等工具手段，那么科学主义与人文主义的整合将推进公共管理研究领域的进一步发展。

2. 公共行政的价值意义与实践意义的统一

我国著名学者张成福教授在《公共管理学》一书中谈到，公共管理基本上是一个整合的概念(integrative concept)。从现在来看，正如格恩(A．Gunn)所认为的，基本上是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”(third way)。公共管理在“什么”(what)与“为何”(why)层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”(how)层面上沿袭企业管理。［8］新公共服务理论其实就是声称政府“应该做什么”，其试图为我们提供一个尊重民主、公民权和关注社区及公共利益的价值导向。［9］而新公共管理则是关于政府“应该如何运作”的理论，是将私部门的管理手段运用于公共部门，解决公共管理在实践中存在的问题。综上所述，新公共管理与新公共服务两者之间是公共行政的价值意义与实践意义的统一，两者的关系是互补而非替代。

3. 新公共管理与新公共服务统一于实践需要

在西方公共行政学的发展历程中，曾出现过多个理论流派，经过了若干发展阶段。从早期的传统公共行政学到20 世纪60 年代末和70 年代初的新公共行政学，再到90 年代末的新公共管理及后来的新公共服务理论的发展过程中，我们可以看出，公共行政理论的每一次变迁，实际上是公共行政理论对于不同时期行政实践需要的一种回应。所以对于新公共管理和新公共服务理论，其实就是对于行政实践研究的不同侧重而已。所以在当代，我国政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务就是为维护公共利益而根据公民的需要来提供公共服务，确立以人为本的理念，树立服务意识和责任意识，这是我国政府公共管理的根本性质和原则。在这个框架之下，政府可以借鉴管理主义思想、工商管理的先进技术与管理方法来管理政府的公共管理活动，提高效益或效率，以更好地为公民服务，更好地实现公共利益。

总之，伴随着中国特色社会主义现代化建设事业的推进，我们在深化行政管理体制改革、建设服务型政府、责任政府、法治政府、廉洁政府的同时，搞清新公共管理与新公共服务之间的对立统一关系，批判地继承新公共管理与新公共服务的“合理内核”，对于丰富和发展具有中国特色的公共行政理论，具有重大的意义。

［1］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府:企业家精神如何改革着公共部门［M］． 周敦仁，等译． 上海:上海译文出版社，1996:24 －25

［2］［美］珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特． 新公共服务:服务而不是掌舵［M］．丁 煌，译．北京:中国人民大学出版社，2004:7 －10

［3］本书编写组．马克思主义基本原理概论［M］．北京:高等教育出版社，2008:38 －39

［4］［美］戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克．摒弃官僚制:政府再造的五项战略［M］北京:中国人民大学出版社，2002:43

［5］［美］罗伯特·B·登哈特．公共组织理论［M］． 北京:中国人民大学出版社，2003:204

［6］［美］詹姆斯·W·费斯勒，唐纳德·F·凯特尔·行政过程的政治:公共行政学新论(第2 版)［M］·北京:中国人民大学出版社，2002:93

［7］郭正林．公共管理的理论源流与变革［J］北京行政学院学报，2003，(2):1 －7

［8］张成福，党秀云．公共管理学［M］．北京:中国人民大学出版社，2007:11

［9］丁煌．西方行政学说史［M］．武汉:武汉大学出版社，2004:415