“全球治理”与边境一线基层党组织建设

吴家骥

（中共云南省委党校 党建教研部，云南 昆明 650111）

习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。”①特殊的区位状况，使云南在维护与促进边境地区和谐稳定方面面临全球治理问题的巨大挑战。云南边境一线面临全球治理的问题包括消除贫困、禁毒防艾、解决跨境婚姻、生态环境保护、能源安全保障、促进宗教关系和谐等。这样严峻的现实使得边疆基层党组织建设的任务十分繁重，云南边境一线基层党组织必须努力提高执政能力。

一、问题与视角：全球化、全球公共问题与全球治理的必然性

全球化是我们这个时代最重要的特征，是当今世界涵盖面最广、影响最大、最具渗透力、最突出的全球发展趋势。全球化最重要的特征，就是随着现代科学技术的迅猛发展，以及由此所带来的交通、通讯手段和传播媒体的广泛运用，使得全球范围内的政治结构、生产方式、价值观念、生活方式等都发生了巨大而深刻的变化，各国之间、各个地区之间相互依存加强。作为人类社会发展的客观历史进程，全球化首先是一个经济发展过程，但是归根到底它是一个整体性的发展过程。②它包含了诸多层面和维度，无论人们愿意与否，随着经济全球化过程的展开，政治、文化以及社会的全球化过程也或多或少开始出现了，并正在广泛而深刻地重新构建国家、公民社会、政治、经济、文化以及它们之间关系的基础。同时，处在我们这个星球上的世界各国越来越关注整个地球所面临的也就是全人类共同面临的种种公共问题，并寻求通过协调和以合作的精神解决这些问题。全球治理正是在这样的历史背景下逐步产生和发展起来的。

“全球治理”产生的原因很多。学者们对此见仁见智：学者们主要从经济全球化的大背景出发，认为一个世界性的全球市场的出现将会要求成立一个世界性的管理和协调机构。这里的“世界性管理和协调机构”，③首先是指跨国公司。当国家的领土疆界与资本的全球扩张要求相矛盾时,跨国公司和其他跨国组织就要设法使国家的领土要求从属于资本扩张的要求。于是，就出现了一种新型的国际公共事务管理的模式，便是“全球治理”。

确切些说，“全球治理”就是人们在全球化背景下基于当今国际社会关注的南北问题、生态失衡、粮食危机、资源短缺、人口问题、难民、毒品、艾滋病、废品物资处理、非法和合法的军火交易、卖淫色情行业、国际人权与民族主义、国际恐怖主义等提出的一种应对构想。④这些问题，无论从规模、波及范围还是从影响后果上来说，都具有全球性，它们的解决途径与国际社会整体联系在一起，因而具有全球意义和学术吸引力。

自20世纪90年代发端于欧洲的“全球治理”理论，虽然尚未形成独立完整的理论体系，但中外学者们对该理论的研究依然盛行。尽管目前关于“全球治理”理论的讨论,主要被西方的政治学家和社会学家所主导，但中国（尤其云南边境一线在禁毒防艾上）在共同应对与解决人类社会所共同面对的问题上有了一定的实践探索基础，并取得一些成效，因而地位越来越重要。应当强调的是，今天的全球治理与以往的国际对话谈判不同，其核心不是一种利益的交换和平衡，而是为了维护人类的共同安全，促进人类的共同发展而出现的一种对新秩序建构的过程。其根本目标是推动全球化朝着均衡、普惠、共赢的方向发展，创建和谐世界。因此，这一理论无论在实践上还是在理论上都凸现了十分积极的现实意义。

简言之，全球化的发展和全球性公共问题的出现，引起了人类政治观念上的深刻变化，以国家为主体的传统的国际体系受到严峻挑战，客观上提出了世界政治范式的转换，全球治理正是这种人类政治观念转变和世界政治范式转换的集中反映。在政党政治成为当今世界普遍政治现象的今天，国家利益的获得是凭借各国主流政党执政能力的强弱所决定，因而“全球治理”问题的解决，根本上取决于今天执政党是否具有灵活务实的执政思维和执政方略。所以，“全球治理”问题成为各国主流政党不能回避的一个重大现实问题。

二、焦点与挑战：全球治理问题对云南边境一线基层党组织的新挑战

云南地处祖国边疆，在过去一直是经济文化发展相对的落后地方。再加上各少数民族间存在的事实上的不平等，以及少数民族社会发育程度较低等，贫困问题、生态灾难、疾病防治、跨国犯罪、民族宗教、毒品运输等问题不同程度的存在，严重影响边境一线经济社会的快速发展。随着经济全球化的深入发展，这些问题的影响日渐凸现，并对桥头堡建设产生深刻影响。边境一线基层党组织如何应对这一挑战，成为当前这些地区基层党组织建设面临的主要问题。

1、贫困问题的突出性对边境一线基层党组织实现同步小康目标提出的挑战。云南边境一线有11个少数民族地区是“直过区”，也就是他们从奴隶社会或原始社会末期未经土改而直接跳跃式地进入社会主义社会。这些“直过区”民族，总人口有125.7万人，远离中心城市，发展起步晚、基础薄、条件差，除了像河口、打洛、瑞丽、畹町等少数口岸地区以外，绝大部分地区的生产力欠发达，经济水平较低。人均生产总值仅为全省平均水平的63.8%，农民每年人均纯收入大多在700～1500元之间，低于2250余元的全省平均水平，个别地方还在700元以下，还有63万多人收入在绝对贫困线以下，占农村人口总数的12.7%。⑤拉祜、布朗、基诺、佤、傈僳、独龙、德昂、怒等民族，呈现整体贫困的特点。研究表明，云南区域经济发展水平排名全国第27位，区域社会发展水平为第28位，区域教育能力为第22位，区域科技能力为第21位，区域管理能力为第22位。⑥全省尚如此，少数民族和民族地区的发展差距就更大。极度的贫困会导致边境地区的不稳定，会对中国国家安全产生严重挑战。消除贫困这一全球共识问题对云南边境一线的和谐安宁稳定意义极为深远。如果云南边境一线的贫困问题能够有效的解决，就能为云南对外开放、建设桥头堡提供良好的社环境。

2、毒品与跨国犯罪问题的突出性对边境一线基层党组织维护社会稳定提出的挑战。边境一线由于长期的贫困现实，跨国犯罪包括毒品贸易、人口贩卖、走私武器等等属于典型的全球治理问题较为突出。由于周边一些国家和地区的经济发展相对滞后，这导致中国成为很多人梦想中的淘金之地，加上三大毒源地“以毒养商、以毒养政、以毒养军、以毒养恐”的形势依然比较突出，毒品问题和恐怖问题、地区战乱等问题交织在一起，进一步加剧了全球治理问题的程度和治理难度。而处在地形复杂的云南边境一线基层党组织，将在一定时间范围内，直面“毒祸”引发的毒品贸易、人口贩卖、走私武器等的巨大挑战。目前，“金三角”地区毒品种植、加工规模不减，毒品加工工厂、加工点激增近百个，制毒能力逐年提高，并向垄断性、隐蔽性和流动性方向发展。⑦云南边境毒情态势发生了新动向：受国内吸毒人员不断增加、毒品消费市场持续扩大等因素的影响，很多地方从中转地变成了消费地。可以说，这些新趋向直接挑战基层组织禁毒防毒的能力，给云南区域经济社会发展带来更大的挑战和压力。

3、疾病防治问题的突出性和跨国婚姻现象的普遍性对边境一线基层党组织增强社会管理能力提出的挑战。云南与越南、老挝、缅甸三国接壤,这三个邻国都是艾滋病疫情较为严重的国家。随着云南对外开放的深入发展,云南与周边国家的交往日渐频繁,出国旅游、探亲访友、经贸合作、文化交流以及其它的双边互动活动,使得周边国家的艾滋病流行不可避免地会对云南边境一线产生一定的影响。云南受周边国家艾滋病疫情影响的人群主要是边境居民、跨国婚姻人群和跨国流动人群。这三个人群由于与境外人员接触较多,因而受境外艾滋病流行影响最为严重。现在，云南省在搞西南大通道、桥头堡建设，对中国来讲，就是担心跨境传染病传播，包括未来人员交流增多以后的防控问题。再比如脊髓灰质炎，我国已经消灭十多年了。但2011年云南从周边国家的输入性病例，又让中国国内一些地区进行了三轮强化免疫。目前仍在进行，而且计划派出专家协助相关国家消除脊髓灰质炎。⑧周边国家不消除疟疾，云南边境就不可能消除疟疾；周边国家不消除脊髓灰质炎，我们也不能指望彻底消灭脊髓灰质炎。因此，形成全球卫生战略的思维，对提高基层党组织的治理能力显得十分重要。此外，云南省6000人以上的25种少数民族中，有16种少数民族与境外居民同属于一个民族，跨境而居，因此，少数民族之间的跨境婚姻在这里已是习以为常的事情。很多缅甸、越南、老挝的年轻女子，心怀美好的愿望，试图嫁到中国改变自己的生存处境，不少已经身为人母。但因他们在中国的不合法身份，加之中国政府对“外国非法新娘”的遣返行动，一些悲欢离合的故事时常发生。目前，跨境婚姻正逐渐向我国内地蔓延，并有愈演愈烈之势。

4、生态问题的突出性对边境一线基层党组织实践科学发展观提出的挑战。随着西部地区发展速度的加快，水电资源特别是国际河流的水能资源的开发利用将发挥越来越重要的作用。又由于边境经济活动的加强，生态环境问题也逐步提到议事日程。为此，如何贯彻落实好“与邻为善，以邻为伴”的周边外交战略，充分发挥云南省的地缘优势，积极支持下游地区乃至周边国家发展经济，为这一流域的生态建设做出贡献，这对云南边疆民族地区生态建设是一个考验。我们不能走西文国家工业化的老路子。一方面，要坚持节能减排，加大新能源及替代能源的开发，最大限度地减少对能源消耗和对进口能源的依赖。另一方面，要尽最大努力在能源供应国采用环保新技术，减少对当地的污染和温室气体排放；要加大对周边国家的援助，协助它们在矿区和能源生产地恢复和保持良好的生态环境。同时，要协助它们加强疾病防治，消除贫困，不能只顾自己、不顾别人，只顾索取、不讲“回报”，这也是我国支持和参与全球治理的一个重要表现。

5、能源安全问题的突出性对边境一线基层党组织创新执政能力提出的挑战。桥头堡建设使云南从对外开放的末梢转变为对外开放的前沿，石油管道的架设和维护，关系到国家的能源安全。如果没有强有力的基层组织建设，是很难保障能源发展战略目标全部实现的。众所周之，石油的意义已经超越一般商品，而是一种战略物资，与国际关系和国家安全紧密相联，因此，各国都在加紧争夺石油资源。云南历来为缺油所困扰，没有油田和气田，主要依靠华南、西北等炼油厂提供成品油，运距长，成本高，处于全国成品油供应的末梢。⑨面对中国国家石油政策的重大调整，中缅石油管道的安全，能源安全保障体系的维护等问题，不仅是中国政府面临的巨大挑战，也是云南基层党组织面临的挑战。云南要建设面向西南开发的桥头堡，进一步扩大开放是在所必然。为此，云南边境一线基层组织如何面对开放力度加大、石化工业发展带来的一系列机遇和挑战问题呢？首先，保障边境一线的社会稳定，维护管道安全、这是基层党组织应对挑战的重大任务。其次，利用国家石油政策的调整带动的发展当地，扩大就业、保障少数民族地区的民生等等。面对全新的挑战，基层党组织应不断创新执政能力。

三、对策与措施：边境一线基层党组织努力提升执政能力的着力点

面对全球治理的发展态势，边境一线基层党组织要在参与全球治理进程中最大限度地维护国家利益和民族权益，就必须转变观念，深化对全球治理理论的学习研究，具备全球治理战略思维，全面提高工作水平和执政能力。只有这样，才能从容应对全球化发展带来的挑战。

1、深化对全球化和全球治理知识的学习，不断提升党员干部的能力。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。”⑩提升各级领导干部的素质一直是党的执政能力和先进性建设的重要内容之一。云南省身处特殊的地理位置，又是面向西南开放的“桥头堡”，当下和今后都面临大量全球治理的问题。因此，深化全省领导干部对全球化和全球治理的实质和规律的认识客不容缓。“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。”既然全球化和全球治理是不可避免的趋势，身处全球治理一线的云南省，只有站在时代前沿，紧跟全球化发展的脉络不断学习研究，在全球化进程中根据云南省的特点和国家利益，形成云南独特的全球治理方法。在全球化时代，一个对外开放的国家，其国家主权的性质和要素以及实现主权的方式，正在发生深刻的变化，任何国家都必须顺应这种变化，而不能躲避这种挑战。实际上，这些年，云南边境一线在相关的全球治理问题上创造了许多业绩，例如，边境一线创建的“兴边富民”工程、禁毒防艾模式、联合执法等等。这些成就对云南进一步实施“桥头堡”战略，建设面向东南亚开放的区域，有着非常重大的现实意义和国际意义。

2、积极参与国际合作，充分发挥基层党组织在全球治理中的重要作用。在经贸往来上，边境一线基层党组织要加大合作力度，通过商品、资本、技术、劳务的国际流动等，越来越深地参与经济工作；在合作的体制机制框架上，云南地方组织要积极通过参加东盟自由贸易区域的、双边的组织、论坛，在许多方面发挥了作用；在生态屏障维护上，基层组织要全面推进中缅老越边境的生态环境的联合保护。目前，中老边境共建绿色生态长廊和国际生物廊道已经启动，这对区域的生态安全有积极的现实意义。在跨境婚姻管理上，基层组织要积极与周边国家开展国际合作，延伸社会管理工作，帮助毗邻国边民办理各种证件和证明，切实贯彻《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》。在维护能源安全上，面对缅甸国内的复杂局势，以及与自身利益攸关的油气管道项目，云南边境地区基层党组织应从多方面入手，用民间的方式维护与民间的关系，用政府的方式维护同政府的关系，用商务的方式维护商务的关系，从而使各种关系都能同时发展。

3、灵活设置组织模式，充分发挥基层党组织的政治优势。面对全球治理的挑战，边境基层党组织不仅调整和优化基层党组织的设置模式，而且创新了边疆基层党组织模式。其中最主要的方式，就是把基层党组织建设纳入到全球治理问题之中。比如，创设禁毒防艾党建模式、创设生态环境保护党建模式、边境村寨党建长廊等新模式。当前，全球治理问题越来越重要，国际合作不断增加。因此，灵活地设置组织模式，也就成了边疆基层党组织的重要任务。例如，可以灵活地在联合执法的水上支队、境外修建石油管道、水电开发的企业、公司等组织上设置基层党组织，使基层党建的链条不断延伸，提高党建的覆盖率，发挥基层党组织应有的战斗堡垒作用；努力在云南扩大开放、推进桥头堡建设的同时维护和谐稳定的边疆，提升中国在国际上的责任形象。

4、解放思想，转变观念，科学看待非政府组织在全球治理中的作用。国际格局的变化已使得全球治理的治理模式发生了变化。国际体系演化的诸多迹象显示，国家已经不是唯一的国际力量，非国家的社会力量展示了很大的影响力。这主要表现在社会力量加强、社会规范嬗变、社会网络形成三个方面。一方面，非政府组织通过他们的积极有效活动在许多领域发挥了积极作用；另一方面，非政府组织还通过参与政府间国际交往、参加有关论坛与谈判、提出全球治理的某些建议、以各种方式参与国际活动，推动全球治理的发展。事实上，这些年，国际组织和民间社会一直不断努力，在减少毒品危害、预防艾滋病、全球灾害预防等问题上取得一些进展。但毒品、疾病全球传播的风险依然严重威胁着全人类的健康、安全和福祉，尤其威胁着青少年的成长，损害消除贫困工作，进而危及国家安全和法治等等，都需要人类的通力协作和共同应对。面对这一现实状况，作为边境一线的基层党组织如何正确看待非政府组织在全球治理中的作用，以什么态度看待他们工作的成效，如何与他们进行必要的沟通，进而进行监管，成了我们解放思想、与时俱进应对全球治理挑战的一个重要问题。

注释：

①习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全精神上来》，《求是》，2013 年第1 期。

②俞可平著：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版。

③（瑞典）英瓦尔·卡尔松、（圭）什里达特·兰法尔主编，赵仲强、李正凌译：《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》，中国对外翻译出版公司，1995 年第1 版。

④俞可平：《全球治理的兴起》，《学习时报》（北京），2002年1 月28 日。

⑤程喜：《云南边境山地民族生存状况调查》，中国民族宗教网，2011 年3 月27 日。

⑥《云南年鉴》，云南年鉴社，2010 年版，第378 页。

⑦庞海虹：《云南周边国家艾滋病流行现状及其对云南的影响》，《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》，2012 年6 期。

⑧张金鹏：《云南边疆民族地区跨境婚姻与社会稳定研究》，《云南民大学报》，2013 年第1 期。

⑨《兴建中缅油气管道的意义何在》，《中国化工报》，2008年2 月19 日。

⑩习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全精神上来》，《求是》，2013 年第1 期