对“省管县”热潮的理性反思

李 腾

(华东政法大学，上海 200433)

近年来，省管县成为政府改革热议的话题之一，改革的目的是为了增强县域经济的活力，使得广大农村地区的经济发展起来。上世纪八十年代，为了适应改革开放的浪潮，加快城乡一体化进程，我国在原有的省县之间增设地级市，形成了省—市—县—乡四级的地方格局。但是市管县在实践中也出现了一些问题，当本世纪处省管县的改革思路被提出以后，大批的学者便纷纷开始对市管县体制进行批评，而一味的颂扬省管县制度。当理论界在探讨省管县的必要性时，却只是集中精力来对市管县的弊端进行总结，而没有能进行合理的制度设计。笔者基于理性的思考，提出市管县体制并不应取消，只要根据需要将经济和社会的管理权下放到县(市)以促进其发展即可。同时将人事任免权和业务指导权放在地级市，形成对县(市)发展走样的遏制。

一、对“市管县”批评的分析

目前，很多学者在论述省管县制度时都是以市管县体制的不足为视角，对市管县体制的批评之声主要集中于市管县体制增加了一级行政级别导致行政效率低下、束缚了县域经济的发展、引发城市虚化现象严重等问题。对此，笔者并不赞同，兹一一论述。

(一)对“市管县”束缚了县域经济发展的理性分析

上世纪八十年代的市管县行政改革是为了以城市为中心，发挥辐射作用带动县域经济发展，促进城乡一体化进程。地级市拥有了对县(市)的领导权。在实践过程中，地级市依靠自身所拥有的行政和经济管理权拖延、截留县(市)财政，将更多的项目放在城区中进行，限制了县(市)经济的发展。同时地级市由于中心地区面积小、经济实力薄弱等因素无法很好的带动县域经济发展。对于这些批评，我们应该正视，但是是否就有必要通过省管县的模式来进行改革呢?其实没有必要。

首先，对于市区和县(市)的作用我们应该有准确的定位，城区主要是以工商业为主，通过聚集和扩散发挥其经济功能，而广大的农村地区主要是保证农业的稳定和发展，两个区域的作用定位不同使其发展模式必然不同。这样的定位并不是反对农村经济的发展，而是突出其发展的主要方向，经济发展居然重要，但是农业问题是关系到国本的问题，是重要的问题。建国后，北京、天津、兰州等城市为了保证蔬菜、粮食、副食品的供应，开始自发领导就近的县。如今，我们国家的粮食问题依旧是个大问题，对农业的发展依旧是重中之重，这就决定了广大的县域应该把农业的发展作为其首要任务。

如果全面推行省管县制度，市县同归省里管辖，则会形成市、县同等主体之间都把自己作为一个城市的规模来进行发展，在县域内是否会有新一轮的城市化运动，是否会有新一轮县域中的城市侵占农民耕地问题则未可知。如何能保证县域在县城扩张的过程中不克扣、留存乡镇的经费也成为值得思考的问题。新一轮的农村城市化难道不会导致城市虚化现象吗?而农业的发展又由谁来进行保障呢?

其次，对于地级市克扣县级政府财政的问题。笔者认为对于县级政府的财政可以由省级政府直接划拨，对于县级政府的发展计划和项目审批也可以由省里统一规定将权限下放到县级政府，但保留地级市对县(市)的人事任免权以及业务指导权。这样做一方面给予了县级政府的经济发展和社会管理的自主权，避免地级市过多的行政干预和财政截留;另一方面，又能使地级市对县级政府形成牵制，避免县级政府归省里管辖后形成的“市县之间的恶性经济竞争，导致重复建设和市场分割，形成新的“诸侯经济”。”［1］最为关键的通过是人事任免权和业务指导权，能够防止县域经济的无序发展，保证了农业发展的稳定前进，避免形成粮食危机，稳定了国本。因此，笔者并不赞同全面实施省管县体制，而废除市管县体制。

(二)对行政层级过多、降低了行政效率的理性思考

目前，很多学者都认为地方上的省—市—县—乡的行政体制使得管理层级过多，政令不通，上下级沟通不畅，同时多了地级市政府还会增加行政成本。但是，“从管理学原理的角度而言，在组织的整体结构中，管理层次与管理幅度呈反比关系，管理层次越多，管理幅度越小。”［2］取消地级市对县的管理权限，直接实行省管县，会导致省级政府管理的幅度过大，不利于省级政府的统筹和规划。

对于学者们提出的问题，笔者认为这是另外一个方面的问题，即行政机构冗杂的问题。首先，对于行政效率低下，政令不行的问题从纵向上看主要是由于各级官员之间权责不清、职责不明所导致的。同一个问题既可以由A 部门来处理，也可以由B 部门来处理时，必然会导致A、B 两个部门之间相互推诿。同样，一道政令既可以由C 传达，也可以由D 传达时，也会导致C、D 两人的扯皮。关键的问题还在于依法而治，将责任落实到个人，同时裁撤庸官、散官，惩治贪官，合理的控制行政机构的编制和人数。这样既能使得政令通畅，也能减少行政成本，而无需大动干戈的进行省管县的改革。

其次，从横向上看，对于行政成本过大的问题，可以采用县与县之间的合并，区与区合并或者县与区之间合并的方式来减少行政机关的数量。对于经济发展落后的县(市)可以与经济发展较快的县(市)合并，人口数量较少的县(市)之间可以相互合并，面积较小的县(市)之间可以相互合并。城区与城区或者城区与县(市)之间的合并也可以采用同样的方式进行。以河北和湖北为例，河北省面积为19 万平方公里，湖北省面积为18．59 万平方公里，但河北省却下辖22 个县级市，108 个县，6 个自治县，县(市)总数为136 个，而湖北省则只有24 个县级市、38 个县、2 个自治县、1 个林区，县(市)总数为65 个，相差一倍多。［3］我们固然不能说县与县之间应该有统一的区域大小、人口数量、发展规模，但面积相同、人均经济发展程度近似的两个省之间的县(市)数量却有如此之大的差别，是否能反应出县级政权的泛滥与冗杂呢?还以河北省为例，省内有11 个地级市，即便实行省管县后全部裁撤，也只是少了11 个市级机关的班子，但如若将其境内县(市)数量合并与湖北县(市)数量相当，那么将减少71 套县级政府班子成员，孰轻孰重，一眼便知。与其舍近求远的实施省管县改革，不如直接合并县级机关。这样能更好的解决行政效率低下、行政机关冗杂、行政成本过高的问题。

综上所述，无论是从纵向上还是从横向上看，实施省管县体制并不是明智之举，这种大动干戈的改革完全可以由其他的改革进行代替，市管县体制也没有必要因此而取消。

(三)对城市虚化现象的理性思考

市管县体制的确立是为了实现城乡一体化，“在城市化进程中，许多地级市想要在县域实现城市化，使得广域型城市大量出现……城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的社会生活的载体，是有其内在规定性的。”［4］这里存在两个问题，一是在过去的三十年中泛城市化的现象比较严重，城市化的进程中必然会侵占农业用地，这已经是一个亟待解决的问题了。在当今市管县体制中，这个问题主体主要发生在城区之中，政府可以全力解决城市中占用耕地的问题。如果实施市管县模式，县(市)的独立发展必然会继续侵占农业用地，那时则国本不稳。且省管县导致省级政府管理幅度过大，如何能够集中精力解决各个县域城市扩张占用耕地，又将是一个大问题。

其二，在城市化的进程中城区因政治、经济优势能够完善城市的政治、经济、人文和公共设施系统，使得生活更加美好。但县域中城市的发展则完全无法达到这种标准。对此，一旦放开市管县体制，且不说“大量权限连同相应的职责下放到县(市)时，自己的经济实力和财力能否与新的职责、权限相匹配。”［5］就算县(市)能够接受自己的职责、权限，又如何避免县域中城市的盲目扩张，造成新一轮的城市虚化和占用耕地现象呢?对此，笔者在第一部分论述了还是要保留地级市对县级政权的人事管理权和业务指导权。这些权限的下放并不意味着省直管县，还是由地级市对县(市)进行管理，只是县(市)有了更大的经济和社会管理权，能够更好的完善县域的教育、医疗、卫生等公共设施，切实解决农业、农村经济发展、农民生活水平提高的问题，为县域居民提供更好的公共产品和公共服务，还利于民。

因此，从对市管县造成的城市虚化现象，我们还是可以得出结论，即市管县体制并不应取消。省管县体制的全面推行可能会导致新一轮的城市化运动，对于城市虚化的现状只能是火上浇油。

二、对“浙江模式”的思考

浙江省在省管县体制上一直走在全国的前列，自1992 年以来连续实施了四轮的“强县扩权”改革后，浙江省的省管县改革已经从政策性激励向体制性创新转变了。浙江从改革开放之初的经济落后省份，一跃成为经济强省。截止2012 年，在全国百强县中浙江省已有27 个榜上有名了。浙江省创造的经济奇迹被称为“浙江模式”，很多学者以浙江的成功经验为例，希望把浙江省的经验推广到全国。但是，笔者认为“浙江模式”有其独特的内在性，这种成功经验并不能完全复制。

(一)地理与县域数量的优势

浙江省作为全国土地面积最小的省份之一，其土地面积仅有10．18 万平方公里，其东西和南北的直线距离均为450 公里左右。从省会杭州到其他地级市、县(市)的距离都较近，省政府直接管理县(市)比较方便，不会出现诸如内蒙古、新疆、四川等面积较大省份所出现的县(市)距离省会很远，管理不便的情况。

同时，浙江省只下辖了22 个县级市、25 个县以及1 个自治县，全部县(市)的总数不过58 个。再加上我国《宪法》中规定较大的市分为区、县，宁波市又包含了诸县(市)，省会杭州下也直接管理了诸县(市)。浙江省剩余的县(市)数量也基本上在50 个左右，这样恰好符合了学界对于省管县数量的设计，使得浙江省既能在合适的幅度内进行管理，又减少了行政层级。然而，其他省份既没有这么好的区域面积，又没有浙江这么合适的县域数量。例如河南省下辖21 个县级市和88 个县，县(市)总数到达109 个。四川有14 个县级市，120 个县，4 个自治县。县(市)总数多达138 个，这么多的县实施省直管无疑将使省级政府背上沉重的包袱、顾此失彼。所以浙江省得天独厚的区域面积、以及县(市)数量使得很多省份望而却步，其省管县的模式在这一层面上就无法被其他省份所借鉴和效仿。

(二)县域经济发展充分

浙江省的经济以私营经济发展为主，“国有经济力量弱小，集体经济基础相对薄弱，而民间的自主创业热情旺盛发展的初始条件，使浙江经济从改革伊始就走上了体制外增长的道路，个体私营经济成为推动地方经济发展的主要力量。”［6］个体私营经济的蓬勃发展使得县域经济实力不断增强，再加上浙江省面朝大海、海外投资大批进入、海外贸易兴盛，由此而带动的港口、码头等建设以及随之而来的第三产业都成为经济的增长点。因此，对审批、财政的政策的需求必然增强。政策的到位又会再次推动县域经济的增长，这样县域经济的活力反而比地级市更容易形成优势。

浙江省县域经济的发展使得县(市)能够不依靠地级市的辐射和带动而独立发展，经济的发展又必然会要求政治上的独立，省管县在浙江是大势所趋。但是，对于其他省份是否有必要也实施省管县体制呢?尤其是不靠海又不与别国接壤的国家是否有必要呢?以河南和四川为例，两个省都是产粮大省、民风淳朴。首先不说县(市)是否能够吸引外资促进经济发展，就算很多地级市政府上马也不一定能够完成招商引资的目标，更不用说绝大部分县(市)了。其次，内陆居民没有沿海地区居民的投资、创业热情，在县域内很多居民一辈子都没有走出过县城，哪里来的创业热情。最后，两个省的县域经济普遍比较落后，扔要依靠中心城区的辐射和带动作用来发展，这与浙江的情况完全不同。因而，在这一层面上，我们也很难说把能够把“浙江模式”搬到其他省份，浙江模式的成功也不一定意味着在其他地方同样成功。市管县体制依旧应当保留，而不能盲目的实施改革。

(三)浙江省长期以来实施“省管县”格局

自上世纪八十年代进行市管县改革以来，在浙江省内除了宁波市严格遵守市管县体制外，绝大部分地级市仅仅是在形式上实行市管县，而实际上仍然延续着省管县的格局。这种格局的延续使得浙江省能够从“强县扩权”的改革做起，下放经济、社会事务的管理权，一直走到“扩权强县”，使省里直接管理县(市)的财政、人事、计划以及项目审批。可以说，浙江省所谓的改革其实是沿着原有的路径走下来的，并不存在较大的阻力或者阵痛式的改革。这是其自身独有的条件，绝大部分省市并不存在这样的优势。笔者并不是因为担心既得利益集团的阻挠而反对改革。但是改革也要因地制宜、因省而异，不能盲改、乱改。如今省管县改革一被提出，学者们立即痛批市管县体制，但是各省的情况不同，不能一概而论。

我国有学者将省管县改革区域分为六大类:第一类属于管理幅度过大，县市数量太多，经济基础差，前期试点并不充分的省区，例如河南、四川、云南、河北等省份。第二类属于管理幅度适中，经济基础较好，前期试点较充分的省份，包括湖北、湖南、辽宁等省份;第三类属于管理幅度不大，经济基础好、前期试点较充分的省区，包括广东、山东、江苏。第四类属于管理幅度过大，经济基础差、前期试点尚未进行的省区，包括内蒙古、新疆、青海、西藏。第五类属于管理幅度小，经济基础好，前期试点很充分的省区，即浙江省。第六类属于管理幅度很小，经济基础差，扩权试点未展开的省区，即宁夏。［7］从中可以看出，浙江是唯一的一种情况，这也支持了笔者的观点，即“浙江模式”并不一定适合其他地区。

综上，我们可以看出“浙江模式”有其独特的地理区位、县(市)数量、私营经济以及政治延续的特点，这些特点虽不是每一项都具有排他性，但集合起来便形成了排他性的模式。浙江的省管县模式在其他省区并不一定适用。笔者的观点依旧是在浙江已经实施省管县模式并证明成功了的地方可以继续保留，但在其他省区依旧应保留市管县模式，保留地级市对县(市)的人事任免权和业务指导权，下放财权和事权。

三、对“省管县”落实中问题的思考

省管县制度要全面落实则至少还有三大问题需要落实，在这三个问题没有得到落实的情况下，改革只能停留在理论层面。

(一)省级区域的重新划分

我国省级区域中除港、澳、台和四个直辖市以外，省级行政区下辖的县(市)普遍多于50 个，如果实施省管县则要求对省域进行重新划分。还有的学者认为省的规模过大，应该缩小一半，为何我国与美国国土面积相当，而美国有50 个州，我国却只有34 个省级行政区。［8］笔者将从两方面对该观点进行批驳。

一方面，纵观学者们高屋建瓴的行政区划方案，绝大多数都仅仅停留在理论层面，一厢情愿的根据所谓的区域、文化、传统等因素来进行的划分在实践中不仅可能会“引发对既有的或潜在的自然、人文、品牌等特色稀缺资源的争夺，并由于竞争而不断产生新的壁垒、摩擦和重复建设。”［9］而且重新划分省域所新增的行政机构会更多，不仅省委、省政府、省人大、省政协的班子要重新配置，而且省政府下属的各职能部门要重新增设，同时还有可能继续增设地级市，这样的机构增加其实是与省管县的初衷——降低行政成本、增加行政效率背道而驰的，这样的改革只会得不偿失。

另一方面，很多学者用我国的省与美国的州作比较来说明我国应增设行省，以达到实施省管县的目的。这种比较其实是没有意义的。首先美国有着得天独厚的地理优势，从东到西几乎都是广袤的平原，不仅适合经济的发展，还适合农业的生长。美国西濒太平洋，东临大西洋，港口、造船等行业大力发展。北边的加拿大、南边的墨西哥都是军事实力较弱的国家，州域的划分考虑军事、经济发展的因素较少。反观我国，三面与诸多临国接壤、一面靠海，省域的划分必然要将军事因素作为一个重要指标进行参考。而且我国地势西高东低、人口西多东少，西部基本无法生产粮食，只能依靠中、东部。东部临海，改革开放后必然发展最快、人口最多，中部次之，西部最次，城市之间的差别化非常的明显。从经济发展和粮食保障的角度来讲也不能像美国那样均衡的划分州域。

其次，美国是联邦制国家，地方自治是其宪法的基本精神。联邦政府、州政府、县政府以及市镇政府各有各的权力和义务，权责明晰，互不相干。一个国家分为50 个州，州实行自治而无需联邦操心，县也实行自治，无需州操心，各种自治精神贯穿于整个国家。因此，即便一级单位下有50 个子单位，也可以从容的进行管理。反观我国，是中央集中统一领导的单一制国家，从中央到地方是上下隶属的关系，上一级政府无论是制定发展规划还是制定行政法规都要以宏观的战略眼光来看待这些问题，多增设省级政府实际上是加重了中央的负担，在一定程度上束缚了中央的手脚。总而言之，中美之间并不具有可比性，我国也完全没有必要为了实施省管县而重新划分省域。保留当前的市管县制度依旧是最明智的选择。

(二)财税改革先行

自1994 年我国实行税制改革以来，造成了财权上移、事权下移的情形，中央拿走了七成的税收，却只负责三成的事务;地方上只拥有三成的税收，却要负责七成的事务管理。省级政府的财政拨款经地级市的提存和留用，到县一级行政机关已所剩无多。农业税的改革又使得乡镇一级行政机关失去了最后的财源，财政支出已到了捉襟见肘的地步。但县级政府财政困难是否就是因为多了地级市这一层级而导致的呢?“在农村税费改革前后地方政府都是省、市、县、乡四级，为什么不在税费改革前指出政府级次过多会导致县乡两级财政困境。”［10］通过前后的对比，我们可以发现问题的关键还是在于税制的不合理上，而并非在于市管县的制度。如果地方拥有全国税收的七成来对具体事务进行管理，那财政的困境又必然会迎刃而解。在这里，省管县的改革其实也就是陷入了悖论之中，如果要实施省管县改革，其前提是对税制进行改革，将事权与财权划等号，地方负责多少事权就相应的掌握多少财权。这样一来，即便依旧保留市管县，县级政府的财政也不会出现困境，省管县体制也就没有必要进行改革。

如果税收制度不进行改革，中央依旧掌握七成税收，三成事权，而地方依旧保留三成税收、七成事权，即便实施了省管县体制的改革，可是省里没有资金无法对县(市)进行财政转移支付，县级政府的财政还是会陷入困境。即便中央加大对地方的转移支付的手段来缓解县级政府的财政困境。由于实施省管县体制改革后，由于需要省级政府财政转移支付的县(市)、地区增多，每个县级政府所获得的财政转移支付必将大量减少，又会陷入财政相对困难的境地。

综上所述，如果财税制度进行改革了，那么即便省管县制度不进行改革，县级政府的财政困境也会迎刃而解。然而如果财税制度不进行改革，即便进行了省管县的改革，县级政府还是会陷入财政困难的窘境，因此关键的问题在于财税制度的改革，而不是省管县的改革。因此，保留现有的市管县制度是合理的举措。

(三)司法制度的改革

如果要实施省管县制度改革则必然会带来司法制度的变迁。我国现行的管辖级别一般是基层人民法院设在县(市)、地级市的各个区中。而中级人民法院设在地级市，高级人民法院设在省会城市。检察机关比照法院机关进行设置。省管县改革实施后，使得县(市)与地级市同等待遇，如果在县(市)继续保留基层人民法院，以及县(市)人民检察院，则中级人民法院又该如何设立，而原来的地级市人民检察院又该如何设立。有人指出，“可以在省高级法院、省检察院之下设立派出机构，负责几个县(市)的案件复审复查工作。”［11］这样的设计与当年行政公署的设计如出一辙，到最后又进行并县建市的窠臼之中，来回的折腾只是不断的耗费财力与精力，于国民生计无益。

同时，我们还需要考虑到的一个问题，即我国自实施市管县体制以来，我国各级政府都是按照中央—省—市—县—乡的制度来进行立法工作的。“在各种法律、法规和政策性的文件中，地级市的管理权限得到了明确的认可和设定。”［12］如果一味强调省管县的改革，当这种行政命令与全国人大制定的法律、法规相冲突时，矛盾如何调和?即便没有矛盾，当这种行政命令与国务院制定的行政规章相互冲突时，又该如何调和。一味的推行省管县则必将导致大量的法规、规章虚置或者作废，不仅造成大量立法、司法资源的浪费，还会损害立法机关的权威、危害政府的公信力。因此，这又是省管县改革中面临的巨大难题。

四、总结

笔者通过对市管县体制批评的理性思考，指出了省管县并不能代替市管县体制;通过对“浙江模式”的总结，指出了该模式所具有的排他性和不可替代性，在其他省区并不能复制该模式;通过对省管县改革铺开所需要的前提和问题进行论述，指出省管县改革前提存在着悖论，省管县无法代替市管县体制。综上所述，笔者认为省管县体制作为一种新的制度可以进行尝试，但不能因此而打破如今地方上的省、市、县、乡四级体制，市管县体制不能取消，在已经试点的地区可以继续尝试，而在尚未进行试点的地区，考虑到市管县在实践中的确存在一定的问题，可以将经济、社会管理权限下放到县(市)，但仍应保留地级市对县(市)的人事任免和业务指导权。

［1］周仁标:《论“省管县”体制实施的困境与障碍及其消解》，载《理论与改革》2010 年第2 期。

［2］王仕军、冯春:《省管县体制改革:实践与理论的理性推进》，载《探索》2008 年第4 期。

［3］参见姚中杰:《省管县:历史流变与理性思考》，载《东岳论丛》2011 年第1 期。

［4］张旭霞、陈晨:《省管县体制改革的前景分析》，载《甘肃行政学院学报》2008 年第5 期。

［5］何显明:《省管县改革的绩效预期及其现实挑战:一个理性的省察》，载《江苏行政学院学报》2009 年第5 期。

［6］何显明:《省管县体制与浙江模式的生成机制及其创新》，载《浙江社会科学》2009 年第11 期。

［7］参见吴金群:《省管县的条件及对我国26 个省区的聚类研究》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2010 年第4 期。

［8］参见刘君德著:《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社1996 年版，第153 页。

［9］姚中杰:《省管县:历史流变与理性思考》，载《东岳论丛》2011 年第1 期。

［10］庞明礼、李永久、陈翻:《“省管县”能解决县乡财政困难吗?》，载《中国行政管理》2009 年第7 期。

［11］王雪珍:《从财政省管县到行政省管县体制的思考——以浙江为例》，载《经济体制改革》2011 年第2 期。

［12］周仁标:《论“省管县”体制实施的困境与保障及其消解》，载《理论与改革》2010 年第2 期。