社会主义协商民主建设问题探析

李志昌

（中共楚雄州委党校，云南 楚雄 675000）

党的十八大报告指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。党的十八届三中全会指出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，并且把推进协商民主广泛多层制度化发展作为我国政治体制改革的重要内容。健全社会主义协商民主制度，既是一个理论课题，也是一个实践课题，是从理论到实践、从实践到理论不断转化、不断发展的过程。当前，应对社会主义协商民主的实践经验进行总结，对存在问题进行分析，对如何推进社会主义协商民主制度化、规范化、程序化建设进行深入研究。

一、社会主义协商民主的基本内涵

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，社会主义协商民主就是“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这是对社会主义协商民主的科学规定，包含四个基本方面的内容。

1、政治前提：坚持党的领导。社会主义协商民主是有序民主，而不是无序民主，必须是有领导、有组织进行的，这就需要一个强有力的领导核心来领导和组织协商民主活动。如果没有一个强有力的领导核心，在协商过程中，就会出现无组织的混乱状态，甚至产生严重的矛盾冲突。作为执政党，中国共产党代表最广大人民的根本利益，维护和保障全体人民的利益，没有自身的特殊利益，也没有偏向哪个阶层、哪个群体的利益倾向，在协商过程中，能够照顾各方面的利益诉求、协调处理好各方面的利益关系，形成利益共识，防止出现不合理、不正当的利益偏向。因此，要确保社会协商有序、公平公正进行，必须坚持中国共产党的领导。

2、协商内容：经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。“经济社会发展重大问题”涉及全社会、一个地区发展的整体利益和长远利益，在做决策时，不能由少数部门、少数人来决定，必须充分发扬民主，听取各方面意见，进行广泛协商。“涉及群众切身利益的实际问题”，就是民生问题，是人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不论是全社会性的民生政策，还是一个地区的民生措施、一个单位的工作措施，都不能盲目草率，要听取利益相关人的意见建议，进行讨论协商。不论是“重大问题”还是“实际问题”，如果由少数人、少数部门决定，由于信息有限、理性有限以及难以完全避免的利益偏向，往往会做出错误的决策。

3、基本形式：在全社会开展广泛协商。民主协商的一个基本要求是“广泛性”，缺乏广泛性的协商，不是真正的民主协商。如果只是在局部范围，由少数部门、少数人参与协商，不论在决策信息的全面性、决策措施的科学性方面，还是在决策所涉及利益关系的协调性方面，都会出现问题。特别应注意的是，“广泛”不能是形式上的，而必须是实质性的，要让决策利益相关人广泛参与协商。在现实当中，一些“协商”表面上看是“广泛的”，但参与人中有不少是利益无关的人。这些人参与协商，往往不认真、不负责，提不出实质性的意见建议，导致协商质量不高、协商效果不好。协商的实质是协调好利益关系，只有利益相关人广泛参与协商，才是实质性的民主协商。

4、基本原则：坚持协商于决策之前和决策实施之中。民主协商要求贯穿于决策的全过程。正确的决策，往往在决策之前的广泛协商中就已经基本成熟。“决策实施之中”，实际上就是决策的全过程，包括作出决策、执行决策、决策效果评估计这三个重要环节。决策方案论证、选择决策方案时要协商；决策执行中出现问题、发生偏差，如何解决、如何纠正要协商；对决策效果如何评估，也要协商。如果在某些环节上协商，在某些环节上不协商，往往会使决策中存在的问题难以发现，出现的偏差难以纠正，最终导致严重的不良后果。

二、社会主义协商民主的基本特征和基本要求

1、社会主义协商民主的实质。《决定》指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。这段论述非常重要，揭示了社会主义协商民主的实质和基本特征。社会主义民主的实质是人民当家作主。“人民当家作主”不是一个抽象的原则，必须体现在社会政治生活的各个方面、各个层次、各个环节上。社会政治生活是围绕公共权力展开的，包括选举、决策、管理、监督等重要环节；要真正实现人民当家作主，就要让人民群众参与到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各个环节中。在民主选举、民主管理、民主监督中也需要、也包含着一定的民主协商，但社会主义协商民主主要体现在社会决策的制度化、规范化、程序化过程之中，这就是社会主义协商民主的实质，它使得“人民当家作主”具体落实到社会决策的各个层面上。

2、社会主义协商民主的基本特征。第一，社会主义协商民主实现了公民有序的政治参与，在社会政治实践中具体落实“人民当家作主”这个根本要求。第二，社会主义协商民主为科学决策、民主决策提供了制度保障，使科学决策、民主决策在规范化和程序化过程中得以具体实现。第三，社会主义协商民主贯穿于社会决策的全过程，把为谁决策、谁来决策、怎样决策、决策实施、决策效果评价完整地统一起来。第四，社会主义协商民主以人民的整体利益、根本利益为出发点，同时承认和尊重不同社会群体的利益差异，通过对话协商，协调处理好各种社会利益关系，达成利益共识，避免因利益对立而产生的社会矛盾和冲突。第五，社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。群众路线的基本内涵是“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”。群众路线的实质，就是要在党和政府的工作中坚持和实行人民民主。群众路线在社会主义协商民主中的体现，即人民群众是社会决策的利益主体、动力主体、认识主体和实践主体。

3、社会主义协商民主的基本要求。《决定》提出，要推进协商民主广泛多层制度化发展。“广泛”：是从横向来看的，社会主义协商民主是覆盖全社会的，而不是只在局部范围协商；“多层”：是从纵向来看的，社会主义协商民主是自上而下层层进行的，而不是只在某些层次上进行。“广泛”与“多层”相结合，就是要求在国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织都要建立和拓宽协商民主的渠道，深入开展立法协商、行政协商、政治协商、参政协商、社会协商、基层协商。“制度化”：是要求形成一整套规范化、程序化的协商民主制度，努力构建程序合理、环节完整的协商民主制度体系。推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，包括以下主要目标和任务。第一、拓宽国家政权机关的协商渠道。包括各级人民代表大会工作和政府工作中的民主协商。在人大代表选举、领导人选举、立法工作、审议重大问题和作出重要决定、重要人事任免、人大代表议案工作等方面，要健全完善民主协商制度，拓宽民主协商的范围和渠道。在政府工作中，做出重大决策、出台重大政策、采取重大措施，要进行广泛协商。第二，发挥统一战线在协商民主中的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是统一战线的重要载体。政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，包括中国共产党与各民主党派之间的政治协商，主要体现为政党之间的协商；中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，体现为更大范围的协商。要充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用，政协协商民主的重点是，推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化；要明确协商内容，拓展协商民主形式，规范协商程序。第三，积极开展基层民主协商。基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。基层民主协商以村、社区和企业为实施单位，人口规模小、分布相对集中，协商贯穿于基层选举、决策、管理和监督各方面。规范各种协商形式的职权、范围、召集方式，制定自治章程、理财制度、村（居、厂）务公开等制度，设立监督小组，不断完善基层群众自治的选举、决策、管理和监督制度；重视社会组织在沟通、对话、谈判、调解中的协商渠道和平台建设，完善各类会议旁听制度，改进群众来信来访等方式，使协商渠道更为多样和丰富。

三、当前协商民主实践中存在的问题

1、思想认识方面存在的问题。第一，各级各部门、各级领导干部对社会主义协商民主的理论学习、重要意义认识还不够，工作积极性、主动性和创造性有差距，存在协商不够充分、不够深入、协商水平有待提高等问题。公民有序参与协商民主的热情还不够高，参与意识偏弱，参与人数偏少。第二，有的部门、领导干部不重视决策之前的民主协商，决策过程中协商意识不强，“想协商就协商、不想协商就不协商”，协商随意性、临时性、形式主义现象突出，有的以简单通报代替协商。

2、协商民主的体制机制有待完善。第一，一些协商具有临时性随意性，协商机构不健全，协商制度不完善，协商行为不规范。第二，协商民主流程操作性不强，缺乏明确的、具体的、刚性的规定，为随意性和形式主义留下空间。协商民主的协商主体、协商内容、协商时间、协商形式以及协商民主成果如何运用到决策之中，都有待于进一步规范。由于协商工作机制上不配套、内容上不规范和程序上不完善，致使协商民主的意见建议，还存在着重视不够，落实反馈不及时，重答复、轻落实等问题，不利于协商民主广泛多层制度化发展。第三，协商主体的广泛参与还不够。除了政权机关、人民政协、各党派团体参与协商之外，社会组织、普通公众、基层群众参与民主协商的机会不多。虽然理论上讲，相关利益主体都有权利参与协商，但实际参与协商的机会较少。

3、协商质量有待提高。协商载体还不够丰富，特别是在公民有序参与具体途径方面有待探索和加强。第一，存在形式主义倾向，有的在协商前已基本形成决议，协商只是走走过场，甚至以通报情况代替协商。第二，参与主体参政议政水平较低，参与协商的人士之间，信息不对称，准备时间仓促，调查研究不深，真知灼见少，很难提出有见地、有水平的意见建议，有的意见甚至脱离实际。由于协商主体之间的资源和作用的差异及不平衡等，在民主协商中难于实现平等协商，“说真话说实话”的氛围尚未完全形成，协商民主的重要作用得不到充分发挥。第三，协商内容的多样性不够。一些涉及经济社会发展的重大问题还没有进入广泛民主协商；一些涉及人民群众切身利益的具体问题，还是由少数政府部门、少数干部来主导决定，人民群众难以参与协商。

4、协商成果转化工作有待加强。在协商民主实践中，还存在对协商结果的有效应用缺乏必要的监督，使得协商意见建议得不到全面贯彻落实，导致协商结果很难实现，达不到预期的目的和效果。“协商归协商、决策归决策”、“不说白不说、说了也白说”的现象还有一定的普遍性，协商过程形式上很热闹，但是，协商的意见建议在决策中采纳不多，决策执行的效果评价和反馈不透明。在协商过程中，一些问题的协商解决虽然达成共识、形成结论，但在实际中得不到落实，存在“重过程、轻结果”的现象，使得协商结果“空置化”。

四、切实推进社会主义协商民主制度化、规范化和程序化发展需要解决的问题

党的十八大报告要求，完善协商民主制度和工作机制，推进社会主义协商民主制度化、规范化、程序化发展，这是今后发展社会主义协商民主的基本方针。推进社会主义协商民主建设，要从制度上解决好“协商什么、谁来协商、怎样协商、协商结果如何应用”这四个重要问题。

1、明确规定协商内容，解决好“协商什么”的问题。从一般意义上说，社会主义协商民主的协商内容，是经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。“经济社会发展重大问题”是分层次的，有全国性的，也有地区性的，全国性的由国家来规定，地区性的由地区来规定；不同层次上的“重大问题”要有明确规定，不能含糊不清。“涉及群众切身利益的实际问题”也是分层次的、多样性的，有全国性的，地区性的，甚至还有一个部门、一个单位内部的。不论前者还是后者，都要作出明确规定，不能有随意性，要注意防止“想协商什么就协商、不想协商什么就不协商”、“重要的问题不协商、不重要的问题拿来协商”的现象。协商的内容不能随意缩小，也不能随意扩大，常规工作中的问题、具体事务中的问题，不需要纳入协商的内容，否则会冲淡民主协商的主题，造成巨大的社会成本。

2、明确规定参与协商的主体，解决好“谁来协商”的问题。第一，“经济社会发展重大问题”涉及面广泛，理论上讲需要各方面、各个层次的人士参与，但从实际操作来看，又不可能人人都参与，要选择各个方面、各个层次的代表参与。这些参与者应具有强烈的协商责任心和协商意识，具有较高的协商能力，能提出实质性的意见建议，不能把参与协商仅仅作为一种社会荣誉，参与者不能成为“花瓶”；对“重大问题”的协商，也可采用社会调查、网络协商等方式，尽量扩大协商的广泛性。第二，对“涉及群众切身利益的实际问题”的协商，要让利益相关人参与，而不能让一些利益无关的人参与协商。我们知道，任何一项社会决策都会涉及到多方面的利益，只有决策利益相关人，才会真正关心决策，以认真负责的态度参与协商，提出实质性的意见建议，而与决策利益无关的人不会真正关心决策，往往只是以应付的态度参与协商，讲一些无关痛痒的话，提一些无关紧要的意见建议。在确定协商参与人时，不能总是有意找那些只讲好话、不讲不同意见的人，而回避排斥那些敢讲真话实话的人。讲真话实话，是提高民主协商质量的关键。在民主协商中，只有敢于讲真话讲实话的人，才能提出真正有价值的意见建议。

3、规范民主协商过程，解决好“怎样协商”的问题。民主协商是一个过程，包含各个阶段、各个环节，都要按照明确的规则和程序来进行，避免随意性任意性。第一，协商主题要明确具体。只有那些具有明确决策意向的问题，才能作为协商的主题，不能把没有明确决策意向的问题，甚至一些理论问题作为协商的问题。第二，在决策之前必须进行广泛、反复的协商，不能在拟定决策方案之后才来协商。决策前的广泛协商，能够反映社会各方面的利益诉求、各种意见建议，而事先拟定的决策方案，往往只反映少数部门、少数人的想法。第三，在决策方案的拟定、论证、选择过程中，要让各种观点和意见充分发表，特别是要允许、鼓励发表不同观点和意见。协商的实质，就是在不同观点和意见的交流讨论中，最终形成共识。如果都是相同的观点、赞同的意见，就不需要协商。第四，不能把“协商”搞成“座谈”。在实际工作中，“座谈”往往只是象征性的、礼节性的，表表态度、说说好话就完了，没有多少实质性的内容。“协商”的前提和必要性在于“差异性”，存在不同的利益诉求、不同的意见主张，才需要协商。在协商中，不同意见、不同主张之间，要进行讨论辩论，最后才能形成共识。第五，协商召集者、主持者不能有强烈的利益和意见偏向。如果召集者、主持者具有强烈的利益和意见偏向，并且在协商过程中明显地表现出来，往往对协商参与者造成心理压力，形成意见导向，大家都不敢讲、不愿讲真话实话，更不会讲反对意见，形成“一边倒”的现象，这样的协商不会产生实质性的效果。第六，协商形成的共同意见、共同主张要反映在决策方案中。实际工作中存在“协商归协商、决策归决策”的现象，协商过程看起来是认真的、热闹的，但协商形成的共同意见、共同主张，最后没有反映在决策方案中，最后通过的决策方案实际上还是少数部门、少数人事先拟定好的方案。

4、强化协商结果的应用落实，解决好“如何应用”的问题。民主协商的真正价值在于协商结果的应用。增强民主协商的实效性，关键是要使协商结果在实际工作中得到运用。为此，要建立协商结果落实、跟踪、督察制度，保证协商结果得到真正运用，克服协商结果“空置化”现象。协商的结果要反映在最终形成的决策方案中，决策方案要向社会公式、向协商参与者反馈，让人们了解协商结果的应用情况。对决策执行过程要进行监督，在决策执行过程中出现问题、产生偏差，如何解决、如何纠正，也要进行协商。实际工作中存在这样的现象，决策方案形成之后，有些执行者并不按照决策方案执行，而是按照自己的意愿执行，改变决策内容，导致决策执行偏离决策方案，产生违背决策利益相关人愿望的后果。决策执行之后的效果如何，要进行考核评估，如何评估要进行协商，评估的结果要向社会公式反馈。

①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社，2012 年版。

②贾庆林：《健全社会主义协商民主制度，为全面建成小康社会广泛凝聚智慧和力量》，《求是》，2012 年第23 期。

③郑惠：《中国的协商民主》，《社会科学研究》，2012 年第1 期。

④刘学军：《健全社会主义协商民主制度的几个重要问题》，《人民政协报》，2012 年12 月12 日。

⑤李金河：《如何认识社会主义协商民主》，《人民日报》，2013 年1 月22 日。

⑥张玲：《社会主义协商民主的内涵价值和实现形式》，《人民政协报》，2013 年4 月17 日。

⑦《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2012 年11 月16 日。

⑧包心鉴：《社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式》，《光明日报》，2013 年9 月10 日。

⑨王新生：《社会主义协商民主：中国民主政治的重要形式》，《光明日报》，2013 年10 月29 日。