西方协商民主的制度困境与中国协商民主实现依据

贺龙栋

(江苏省委党校，江苏 南京 210009)

一、中西方不同视域下的协商民主差异性比较

西方协商民主理论是20 世纪80 年代以来兴起的一种新的民主理论范式，而中国特色的协商民主是社会主义民主政治的重要组成部分，具有自己的产生和发展逻辑。由于中国和西方的国情以及民主化进程所面临的问题不同，因而中西方不同视域下的协商民主存在着明显的差异性。正确认识和区分两种视域下的协商民主，是对协商民主进行深入研究的基本前提。

1. 西方协商民主是对代议制民主的反思和矫正，而推动中国协商民主发展的驱动力是中国民主化进程的加快

西方代议制民主困境的加深推动了协商民主理论的发展。具有精英主义色彩的代议制民主是人类政治文明发展的重要成果和现代民主政治的根本标志，但随着时间的推移，在自由资本主义时期产生的代议制民主，已经不能完全适应政治结构的深刻变化和现代民主政治的发展要求，在政治实践中日益衍生出越来越多的问题，受到多方面的挑战和质疑，陷入困境之中。正是在这样的背景下，西方协商民主理论得到兴起和发展。协商民主竭力倡导全体公民平等地参与公开的协商讨论，倾听不同的观点，转换自身的偏好，在政治互动中形成共识。

与西方协商民主理论兴起的动因不同，推动中国协商民主发展的驱动力是中国民主化进程的加快。在民主化浪潮的背景下，我们党主导的中国特色民主政治在社会主义制度框架和意识形态下全面而稳定的推进，形成了比西方更高级的民主制度。总体而言，目前中国特色社会主义民主政治正处在加速发展、全面推进的阶段，其发展的重点部位就包括协商民主。公民通过政治协商参与公共事务管理，行使政治权利，使社会成员真正成为国家的一部分，并实际参与国家管理活动之中，从而推动社会主义民主政治发展。

不同的兴起动因必然产生两种不同的协商民主观，西方协商民主是为了弥补选举民主的缺陷，是对现有自由主义民主模式的反思和矫正，其基本目标是使资本主义民主更加完善，具有较强的理想性和空想性。中国协商民主是为了推动社会主义民主政治的发展，具有较强的现实性和操作性。在中国，要建立起双轨制发展的社会主义民主政治模式，即选举民主与协商民主协同发展、相互促进，以中国特色协商民主的发展辅助和补充选举民主，从而推动社会主义民主政治。总而言之，就兴起的动因和背景而言，中西方协商民主面临着不同的环境，这也就决定了中西方协商民主必然走不同的发展道路。

2. 西方协商民主是以自由、平等为表征的个人主义为核心价值理念，突出个体性;中国协商民主是以共存、合作为表征的和谐思想为核心价值理念，强调整体性

个人主义是在资本主义发展过程中逐步形成的一种思想体系，它将民主理解为个人或利益集团竞争稀缺社会资源的争斗，忽视集体或公共利益，甚至造成个人利益对公共利益的侵害。西方协商民主以多元民主政治、行政权力分化和放松政府规制为根本目标，以保证公民的自由、权利和尊严为最终价值，其核心是解决国家权力和公民权利的关系问题，其制度的变迁始终围绕着国家权力和个人自由与权利之间的关系进行，其实质就是要限制国家权力，保障公民个人的权利和自由。

中国协商民主的本质内容是实现人民当家作主的权利，推进公民有序政治参与，构建和谐的政治关系和稳定的社会秩序。中国协商民主的目标区别于西方国家，是要建立全民民主制度，即人民民主制度。社会主义和谐社会是一个公民充分享有民主权利、主权在民和人民当家作主的社会，是一个融洽、合作的社会。因此，协商民主与和谐社会具有天然的亲和性。协商民主的规范意义和价值取向能够减少政治过程中派别利益冲突①，通过对话有效地调解矛盾、化解冲突、维护权利、促进共识，为构建和谐社会提供有力的支撑和保障。

可以说，协商民主的发展理念关系着协商民主发展的现实状况和未来趋势，必须在实践中加以坚持和完善。平心而论，发展观念和理念没有对错，只有优劣。先进的发展理念，必然推动协商民主实践的进步;而落后的发展理念则会阻碍协商民主的发展。不具备先进发展理念的协商民主实践不会走太远，更不会真正地在民主政治发展中发挥应有的作用。中国协商民主的发展理念是和谐、合作和共荣，这与当前我们党提出的构建社会主义和谐社会是契合的，这也是协商民主能够在中国运行和实践的前提之一。

3. 西方协商民主存在于实行竞争性的政党制度的国家，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为民主协商政治形态的发展提供了政党支撑和保障

在竞争性的政党制度下，西方协商民主普遍存在于实行两党制和多党制的国家，以总统制和半总统制的政体为典型。西方各政党之间存在的竞争上台、轮流执政的关系，必然使得彼此之间互相攻击、互相倾轧。但在竞争性的政党制度中各政党为维护自己的地位，谋求自身利益的最大化会经常与其他的政党妥协与合作;各党内部派系之间总的目标和诉求是一致的，会在主导派系主持下就各自的具体利益进行协商、讨论和交流，以求达成党内共识。西方国家协商民主就是在这种竞争性的政党制度下发展起来的，是实现政党之间和政党内部协调与联合的重要方式。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是非竞争性、合作型的政党制度，为民主协商政治形态的发展提供了政党支撑和保障。与西方国家不同，协商民主形式贯穿于中国共产党领导的多党合作和政治协商的全过程，执政党与参政党之间建立起制度化和规范化的政治协商制度，强调政党之间的平等合作、肝胆相照、荣辱与共的协商民主理念，发挥各民主党派政治协商、民主监督和参政议政的协商民主功能。因此，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是党派之间实行民主协商的一种制度性安排，与协商民主具有内在的契合性，强调协商与共存，使执政党之外的其他政党都能参与国家事务的管理。

政党制度与协商民主的发展密切相关。在资产阶级反对封建专制制度的过程中，不同的政治力量基于权力和利益的平衡，形成竞争性的政党制度。中国的政党制度是在反帝反封建的进程中形成的，中国特色社会主义民主政治拥有西方民主政治发展所不具备的政党制度基础。正如亨廷顿的概括:一个现代化过程中政治体系的安定，取决于其政党的力量，一个强大的政党能使群众支持。我们党是中国唯一的执政党，是一个高度重视社会主义民主政治发展的执政党，是代表中国最广大人民群众利益的执政党，有魄力也有能力掌控中国协商民主发展的进程和方向。

二、西方协商民主的制度困境

西方协商民主理论起源于对“人民统治”目标的追求和权威结构的批评，它希望通过对权力的分化，减少政治参与的不平等和弱化政治权威。尽管西方协商民主的研究对象仅限于政治结构造成的不平等，但是完全消除不平等的政治理论也是不存在的。克伦·温德林认为，即使不存在政治原因造成的不平等，但制度性的不平等却是不能完全消除的。而制度性不平等的存在，必然使个体参与群体活动的能力产生差异，进而影响到公民与群体关系的和谐。因此，尽管西方协商民主不缺乏通向现实的理论路径，但是还是存在现实的制度困境。

1. 程序性的描述致使西方协商民主理论的现实可行性问题突显出来

西方协商民主重视程序设计的作用，将程序视为公共决策合法性的基本要求。程序设计的目的在于确保公民能够自由平等地参与到协商过程中，但如果将这种理想目标应用于制度领域，协商民主理论的现实可行性问题便突显出来。

第一，协商民主要求的程序很难实施。民主既是体现其内容和价值的实质性问题，又是操作层面的程序性问题。在西方协商民主的理论模式中，公民是具有公共理性的，他们以实现公共利益的最大化为目标，按照规定的程序规范参与公共讨论，充分地表达自己的观点，并听取他人的不同意见，在充分地讨论和协商之后，共同做出具有集体约束力的公共决策。因此，以程序来保证公民协商的理性和公平就成为西方协商民主的主要理论基础，并且据此达成符合公民意愿和诉求的公共决策，而不是仅仅是追求决策过程的形式化。这就要求实现协商民主的制度化、规范化、程序化，以保证主体的平等、过程的公开以及结果的有效。但在现实的西方国家政治实践中，协商民主所需要的程序和机制总是缺乏制度设计。因此，健全的协商民主程序仍然是难以实现的理想。

第二，程序本身不能作为判断活动公平或理性的标准。达尔认为，程序仅是体现民主过程的一般特征。程序可以为协商民主的实现设计一个基本的逻辑架构，民主活动应采取何种方式，应该平等有效地参与都应该被视为程序性的条件，而满足这些条件的活动是否就是公平或理性的，则无法确定。例如，在一项决策讨论活动中，我们设计了一个讨论程序，可以保证每一个参与者都有平等的机会发言并阐述自己的观点和理由，但即便如此，我们也不能保证每一个参与者都能够以最有利其自身的方式影响协商的结果，进而影响到公共决策的最终走向。因此，程序设计对于保障协商的平等、理性是必要的，但是仅程序本身却不足以保证协商活动能够达成有效、合理并令人信服的公共决策，不能作为公共决策获得合法性的唯一条件。

2. 决策模式的不确定限制了西方协商民主的发展

斯夸尔斯认为，在西方协商民主理论的发展过程中，如何决策很少被谈及，也没有为代议制政体的讨论增添新的因素。它更多地是在强调培养包容和活跃的非正式公共领域以补充正式的代议制政体的重要性。而没有就非正式领域如何与政府正式的公共领域衔接起来给出令人信服的论述。任何普遍的民主理论都不会仅仅停留在协商层面，因为政治领域的公共选择问题，都要需要进行决策。协商民主理论所设定的决策模式，要求更为广泛的民主参与。协商民主要求政治共同体内的所有公民能够平等地参与公共事务的决策，能够表达自己的观点、参与辩论，形成共识。如此深层次的公民参与，必然产生相应的问题:一方面，如果所有公共事务的决策都要通过公民的协商来决定，必然导致公共政策制定的低效率。基于协商民主公开性、平等性的要求，所有公共事务都必须经过利益相关者进行反复的讨论，并达成共识后才能做出决策。这虽然符合民主理论的要求，但客观上却导致了政治和社会运作的低效性。而且，基于协商民主的价值追求，即使要确定哪些公共事务可以非经全民讨论做出决定，该事件本身也要通过协商做出决策。另一方面，单个公共事务的协商决策也可能出现协商时间过长而导致的低效率。此外，协商决策中参与者的相互否决和社会对理性共识的需要之间的冲突，还可能导致协商的僵持不决。

决策机制是西方协商民主理论形成完整体制的重要组成部分，如何使决策与协商有效地融合和衔接，成为将西方协商民主的理想付诸制度性的实施所面临的问题。如果我们仔细审视协商民主理论家们提出的制度安排，就会发现其中不是简单地体现了对话的公正理念，而是体现了一个双轨模式，其中独白模式(决策)和对话模式(协商)径渭分明，并各自存在于界限分明的政治活动当中。因此，协商与决策的关系模式表现为:首先由协商引导并推动公众偏好发生转变，之后引进意见聚合程序，把转变后的偏好转化为结果。这一双轨模式的决策程序中，如果要达成决策，必须终止协商。因此，包含形成对话性公正的协商和形成独白式公正的决策之间，存在着明显的非连续性。而协商未能在决策时刻发挥作用，也必将削弱协商民主理论的合法性。所以，协商民主理论只是为我们提供了一个正义的决策和包容的协商新视角，而没有提出一个完整的决策模式。

3. 参与者事实上的不平等制约了西方协商民主的运作

西方协商民主补充和完善了传统的自由民主，它代表着一种更为具体和完善的政治平等。协商领域的不平等限制了协商民主的范围，并由此产生一个恶性循环，进而影响到公共决策的质量。协商民主的核心是保证决策参与者能够非强制性地提出或者接受合理的观点，因此保证决策参与者获得更为实质、平等的政治影响力机会就成为协商民主进行的必要条件。协商民主所要求的平等主要包括资源平等和能力平等两个方面。然而在西方政治实践中，政治参与者在个人所占有资源和能力方面，都很难实现真正的平等。协商民主需要基于能力的平等，但是在现实的政治实践中，由于资源分配的不平等以及民主程序的不完善，并不是所有的政治共同体内的公民都能够平等参与协商，也即所谓的“政治贫困”。②

尽管西方协商民主努力创造一种资源和能力平等的机制，但是弱势群体的存在证明了协商民主的理想政治条件是很难实现的。协商民主理论的批判者认为，只有平等进入的协商是不够的，因为它不能保障公民在进入协商之后能够得到平等的对待。协商民主过程中，参与者的不平等使他们既不能抓住政治体制所赋予的参与公共决策的机会，又无法在参与的过程中表达自己的观点并影响他人，维护自我和社会的整体利益。总之，西方国家政治实践中协商民主参与者的不平等，不仅使协商民主的主体假设受到质疑，而且也使得协商民主的政治效益受到影响。

三、中国特色的协商民主实现依据

中国特色社会主义协商民主深深地植根于中国的革命、建设和改革的伟大实践，坚定不移地走党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的政治发展道路，取得了非凡的成就，由此证明了:竞争、对抗性的民主机制并不是实现民主的唯一方式，协商、合作性的民主机制同样可以成为发展中国家的民主政治模式，这是中国对人类民主政治文明发展的重大贡献。中国特色协商民主的成功实践主要得益于以下几方面条件:

1. 政治协商制度为中国特色协商民主的发展提供了制度性资源

虽然理论形态上的协商民主产生于近年来的西方社会，但是我国在长期的革命和建设过程中就已经产生了一些具有协商民主精神的实践，其中最主要的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这一制度包含着丰富的内容，政治协商是其最重要的组成部分。政治协商包含了协商民主的基本精神:以承认利益多元化为基本前提，重视对话、协商在公共决策中的意义，公共利益是协商的价值追求。建国60多年来，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度不断的发展和完善，成为我国协商民主发展重要制度性资源。

首先，政治协商与协商民主同样以社会利益主体的多元化为基本前提，承认决策的利益相关者有权利平等参与到决策过程中来。政治协商的主体非常广泛，不仅包括中国共产党和民主党派、无党派人士，还包括团体、界别的代表和特邀代表。人民政协是我国人民在体制内进行政治协商的主要平台，政协的界别丰富也说明我国的政治协商的主体具有广泛的代表性和包容性，它承认社会的利益多元化力图反映不同利益主体的利益诉求;其次，政治协商与协商民主一样强调对话和协商在决策中的重要性，试图通过对话和协商来增强决策的合法性。“正是通过对话，协商才具有‘公共性’，而决策才具有合法性”③。对话和协商是协商民主的核心，通过对话和协商，各方能够理解彼此的立场和主张，从而有利于达成共识，有利于提高公共决策的合法性及其顺利实施;最后，政治协商与协商民主都以公共利益为归宿。协商民主虽然强调受到决策影响的主体都有权利就公共事务充分发表意见，表达各自的利益诉求，但是更加强调协商的各方能够通过对话、讨论、协商以达成理性的共识，以公共利益诉求作为最高价值追求。而政治协商正是以国家的整体利益和社会公共利益作为出发点和归宿的。各党派、团体、界别和特邀代表通过人民政协这一制度性平台参与国家政治生活，就有关国家和社会发展的重要问题，以讨论协商的方式将各个利益层面的群众的意见表达出来，从而使得重大决策更加的科学化、更具有合法性。在表达各自合理的私人利益的同时力求就共同性问题达成共识，维护公共利益。其共同的政治目标是建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。

总之，作为基本政治制度的多党合作和政治协商制度中确实存在协商民主的一些基本精神，在我国发展协商民主首先是要充分开发这一制度层面的协商民主。从这个意义上来说，政治协商制度为我国发展协商民主提供了必要的制度基础。

2. 改革的成本相对低廉成为中国特色协商民主发展的重要原因

尽管从根本上来说经济基础决定上层建筑，一个国家的民主制度主要是由其经济基础决定的，但一个民族或者国家在具体的历史时期面临的任务或者期望的目标往往能左右该国的民主形式，从某种意义上来说，民主形式有时是选择的结果。

中国作为一个后发国家，追赶发达国家成为不言自明的事实，因此稳定和发展是首要价值追求。从改革的成本来看，我国发展协商民主的动力确实更大些。不得不承认协商民主与选举的竞争性民主相比较，其成本确实相对低廉，风险小。发展协商民主是中国既有政治格局之下的进行的，不会直接冲击现有的权力格局，改革的阻力和风险被降低了许多，协商民主将其对话协商追求共识，利益调整基本会在各方都接受的情况下实现;另一方面从可操作性来说，发展协商民主的可控制程度也在政府的权力范围内，不用担心被“改头换面”。而大力发展竞争性民主相对成本较高、而且风险大，拉美、东南亚等发展中国家急于引入竞争性民主不但没有实现稳定和繁荣，反而四分五裂，政变频发，这沉痛的教训时刻提醒我们发展民主是要立足国情，稳健上路。与西方国家多党执政的政治格局不同，中国共产党是中国唯一合法的执政党，具有强大的政治权威。我国进行民主政治改革都不能不忽略这个事实，作为执政党的中国共产党的选择在一定程度上就决定了中国社会主义民主政治的走向。随着社会主义市场经济的发展，利益的多元化，人们政治参与和利益表达的呼声越来越大，整个政治体系如果不想通过冒险的方式来回应民众的民主要求，协商民主就成一种既安全又有效的选择。协商民主的一个基本思路就是不构成一个竞争性的政治市场，而且是主张通过建构公共协商机制，协调各方的价值偏好，使社会的多元利益主体以公共利益为目标，通过各方平等、自由的对话、讨论、辩论和协商的过程，实现利益表达、协调。一方面，协商民主能够通过制度化的途径积极回应公民强烈的政治参与冲动，赋予决策合法性;另一方面，协商民主又能够维持既有政治格局的相对稳定，自然而然地就会成为中国共产党的首选价值取向。

3. 网络信息技术的迅速发展为中国特色协商民主的发展提供了有力的技术支持

20 世纪90 年代以来，中国网络信息技术的发展尤其是互联网飞速发展，这不仅改变着人们的生活方式，也为我国公民参与政治生活提供了条件。这一方面表现为提供了丰富的信息资源，另一方面是提供了公民参与公共决策进行商议和讨论的平台和渠道。“互联网的普及打破了信息的垄断，信息为公众所共享，扩大了公众对政治信息的知情权，网络化也促进了公众政治参与的发展，在中国，新浪、搜狐、网易、新华和人民等各大门户网站公共论坛的普及，使越来越多的网民借助于它来及时、明确地表达自己的政治意愿，甚至与政府发生互动。”④可以说，互联网的快速发展，尤其是各种公共论坛的出现，在一定程度上为我们这样大规模的政治共同体实现协商民主提供更多的可能性。

微博等新传播形式的兴起，使得网络作为一个利益表达的平台更具有开放性、快捷性、公平性、互动性和虚拟性等特点。这些特点都为公民进行政治参与创造了有利条件。从公民的角度来说，互联网使得信息的垄断性被打破，人们对于政府信息的知情权不断扩大。而且网络为公民提供了真实表达自我的连续机会，人们能就共同关心的话题进行直接交流。通过各种网络公共论坛，公民可以就自己关心的公共问题畅所欲言，充分表达利益，与他人和政府部门进行对话、沟通。从政府角度来说，网络成为政府了解民意的重要途径，透过网络政府可以直接了解人们对于政策法律的态度，广泛吸收公民的意见，达到共识以促进决策的科学性、合法性。近年来，我国政府越来越重视网络作为舆情场的作用，政府高层直接在网上与民互动，官方开微博及时公布信息与民众对话、交流，鼓励百姓就城市建设发展等涉及民生的重大问题提出建议，政府也及时回应民众的问题。这样通过网络，实现了政府与公民的平等对话、沟通，在网络提供的公开性和公共性的平台上，协商民主的精神得以发挥。从这个意义来说，网络技术的发展特别是互联网的兴起缩短了公民与政府之间的距离，使得官民互动更为频繁、便捷，为我国协商民主发展提供了重要的技术上的支持。

注 释:

①陈家刚:《协商民主》，上海三联书店出版社2004 年版，第9页

②贺龙栋:协商民主的理论诘难与现实挑战，《社会主义研究》2008 年，第1 期

③陈家刚:《协商民主与当代中国政治》，中国人民大学出版社2009 年版，第105 页

④陈剩勇:互联网公共论坛与协商民主:现状、问题和对策，《学术界》2005 年，第5 期