困境与突破:我国政府行政决策民主化的可能性探究——基于历史制度主义的分析

余礼信

(华中师范大学政治学研究院，湖北 武汉 430079)

一、引言:历史制度主义视角下的行政决策

20 世纪70、80 年代的新制度主义的兴起意味着制度研究的回归，意味着社会科学领域对制度、价值等概念的重新认可和重视。新制度主义这一理论范式的渐热缘于人们意识到行为主义在解释政治现象时的局限性，从这个意义上讲，新制度主义不仅是对旧制度主义的继承与发展，也是对行为主义的批判。历史制度主义作为新制度主义的一种制度分析理论，它既是历史的，也是制度的。其历史观是其区别于新制度主义的其他理论流派的突出特点，它强调在研究和解释制度过程中，应注重过去的制度对现在的制度的影响，即对制度进行历时性的研究，将制度放在一个动态发展的环境中去分析。当然，这一点也充分体现了其作为新制度主义与旧制度主义的最大不同。如前所述，新制度主义并没有完全摒弃旧制度主义的研究理路，而是对旧制度主义的继承与发展。这一点在历史制度主义中有很好的体现:历史制度主义不仅注重对制度基于历史的历史性研究，而且也注重对制度进行基于特定结构的共时性研究。基于结构观的历史制度主义“将某一政体的制度组织或政治经济结构看作构造集体行为并产生差异性结果的主要因素”［1］。历史制度主义的历史观与结构观是其突出特征，本文也将从历史制度主义的历时性与共时性这两个方面来分析行政决策民主的现实可能性。

二、决策民主:政府行政的制度框架必然

二十世纪初，“科学管理之父”泰勒提出的科学管理理论引发了人们对行政效率研究的浓厚兴趣，加之后来兴起的行为主义对“价值中立”的诉求使得对行政权力运行过程的研究更多的倾向于技术理性下的科学与效率而忽视了对行政权力运行过程的价值理论判断。伴随着对行政过程研究的深入，越来越多的人倾向于认为，行政权力的运行过程如若一味的追求效率，则会使得行政过程中的行为偏离的现象出现更加频繁，有效率的政府并不意味着它是具有有效性的政府。因为“效率(efficiency)指以最少的可得资源来完成一项任务，而有效性(effectiveness)则是指完全实现所预想的结果”［2］。基于此，将政治意义上的民主这一思想理念抑或制度安排引入政府行政过程，对于实现政府有效性、提高政府绩效，至少从理论上来说是有意义的。早在公元前15 世纪中叶，希腊人就用“民主”这个词来表述一种新的政治生活概念，以及这种概念在很多希腊城邦中的实践。及至近代，民主的范围从城邦扩展至民族国家，从直接民主演变为适合较大民族国家的代议制的间接民主。“在现代用法中，它可以指人民政府或主权，代议制政府及直接参与政府，甚至可以指共和制政府或立宪制政府，也就是说法治政府。”［3］

政府的行政过程实为行政权力的运行过程，它也是达成政府目的活动和实现国家目标的手段。如果将政府的行为活动及其程序看作为一个过程的话，行政决策无疑是其中重要的一个环节:它既是意见表达与意见综合的直接目的，也是行政执行得以开展的前提。如果说对行政效率的追求存在技术层面，那么对行政决策民主的追求便是将行政权力运行的科学性与行政价值目标很好的统一。其实，更为深远的意义在于，对行政决策过程附以民主的理念能为行政权力运行的技术层面的操作提供正确的方向，否则，在一个背离行政价值追求的方向上提高行政效率，势必会使政府行政活动相对于行政目标的偏离越来越大，导致政府行政的失败。

行政决策民主的内核即使不意味着大多数人的参与，其至少也要求决策活动所达成的最终共识是符合或维护社会中尽可能多的大多数人的合法利益。我国是社会主义制度的国家，实行多数人对少数人的统治，“民主”这一价值理念从建国之初就被解读为“人民当家作主”，民主集中制不仅是执政党的组织原则，也是整个国家的领导制度和组织制度。从理论上来看，民主的制度结构理应催生出符合“民主”的行为偏好和行为，但事实上却并不尽然:“拍脑门定政策”的现象在基层政府的行政决策过程中并不鲜见，决策过程所产生的政策、办法、条例常常不便于行政执行，决策方案使得社会中一部分人的利益受到忽视，新的决策结果与既有政策、法规相冲突……诸如此类的现象在偌大的中国不是偶尔出现的个例，也不尽是由于决策者的素质所导致的，这使得置身于制度结构现实中的人们常常感到困惑，也不禁引起人们对除了个人因素之外的制度变量的探寻与思考:制度结构与行为之间存在着怎样的连接以至于微观的行为同宏观的制度环境出现了偏离?若以历史制度主义为视角观之——正如国内的杨光斌教授分析的那样——制度结构与行为之间存在着这样的环节:制度结构－制度安排－行为者偏好－行为者的行为，这样的链条关系为我们清晰的展示了制度结构与行为之间的细微变量——制度安排。

三、路径困境:决策民主的历史性分析

中观的制度安排对行为者的偏好及行为产生相较于宏观制度结构来说有更直接的影响。在我国的现实制度中，党政关系、干部委任制度、中国共产党的执政地位、民众的政治参与方式等一系列稳定的关系形式都是社会主义政治制度这一制度结构下的诸制度安排。［4］这些制度安排从建国之初就发挥作用，影响着政府行政权力的运行过程，当然也影响着行政决策过程。因此，对上述制度安排的溯源将有助于解释和探究行政决策民主化所遇到的现实困难。

以历史制度主义的历史观来分析行政决策民主的现实可能性，不得不提到“路径依赖”这一历史制度主义的核心解释原则。历史制度主义认为，“组织最初做出的决策和结构选择将对其后来的行为产生持续的影响”［5］。这意味着制度发挥其作用是存在惯性的，制度的变迁往往在一定的路径范围内发生，新的制度安排同过去的制度并非截然断裂，而是前后相关联的。既然制度安排影响组织的行为偏好进而影响其行为，那么即使制度安排发生了变化，特定组织的行为之改变也是有限的。

以党政关系为例，新中国建立之初，中国共产党对行政机关的重视就远远大于立法和司法机构，共产党将自己拥有的权力首先与行政权力紧密结合在一起，党政合一的局面就此逐渐形成。到了文化大革命时期党政合一被发挥到了极致，“执政党的一元化领导，使政府间纵向关系变成了执政党内部的组织关系”［6］尽管改革开放以来，对文革进行的反思使中国共产党将工作重点放在了党政职能的分开上，但目前的现实却是这样的:中国共产党对行政权力运行的影响其实并未得到显著改变，其执政地位得到了进一步强化，掌握了行政、立法、司法、军队等全部国家权力。历史上的制度安排延续至今，尽管党不再直接插手行政事务，但是共产党通过对行政机关中的党组织进行领导从而间接影响行政决策过程(当然，任何一个执政党必然会对行政权力施加影响，因为这是其执掌政权的目的所在，即通过对权力的运行施加影响来实现自己所代表的阶级或阶层的利益，这在世界上任何一个国家都是一样的)。虽然中国共产党是代表最广大人民根本利益的政党，党政合一在建国之初也有其存在的合理性与必要性，但是这样的制度安排毕竟更加适合于那个百废待兴、要求行政决策快速高效的历史年代(因为在那样一种社会断裂与动荡的时期，决策的高效性才是当务之急，况且当时的社会环境也无法提供民主地进行行政决策的条件，真正具有正确决策能力的人也着实为少数)，对于追求政府绩效，即讲求行政效率与行政效益并举的现代政府而言，党政职能不分这种不符合的民主制度结构的制度安排势必会导致权力的过度集中，是不可取的。在我国，共产党是唯一合法的非竞争性执政党，其权力运行中难免会缺乏应有的竞争机制，从而使得权力易走向集中，权力的过度集中又极易滋生权力的腐败，这却是任何一个国家的民众和执政党都不愿看到的。在基层政府中，行政机关的首长往往是党的干部甚至领导，行政领导班子与党组织的领导班子重合的现象也并不鲜见。

制度的路径依赖不仅使制度安排的变迁具有了依赖性和延续性，也使得处于制度安排下的组织或者个人的行为偏好也呈现出路径依赖的征象。这意味着现今尽管大的制度环境提供了实现决策民主的可能性，但是具体的制度安排和组织或个人的行为偏好由于制度发展的惯性阻碍了行政决策的民主化。基于此，“拍脑门政策”，法规、政策的出台不公开等违背民主原则的行为也就不足为奇了。可以认为，从历史上延续至今始终未能妥善处理的党政关系问题制约了行政决策的民主化，只有妥善的处理了执政党与政府行政决策之间的关系，才能为民主的行政决策提供可能。

此外，干部委任制度、立法司法机关对行政权力运行的监督制度也是沿着建国伊始的制度安排发展而来的。尽管几度革新，但路径依赖的影响始终挥之不去。他们也是行政决策民主化过程中所不得不面对的难题。

四、民主突破:决策民主的共时性分析

如上所述，历史制度主义以“路径依赖”作为核心解释原则。但是历史制度主义也从未抛弃旧制度主义对制度基于共时性的结构功能分析。

尽管现实的制度安排看起来是千差万别的，但是存在于特定制度结构下的制度安排会有趋同的倾向，这种现象被称为制度同形性。历史制度主义强调制度结构对处于制度环境下的行为者的行为互动产生影响。处于大制度背景下的各组织，由于共享着相同的制度约束条件和制度资源，或由于组织之间在结构和功能上的相互依赖性，使得组织在结构、规则、程序、行为方式上更加接近，这也就内生性的要求各种制度安排下的行为者应当有相对一致或和谐的行为偏好乃至行为方式。当组织现有的制度安排并未建立起这样一种相互间的依赖关系时，组织就面临着来自于制度同形性的压力。当这种压力来自于组织内部，即组织意识到自己的现有规则、程序、行为方式与大的制度结构不相符，则制度的进一步改良也并非不可能发生。在我国，社会主义的经济制度与政治制度是社会主义制度结构在不同领域内的制度安排，它们相互影响，相互作用。改革开放以来，原先的计划经济体制逐渐转变为目前具有中国特色的社会主义市场经济体制。政府不再是调控经济的唯一渠道，市场对经济的调节作用日益彰显。市场经济体制的日益完善催生了平等、公平、法治的价值理念，这样的价值理念进一步影响着市场中各行为主体的行为方式。然而，政府无论从其作为服务者抑或作为消费者的角度来讲，其行政权力运行过程中的行为方式、规则乃至价值理念都未能赶上经济领域内制度安排变迁的步伐。于是，规则程序的冲突，价值观念的落后以及其作为市场经济的服务者职责与行为的不符都为政府的形象带来了压力，正是这种来自于制度同形性要求的压力，迫使政府的行政权力运行必须试图去突破既有路径，主动适应市场经济发展的需要。尽管如前所述，行政决策过程的民主运行自有其难以摆脱的一贯路径，但是制度同形性作为一种内生于制度结构、外在于制度安排的压力，其存在必然会对制度的变迁发生不可忽视的影响。“制度安排—行为者偏好—行为”之间并非是简单的链式关系，而是首尾相连、循环发挥影响的。试想如果能改变行为者的行为偏好，那么制度安排也会最终发生变化。如果说市场经济的发展要求行为者具有平等、公平、法治的价值观念，那么迫于制度同形性的压力，这样的理念在政府行政过程中则要求行为者应当以公平、民主、依法行政作为行为准则。在政府行政决策—决策执行的权力运行主要过程中，如果说决策地执行过程更加注重效率的话，那么行政决策过程是包含相对更多的行为价值取向的环节，这就对行政决策者在决策过程中的行为首先提出了公平、民主、依法行使的要求。至此，行政决策民主将在这样的链条中发生:行为者的行为偏好—行为—制度安排的变迁。因此，迫使行政决策者形成与市场经济的制度安排相一致的行为偏好，既是制度同形性的压力下对制度安排和谐统一的要求，也是行政决策寻求民主化过程中值得期许的突破口。可以预见的是行政决策的民主化乃至行政权力运行整个过程的民主化，都十分有赖于行为者价值观念的转变，也正是在价值观念得以转变的基础上才能催生出行政决策民主的制度保障。当然，是制度同形性的要求使作为行政决策民主化之始的价值观念的转变成为可欲的结果。

五、民主展望:我国政府行政决策民主化

我国始终将民主作为我们基本政治制度的内在要求。在具体的制度运行中，组织的行为与制度结构常常存在诸多的偏离现象，这说明制度安排仍存在不够完善之处，它与制度内生价值理念的相统一问题亟待改进。在行政权力运行的过程中，行政决策是对行政过程是否实现了其自我价值进行评判的关键环节。试想即使意见表达、意见综合、决策执行非常到位，只要决策不当，政府行政绩效就可能是零乃至为负。行政决策只有民主的进行才能将政府的效率与目标导向紧密结合起来。因为只有在政府的决策最大限度的符合多数人的利益要求的前提下，方能认为政府的行政实现了其自身的存在价值。

尽管如上分析的那样，行政决策的民主化过程会存在着种种障碍，但是它毕竟与我国制度结构的内在要求相一致，与执政党的理念追求相统一，与民众的利益密切相关，更与制度变迁的内在要求相符合，因此行政决策的民主化是可欲的也是可求的。在实行行政决策民主化的道路上，必定会面临包括前文所述的诸多既有制度安排上的障碍，但也正如前文所述，突破这些制度瓶颈是值得期待的，本文仅分析了可能存在的一个突破口，诸多技术操作上的问题尚待于政治家们在实践中去摸索。但是，如何切实的实现行政决策的民主，笔者相信这不仅仅存在于技术层面，更是一个社会的精神层面所不能回避的问题。无论怎样，行政决策民主化的到来仍是值得期许的。

［1］(美)彼得·豪尔，罗斯玛丽·泰勒，何俊志 译． 政治科学与三个新制度主义［J］．经济与社会体制，2003(5):21．

［2］(美)尼古拉斯·亨利．公共行政与公共事务［M］．北京:中国人民大学出版社，2002:284．

［3］戴维·米勒，韦农·波格丹诺(英文版)，邓正来(中译本)．布莱克威尔政治学百科全书［C］． 北京:中国政法大学出版社，2002:202．

［4］需要指出的是，薪资制度主义将稳定的组织原则、规则乃至程序等都视为制度。

［5］(美)盖伊·比特斯．制度理论问题与展望［M］．陈家刚 编译，薛晓源、陈家刚．全球化与新制度主义［C］．2004:154．

［6］张志红．当代中国政府间纵向关系研究［M］．天津:天津人民出版社，2005:100．