未来中国房地产市场调控的思路和策略

摘要：房地产市场“十年调控”推行了诸多政策，十分有必要，而且也取得了积极的成效。但是，从具体的实践来看，调控政策的规制作用是非常有限的，并没有实现市场供求的平衡，也没有实现房价的基本稳定。因此，未来中国房地产市场调控的基本思路应该是：从需求出发，力求建立房地产市场稳定发展的长效机制。

关键词：房地产；市场；住房；调控

一、 前言

本文的房地产市场，是指住房市场体系，而非保障性住房体系。2002年8月建设部等6部委颁布的《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》文件中①，中国官方首次使用房地产市场宏观调控的提法，此后至2013年3月的十余年间，以国务院或国务院办公厅的名义颁布的房地产市场调控文件有近十项。此十年时期，是中国房地产市场调控的一个相对完整的历史阶段，可简称为“十年调控”。

“十年调控”过程中，社会评价存在很大分歧。有基本肯定的，也有否定的，但都认为未来的调控需要调整或完善，或建立所谓的“长效机制”②。

本文认为：“十年调控”很必要，具有积极作用，但作用有限。其原因主要是正面作用的阶段化、短期化，效果大体只能维持两年左右，没有较好地解决市场供求的平衡问题，也没有真正实现房价的基本稳定。而效果不理想的原因是综合的、复杂的、深刻的，并非“行政化”三个字所能简单概括，也不是“不改革”三个字所能概括。暂且不论政治、社会等方面的原因，就经济层面而言，首先是宏观管理提供给“十年调控”的客观基础不好，包括经济高增长的负面效应、货币流动性过大的危害、财政管理同房地产调控的不协调、住房保障力度太小和效应的滞后四个问题；其次是政府调控政策设计欠周密，措施不配套，改革未同步与调控基本脱节，包括需求管理粗略不精细、供给管理粗疏不到位、税收调节单打独斗、金融调节互相冲撞四个问题。

不能忽视的原因在于市场内在的技术性冲突：即市场需求灵敏性和供给呆滞性的矛盾长期存在张泓铭：《中国房地产市场十年调控，如何评说》，《上海房地》2014年第1、2期。。

“十年调控”任人评说，但未来到底应该如何做，仍然需要认真地、深入地思考。国务院办公厅对于建立和完善房地产市场健康发展的长效机制，提出了“各有关部门要加强基础性工作，加快研究提出完善住房供应体系、健全房地产市场运行和监管机制的工作思路和政策框架，推进房地产税制改革，完善住房金融体系和住房用地供应机制，推进住宅产业化，促进房地产市场持续平稳健康发展”参见国务院办公厅《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》之六，加快建立和完善引导房地产市场健康发展的长效机制，2013年2月26日国办发〔2013〕17号。的原则意见。在该文件推动下，各方面的研究渐次展开，也有一些初步的设想，比如：顾云昌提出建立房地产调控长效机制，第一是稳健的货币政策，推进金融改革；第二，统筹城乡建设用地，推动土地制度改革；第三，多用市场手段少用行政手段，减少行政审批；第四，建好、管好保障房，搞好相关制度建设顾云昌：《房地产调控五大难题》，《中国房地产报》2013年8月5日。。张永岳、崔光灿提出完善调控长效机制的四方面建议：重视产业发展中经济和社会双重职能；明晰市场与保障双重体系；统筹产权与租赁双重模式；强化供应和需求双向调控张永岳、崔光灿：《着眼于房地产宏观调控的长效机制》，《上海房地》2013年第8期。。张智、卢伟认为，培育房地产调控长效机制需要政府和市场双管齐下。新的政策设计要善于汲取各国的一些有益经验，设计一些更为严格且立竿见影的调控策略张智、卢伟：《“克强经济学”的房地产调控政策新解》，《中国房地产》学术版2013年9月号。。这些意见都具有借鉴价值。但是，各方面的研究仍在渐次展开和深入，合理完整的思路和方案还有待挖掘和整合。

本文的研究，基于作者对于房地产市场调控的长期跟踪和探讨，通过问卷调查方法张泓铭：《“对中国房地产（商品住房）十年调控的评价”问卷答案统计》，《中国房地产》2013年9月号综合版。，并对“十年调控”全部文件进行了梳理，总结了“十年调控”的成败得失及其原因，在以上工作的基础上，对未来房地产调控进行了系统的研究后设想。本文首先探讨同调控相关的理论问题，以廓清影响很大的理论迷思，提供正确的理论指导，包括“住房发展的功能、住房市场中政府和市场的关系、住房市场调控的指向”三个问题；然后提出“从需求出发，让供给适应，用手段保证，请改革先行”的调控思路；最后提出“长效及短效机制的结合，中央和地方的合理分工和三阶段推进”的实施策略。

根据中共十八届三次全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）精神要求和习近平在中共中央政治局第十次集体学习时强调的“加快推进住房保障和供应体系建设，不断实现全体人民住有所居的目标”的意见《习近平：把住房保障和供应体系建设办成一项德政工程》，2013年10月30日新华网http：//news.xinhuanet.com/politics/2013 10/30/c_117937412.htm。，作者重新审视了自己的观点，在保留原文基本框架的前提下对《决定》和习近平的意见作了呼应和吸收。

二、 理论辨析和选择

（一） 住房发展的功能——民生优先，兼顾经济增长

在住房发展的功能上，有一种对于调控极为有害的观点，即官方的“服从国民经济论”或是“国民经济为大论”。秦虹曾经这样描述过“十年调控”：中国房地产调控开始于2003年，涉及国民经济发展，但再重要也是国民经济一部分，是一个局部，不是整体。这些年来房地产的调控一直在服从一个大局秦虹：《十年来我国房地产调控一直服从经济大局》，中国网http：//news.hz.soufun.com/2013 04 09/9865660.htm。。秦虹的描述是客观的。而实际情况的确反映或隐含了官方（不一定是秦虹个人）对于国民经济和房地产经济关系的观点。endprint

本文认为，住房发展的功能应该是“民生优先，兼顾经济增长”参阅张泓铭《确立使用价值为根本的住房功能观》，《中国房地产》2010年第11期；《中国住房发展四大基本观念》，《中国房地产研究》丛书2010年第4卷，上海社会科学院出版社2011年版，第130页。。

讨论住房发展的功能，必然涉及房地产和国民经济的关系。在该项关系上，人们容易想当然地认为，国民经济是大局是整体，房地产经济是局部，所以，作为局部的房地产经济要服务、要服从国民经济这个大局，作为房地产经济主体的住房市场也要服务、服从国民经济这个大局。这样的分析方法，简单化了。而分析方法的简单化，导致扭曲了住房发展的功能。

如果问，房地产经济（行业、市场、产品）根本上是为什么而存在的？回答是，它是为人类提供生活、劳作和经营所需要的物质空间而存在的。比如，住房之于居民，厂房之于工人、企业主，办公室之于白领、管理层，商铺、商厦之于商人、顾客，等等。简而言之，房地产经济根本上是为了满足人类的使用价值。离开向人类提供使用价值这个根本目的，房地产经济就失去全部存在的意义。习近平强调“加快推进住房保障和供应体系建设”《习近平：把住房保障和供应体系建设办成一项德政工程》，2013年10月30日新华网http：//news.xinhuanet.com/politics/2013 10/30/c_117937412.htm。，就把目标定在“不断实现全体人民住有所居”上，而非其他。这完全是有道理的。房地产尤其是住房的“使用价值”这一经济学表达，转化成政治语汇就是“民生价值”。所以，从最基础、最根本的层面上分析，住房发展的功能必然是“民生优先”的，并用于同国民经济关系的界定上。

同时，为了顺利地提供这种使用价值，需要房地产行业的经营和盈利，需要市场全部参与者形成交易链条和利益分享，需要政府的规则保证和利益分享，这样就形成了房地产经济，便对国民经济做出贡献。所以，只要房地产经济真正实行民生优先，必定自然而然地推动国民经济并兼顾经济增长的，两者应该是并行不悖的。

住房发展应该民生优先，兼顾经济增长的道理，不仅适合于住房保障，也适合于住房市场。

上述分析，对于住房发展的政策含义或住房市场调控的含义是：在一般情况下，只要考虑如何满足社会对于住房使用价值的合理需求，首先是基本需求（包括自住需求和他住需求所谓他住需求，是购买者投资购买房屋用于出租，供其他人居住或使用。详见下文“系统思路”部分。），其次是改善需求，也许还有少量的奢侈需求；一般情况下，并不需要从经济增长的角度对住房经济提出额外的要求，也不需要因国民经济的一般起伏而要求住房经济作出特别的安排（在经济危机状态又当别论，如1997年的东亚金融危机和2008年的美国次贷危机导致的中国经济衰退）。当然，理论分析比较理想化，而实际情况要复杂得多，所以在住房发展和国民经济关系上，有时人们不得不顾及经济和财政增长的要求，但是，只能是兼顾，不能为先，尤其是要警惕住房市场的不合理需求，将它调控在安全的界限内。本文明确提出，“在反对所谓的‘房地产绑架国民经济时，也必须明确反对‘GDP、税收绑架房地产的唯增长论”张泓铭：《房地产调控大有改善的余地》，载《南方房地产丛书》333辑2—3卷，南方日报出版社2013年版，第52页。。

（二） 住房市场的调节机制——市场决定和政府调控的结合

在对“十年调控”的批评声中，有一种非常流行的观点认为，政府对房地产市场进行调控就是行政干预，房地产市场应该由市场自行调节。甚至认为应该“让市场的归市场，政府的归政府”《突击调控还是少一些的好》，《中国房地产报》2013年11月25日。，即政府不要调控市场。

这种批评把政府调控等同于行政干预，不知道政府的调控还有经济手段和行政手段两种干预手段。而且房地产市场是否只应该由市场自行调节而不需要政府的调控呢？

《决定》中没有直接提到房地产经济或住房市场的调控，但在第一部分“全面深化改革的重大意义和指导思想”中指出，要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

鉴于相当长的时间内，舆论对于政府在住房市场中的作为批评较多，本文在此依据中共十八届三次全会的精神，探讨在房地产经济和住房市场中如何更好发挥政府作用。《决定》在第四部分“加快转变政府职能”中指出，要“健全宏观调控体系……主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性”。这是对整体经济而言的，是不是也适用于房地产经济或住房市场呢？应该是适用的。如果把这段文字中的“宏观”或“经济”两字替代为“住房市场”或“住房”，则政府对于住房市场调控的责任和内容就显露无疑了。这不是简单地、机械地以大套小，而是有着内在的逻辑。其根本点就是：经济资源配置应该或者可以由市场决定；但为了预防和克服市场配置的失效、失灵，政府干预仍然具有重要意义，政府调节是必要的。这就是《决定》将“市场决定”和“更好发挥政府作用”相提并论的根本原因，而不是不得已的折衷。

由于房地产经济和住房市场的特殊性，更加需要政府必要的干预和调控张泓铭：《房地产发展“速（热）度偏爱症”剖析》，《社会科学》2006年第8期。。房地产经济的特殊性，是房地产兼有必需品和投资品的双重性。作为大额必需品的交易，消费者的购买行为大体上是理性的，即根据自己的实际需要来购买。既不会因为价格有所上涨而停止购买，也不会因为价格下降而大量购买。在市场主要为必要需求的条件下，供求的不平衡可以通过双方的较量达到均衡，形成的价格或许高一点或低一点，但大体上趋于平稳与合理。但是，作为投资品的交易，投资者的购买行为并不总是理性的，甚至是疯狂的。其主要表现为所谓的“买涨不买跌”，这几乎是一切投资品的交易特征，即不管投资品的实际使用价值如何、价格是否合理，只要价格预期上涨能够套利就买进、更多地买进；只要价格预期下跌就卖出、更多地卖出。在投资者占支配地位的市场上，商品房市场和价格就可能出现快速上涨和失控局面，危及金融和整体经济安全。这种状况，人们在20世纪80年代的日本、90年代的香港地区和本世纪第一个年代的美国看到了。为了防范这种情况出现，或者已经发生了这种情况，市场本身是无能为力的，惟有政府干预（调控）才能转危为安。endprint

（三） 住房市场调控的指向——供求平衡为根本，价格稳定为核心

在对“十年调控”的批评声中，还有一种非常流行的观点认为，政府对房地产市场进行调控只是围绕价格做文章，所谓“围绕价格调价格”。

这样的批评是罔顾事实的。根据我对“十年调控”文件的逐一细读和研究得出的结论是：“十年调控”加上2002年的调控，大体上可以分成两个阶段。2002年到2004年，基本上是抑制房地产投资过快增长、扩大需求阶段。2005年到2013年，基本上是抑制不合理需求和房价过快上涨、扩大供给阶段。为了达到这样的目的，“十年调控” 首先并最大限度地、反复地动用了各种经济手段，包括信贷、利率、税收、费用等手段，只是在上述手段没有达到预期目的之后的2010年开始采用了限购、限价等行政手段。实践表明，“十年调控”不仅没有“围绕价格调价格”，而且，限价等行政手段只是在最后阶段才登场。

问题的关键是，在住房市场调控中，应该如何确定价格在其中的位置呢？也就是讲住房市场调控应该指向哪里呢？准确的回答是——供求平衡为根本，价格稳定为核心。

住房市场调控以供求平衡为根本，是可以理解的。为何要以价格稳定为核心呢？因为，住房市场价格的稳定，有利于民众的住房消费和安居，实现住房发展民生优先的功能；有利于稳定劳动力价格、稳定其他生产要素的价格乃至国民经济价格体系；有利于民众实际收入的提高，扩大消费和内需；住房市场价格的稳定，也有利于降低住房保障的成本；等等。总之，住房市场价格的稳定，有利于经济社会的稳定发展和社会和谐。

住房市场价格的稳定是如此重要，以至于天下人都关注住房价格，那么国家调控住房市场时紧盯和调控价格就是天经地义的。同时，从技术角度和管理角度讲，住房市场调控只有、也只能将价格作为核心指标来考察，舍此，别无它途。因为，在住房市场的供求关系中，价格是体现供求最灵敏的指标，也是体现供求是否平衡和健康最准确、最适用的指标。如果不围绕价格指标来考察住房市场、考察住房供求，那么考察何种指标呢？

至于价格的稳定是何含义，是何尺寸，那是第二位的问题。其中，可以有不同意见的探讨。但这并不妨碍、也不能否定住房市场调控以稳定房价为核心，考察住房市场以价格指标为核心。

关于如何实现住房市场价格的稳定，当然不是刚性地规定住房价格那么简单，而是要通过一系列措施从根本上来平衡供求。

三、 调控的系统思路

为了满足社会对于房地产的合理需求，为了房地产市场供求和价格的基本稳定，为了房地产业的健康发展，为了房地产同国民经济的协调，作者吸取“十年调控”的经验教训，遵照中共十八届三中全会的精神，提出从需求出发、由供给来适应、用手段来保证、请改革先行的系统思路在本部分讨论中，凡是综合了社会各方的观点并掺入本人观点的，一般不注明来源，同时意味着该观点并非完全本人独倡。。

（一） 从需求出发——将需求分成三类区别对待

住房市场调控为何要从需求出发？市场经济是需求导向的经济，离开了需求的导向，供给就像盲人摸象、无所适从。在住房市场中同样如此，只有准确地把握需求，才有土地供给、规划设计、资金筹措、建设施工、竣工出售等供给方面的准确安排。这对于微观经营主体，还是宏观和中观的管理主体，都是一样的。所以，住房市场调控要从需求出发是自然的、必然的。“十年调控”尤其是后期，大体上也循着这一思路展开的，是对的，要坚持。从需求出发，要避免一个简单思维，即：从需求出发不等于简单地抑制需求，更不是不讲供给和扩大供给，仅仅是强调供求平衡的起点问题。

但是，仅从需求出发还不够，还要精确地分析、区分和处理需求。为此，我们就要在理论上对住房需求进行最基本的解析，为从需求出发精确调控寻找理论依据。住房的市场需求归根结蒂只有三类：

第一类住房需求是自住需求。即购买者购买为了讨论问题的方便，本文对于住房的市场需求，主要从购买方式入手，而避开租赁方式。这样做不影响讨论问题的本质和结论。住房是为了自己居住。一般而言，购买第一套或许第二套住房，都是自己居住使用的。在自住需求中，也含有投资的要求。但这种投资性是附加的，并非首要目的。

第二类住房需求是他住需求。即购买者购买住房不是为了自己居住，而纯粹是投资，租赁给别人居住或使用，并获取投资回报。其客观必然性在于，在住房市场中总有一部分人是不需要或不可能购买住房的，只需要或只可能租赁别人投资的住房来居住。住房他住需求这样一种投资，对于满足和稳定市场，有正面的作用。

以上两类住房需求是真实的需求。从中还可以分出基本（生存）需求、改善需求和奢华需求。

第三类住房需求是无住需求。即购买者购买住房既不是为了自己居住，也非提供给他人居住，只是等待价格上升到期望水平，抛售套现获得货币增值。这也是住房的一种投资，但它有四项危害：（1）它侵占社会的住房使用功能，浪费宝贵的土地和其他资源。（2）它加剧供求矛盾推升住房价格，扰乱正常的市场秩序甚至社会秩序。（3）它制造住房市场虚假繁荣和泡沫，导致房地产业增加值快速增长、对经济增长贡献度扩大和财政收入飙升的幻觉并实惠，挖掘了令管理者左右为难、难以自拔的发展模式陷阱，增加了社会和经济的管理难度。（4）它是一种虚假需求，是可以随时抛向市场的供给，是住房市场风险的主要根源，甚至是金融风险和国民经济风险的主要诱因。该类需求也是虚假需求。2012—2013年温州和鄂尔多斯两个城市房地产泡沫的破灭，就是一个明证。但迄今为止并未引起人们关于房地产泡沫的深刻反思。

通过对住房需求最基本的解析，为从需求角度精确调控住房提供了理论依据和基本思路。合乎逻辑的住房需求调控思路可分为三类。

第一类，对于住房自住需求，调控的基本思路应为鼓励。即凡中国民众，拥有或购买第一套、第二套住房，政府要给予鼓励。多年来政策已经有所体现，但还不够，可以更加明确“鼓励”之意。这符合经济发展方式转变、扩大内需和民生优先的要求。鼓励的手段如财政、税收、信贷协调，可以发挥至极致。但对于其中的基本（生存）需求，改善需求和奢华需求，还要有所区别。endprint

第二类，对于住房他住需求（也可称为积极的投资），调控的基本思路应为允许。即对已经有了第一套、第二套住房的居民，还允许他们投资购买第三套、第四套甚至更多的住房，放开购买，投资用于出租。允许的手段，无非是正常的税金和信贷。无需优待，但不要打死。现在的政策是抑制的，需要改变。显然，限购政策的取消是合符逻辑的。

第三类，对于住房无住需求（也可称为消极的投资），调控的基本思路应为抑制。抑制无住需求的投机，现在基本上已经达成共识，并且正在实施中。但问题依然存在，即主要是采取经济手段还是行政手段。当然，须弄清抑制不是禁止，因为人们难以区别超过合理界限自住需求的购买住房到底是用于租赁居住的投资、还是完全不作居住使用的套利行为，所以要用经济手段来抑制。简单易行的办法是，对于合理界限自住之外的住房，全部征收租赁税（对于不作居住使用的住房，征收租赁税等于征收了闲置税或惩罚税，在一定时期内，甚至可以替代拟议中的房产税）。据此限购政策就不需要了。

民意是支持上述观点的。在我完成的问卷调查中，在“合理的住房需求政策”这个复选问题上，认为对自住需求要实行鼓励的占回答者 65%（另有允许 34%、抑制1%）；认为对他住需求的投资实行允许的占回答者67%（另有鼓励17%、抑制15%）；认为对无住需求实行抑制的占回答者70% （另有允许24%、鼓励6%）。

至于如何对三种不同的需求分别实施鼓励、允许、限制政策，将主要在下文“手段保证”中展开。

（二） 由供给适应——有区别地适度扩大供给

“十年调控”期间遇到的基本矛盾是住房供不应求。在工业化、城镇化的大背景下，中国住房需求继续增长将是一个较长的历史现象。为克服这一基本矛盾，扩大住房供给就是一个长期要求。办法是，在政府继续扩大住房保障之外，适度扩大市场供给量。但是，适度扩大市场供给到何种程度呢？这就需要联系前文所说的需求了。

前文说到对三种不同的住房需求分别实施鼓励、允许、限制政策，可以保护真实需求，抑制虚假需求。这样区别对待的政策，基本上确认了需求总量进而界定了供给总量，但仍未解决住房需求和供给的实物结构。只有解决住房供求实物结构的前提下，供求总量的平衡才有意义。所以，反过来还得分析真实需求中的实物结构。在真实需求中，可以分出基本（生存）需求、改善需求、奢华需求三种，对应在实物上也可以分出普通型中小套型住房、改善型中大套型住房、豪华型大套型住房三种。为了全面地对接需求的总量和结构，要对实物供给进行区别对待，而非全面地扩大供给。

作者的意见是：对普通型中小套型住房供给要实行鼓励；对改善型中大套型住房供给要实行允许；对豪华型大套型住房供应要实行抑制。对其必要性试简要分析之。

对普通型中小套型住房供给实行鼓励，是由中国人多地少的基本国情和各地节能的可持续发展方针决定的。从供给角度考虑，鼓励的对象应该是开发商，鼓励的手段可以是经济性和行政性的结合，比如供地数量的宽松、容积率宽松、小套型最低比例规定和土地出让金优待等。对自住需求的中小套型住房开发和消费的双向鼓励，一定能达致目的。

对改善型中大套型住房供给实行允许，是不断提高国民生活质量的要求。允许的方法，不一定需要特别的规定。只要对普通中小套型实行鼓励和对豪华大套型实行抑制两头管住了，对中大套型住房的供给可以不设特别政策。

对豪华型大套型住房供应实行抑制，道理是简单明了的。当然，抑制也不是禁止，仅仅是控制它的数量。抑制的对象首先是开发商，抑制的手段可以是经济性和行政性的结合，比如用地数量的限制、大套型最高比例规定和土地出让金加成等。同时，配合对豪华大套型住房消费的抑制，双管齐下也能奏效。

民意是支持上述观点的。在我完成的问卷调查中，对“合理的住房供给政策”这个复选问题上，认为要对普通型中小住房供给实行鼓励的占回答者79%（另有允许19%、抑制3%）；认为要对改善型中大住房供给实行允许的占回答者70%（另有鼓励26%、抑制4%）；认为要对豪华型大住房供应实行抑制的占回答者59%（另有允许40%、鼓励1%）。

在适应和对接需求总量还有实物结构的前提下，再来讨论如何扩大供给才有意义，而不是一般地空喊扩大供给。未来调控中，适度扩大市场供给的主要措施应该有以下几项。

第一，完善现有城市住房用地出让办法。包括：（1）制定和落实对普通型、改善型、豪华型三种住房用地，在数量、容积率、价格、限制条件等的差别政策，总量适度扩大。（2）坚信土地出让价格是由预期的房价决定的，坚持招拍挂的出让方式不动摇。（3）注意住房需求冷热和土地市场冷热之间的时间差，提高供地的预见性和均衡性。（4）改大地块出让为小地块出让，防止寡头企业多占地、囤地，促使住房供给量及时释放和均匀到位。

第二，允许名义非市场住房进入市场。名义非市场住房，主要是农村宅基地房。现行政策是禁止进入市场的，实际上已经在市场中发挥了作用。从利用资源角度和可能性看，应该发挥它们在缓解住房供求矛盾中的作用。障碍在于土地产权的转让，这是可以规避的。借用城市土地所有权和使用权分离的办法，正式承认农村宅基地房使用权的有限期转让，并同样纳入对三种不同需求的管理。

第三，将农村非农建设用地，纳入城市住房建设用地市场运行。今后，除了成片开发的需要才将农村土地转变为城市土地之外，在一般情况下，只要符合城市发展总体规划，对于农村非农建设用地可以不征用为城市土地，而直接用作住房开发，以缓解城市住房用地短缺。土地权限上的障碍，同样借鉴使用权有限期转让的办法解决。对于在农村非农建设用地上开发的住房，同样纳入对三类不同实物结构供给的管理。

第四，给房地产开发企业融资以国民待遇。适度扩大住房供给，必然要求适度扩大房地产企业的融资力度。一段时期来，对房地产开发企业的融资权设置了一些障碍。未来需要两点改变：恢复和给与房地产企业在融资上的国民待遇（除专业特点之外的限制），如借贷、信托、债券、私募、上市等；继而加快推进符合房地产特点的住房融资的新发展、新产品。endprint

（三） 用手段保证——经济手段为主为先，行政手段为辅殿后

第一，经济手段为主为先，要以稳定的税收为主、以灵活的信贷为辅。征收税收应先有法规、再由政府实施，变动相对困难，所以需要相对稳定。信贷手段可以由中央银行动态调控、指导并由商业银行实施，变动相对容易，可以灵活。民意答题上是支持这一设想的。在我完成的问卷调查中，在“合理的楼市经济调节手段”这个单选问题上，认为要以稳定的税收为主、以灵活的信贷为辅的占回答者50%；以灵活的信贷为主、以稳定的税收为辅的占20%；灵活的税收和灵活的信贷结合的占30%。

经济手段以稳定的税收为主，有三个要求：一是要“加快房地产税立法并适时推进改革”中共十八届三次会议《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第五部分。，即实现房地产税收体系的合理化。如果把现实不合理的税收稳定下来，则永远无法达到调控的预期目的。当前，房地产税收需要系统改革，其指向就是删繁就简，并将“前重后轻”改为“前轻后重”。比如，总体降低交易税和契税，以便加快房地产交易速度，提高房地产资源配置效率；维持增值税和所得税不变；总体提高持有税。二是在满足前一个要求条件下，要实施对三种不同需求和三种不同供给的差别税收要求。比如，对于自住需求的住房实行免税或减税，对于投资于他住需求的住房征收正常的租赁税，对于投机的无住需求的住房征收空置税（先可以用租赁税替代，即除了自住住房外全部征收租赁税）。三是在税收基本稳定的前提下，要提供微调的可能性。比如，将税率设置成弹性区间，让地方政府有根据市场动态灵活调整的空间，而非时时、事事要请示中央政府，陷于被动和调控滞后。

经济手段以灵活的信贷为辅，在利率市场化的改革大趋势下，较容易实施。但在利率未充分市场化的条件下，仍有调节空间：一是调节房地产消费信贷总量，包括住房公积金信贷总量；二是继续实施差别化信贷及其利率。

第二，行政手段为辅殿后，要以房价控制为核心展开，当各种经济手段无法制止房价疯涨时，行政手段就要果断登场。其中，包括实施时机、采用何种手段、退出时机三个问题。

关于行政手段实施时机。调控动用行政手段是非常之举，只能在危机或近危机状态才能使用。所以，动用行政手段只能在房价疯涨时使用，最多只能在房价大涨时使用，而不是在房价起涨时使用。有人说，房价疯涨、大涨，似乎很难区分。依笔者之见，是否考虑以连续两个季度为时间单位，将房价涨幅同CPI指数、GDP增长率、居民人均可支配收入增长率三个指标联系起来考察。将两个季度的房价累计涨幅高于CPI指数低于GDP增长率认定为起涨，高于GDP增长率低于居民人均可支配收入增长率认定为大涨，高于居民人均可支配收入增长率为疯涨张泓铭：《房地产“十年调控”如何评价》，《上海房地》2014年第1、2期。。民意在这个问题上分歧很大，无明确意见。我完成的问卷调查中，在回答“行政手段实施时机” 这个单选问题时，认为在房价起涨时使用的占回答者38%，在房价疯涨时使用的占33%，在房价大涨时使用的占29%张泓铭：《“对中国房地产（商品住房）十年调控的评价”问卷答案统计》，《中国房地产》2013年9月号综合版。。看来民意的参考价值不大。

关于采用何种行政手段。我认为，临时性的限购、限价（包括冻结房价）、限贷手段都是可以的。民意在这个问题上分歧很大，无明确意见。我完成的问卷调查中，在回答“行政手段有哪些” 这个复选问题时，选择临时限购的有 91份，选择临时限价的有 55份，限价、限购都不用，而用其他行政手段的有79份。那其他的行政手段是哪些呢？大部分回复者无语。有回复者认为，应该用反暴利法控制房价。这应该是一种法律化的行政手段。但根据我的研究，房地产暴利的认定是一个大有争议的话题，落实到具体项目上几乎是无处下手，所以反暴利法对于房地产调控只是空有威慑没有准星的武器。

关于行政手段结束时机。我认为，在市场显露明显平稳迹象时结束，是接近合理的。因为，动用行政手段调控楼市是非常之举，只是在危机或近危机状态使用。所以，只要房价疯涨明显被抑制，就要停用，不能久拖上瘾。当然在停用行政手段时，应该有保持房价稳定的其他经济手段作保证。民意大体上是支持这一看法的。在我完成的问卷调查中，在回答“行政手段结束时机” 这个单选题目时，认为在市场显露明显平稳迹象时占37%，市场完全平稳时占33%，市场显露平稳迹象时占30%。

那么，何为市场显露明显平稳迹象？这可以把房价涨幅同CPI指数、GDP增长率、居民人均可支配收入增长率三个指标联系起来考虑，即房价涨幅等于或大于CPI指数是必需的，小于GDP增长率是应该的。所以，在房价涨幅稳定地（比如说两个季度）在GDP增长率之内运行，就可以撤除行政手段。

（四） 请改革先行

“十年调控”之所以成效不足、成效不长，其重要的原因是同房地产市场相关的一些改革停滞，深层次矛盾没有解决，致使调控失去根本支撑。未来的房地产调控若要取得较佳效果，改革应该成为一个基本条件。现简略列出从住房市场角度考察迫切需要改革先行的事项，共有六项。

第一，住房供给制度改革。伴随着十多年来的房价较快上涨，不仅低收入阶层买（租）不起房，就是中等收入的阶层也不一定能买得起房。针对这种情况，发挥政府的准市场主体作用、扩大保障性住房供给对象的思路总体上是对头的。不扩大保障性住房供给，任凭千军万马涌向市场，政府纵然有三头六臂也调控不好。

第二，财政制度的改革。主要是中央政府和地方政府事权和财权关系的调整，以解除地方政府对于房地产市场调控减少财政收入的忧虑。其中，应该包括考虑住房保障支出的中央和地方责任界线。

第三，税收制度的改革。房地产税收体系的改革，主要取向应该是在维持总税负不提高的前提下，精简税种，将税收链条的前重后轻改为前轻后重。

第四，土地交易制度的改革。最低限度的改革应为将农村非农用地纳入住房市场用地流转（相应地解决农村宅基地住房转让）；长远的、根本性的改革，可以考虑将符合城市规划的农地直接进入市场，也就是说政府不再对农地实行征收制度（公益性用地除外）而是由农村集体直接作为交易主体参与土地使用权出让。endprint

第五，金融和资本市场制度改革。除了给与房地产企业以国民待遇之外，还可考虑给与符合房地产专业特点的先行改革，加大直接融资的比重。同时，改革含有金融风险的预售房交易制度。

第六，住房交易制度改革。按照鼓励自住、允许投资、抑制投机的方针，重新调整中国居民、外国居民的购房权限，城市户籍人口和外来人口的购房权限。在新的制度中，要重视盘活存量的住房租赁方式，而适度收紧增量的住房购买方式。同时，要改革含有交易风险的预售房交易制度。

四、 实施策略设想

第一，长效机制和短效机制的结合运用

近几年，许多研究“十年调控”的人认为：调控没能取得稳定成效的重要原因之一，就是对与房地产市场相关的一些基础性、根本性制度的改革犹豫不决、迟迟不能迈开步伐，没有解决住房市场深层次的矛盾，制约了调控的成效。例如，住房供给制度（或曰政策也无妨）、金融制度、税收制度、财政制度、土地制度等改革的滞后。即所谓没有从长效机制上解决住房市场的根本问题。因此，2013年3月国务院办公厅提出，要建立和完善房地产市场健康发展的长效机制参见国务院办公厅《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》之六，加快建立和完善引导房地产市场健康发展的长效机制，2013年2月26日国办发〔2013〕17号。。

但是，舆论在强调住房市场长效机制的同时，出现了另外的偏差，就是对长效机制建设的复杂性、艰巨性认识不足。应当承认，中共十八届三次全会从总体上奠定了房地产市场健康运行长效机制的指导原则，但是，该长效机制系统的推出非一朝一夕之功，推出以后是否成功也需要时间的检验。那么，在长效机制系统并未推出及成功以前或长或短的一段时间中，对于现实住房市场出现的问题该如何办呢？是继续等待，还是应该有所动作呢？

本文的意见是，要把长效机制的根本性建设和短效机制的灵活运用结合起来。就是一方面抓长效机制的研究、制定、试验和推广；另一方面根据现实需要，对住房市场严重的趋势性问题，比如价格持续快速上升等，采取或加强临时性措施，甚至包括行政措施，争取短期的市场稳定，为长效机制的登台争取时间、打好基础，而不是呆板地等待。这才是两全之计。要不是如此，束手无策、干等长效机制，岂非扩大矛盾、酿成严重后果。所以，2013年10至11月期间，北京、上海等17个大中型城市先后出台稳定住房市场的政策措施，无疑是合理的举动。总之，长效和短效，要两相呼应，互相配合。而不是用一个方面全然否定另一个方面。更不能用“市场管市场的，政府管政府的”粗略口号来忽悠市场，忽悠民众，忽悠政府。

严格地说，在长效机制问题上人们一定不要抱有过于乐观的期望。以住房问题矛盾的综合性、复杂性而言，即便理想中所谓的长效机制全部推出，市场能否如预期那样稳定，也是需要检验的。如在市场机制充分发达的国家和地区，住房市场也经常发生令人难堪的事件，甚至危机。因为，住房市场内在地具有波动的技术性原因——需求的灵敏性和供给的滞后性及不可逆性的矛盾。所以，短效机制恐怕不是轻易可以退出舞台的。

第二，中央和地方的合理分工

“十年调控”被人诟病的一个常见问题是所谓的“一刀切”。即住房市场要不要调控、何时调控、如何调控、如何转换等问题，一切听从中央政府发令，齐步走。在此前提下，所谓的由各地根据实际情况制定实施细则之类的分类治理，其实地方并无多少自主行动的权力和手段，因为税收、信贷利率、费率等经济手段全部由中央政府大权独揽。而房地产市场是一个区域性为主、扩散性为辅的市场（极个别的城市又当别论），各地的社会经济发展及由此决定的房地产市场真是千差万别。此处发展快，彼处发展慢，这里发展热，那里发展冷，是再也正常不过的常态。全国“一帖药”怎么能医治各地的百病呢？看来在未来的调控中，必须要有一个大的改变，办法是实行中央和地方的合理分工。

在住房市场调控中，中央政府的职责主要有：明确提出住房发展的指导思想是民生第一、兼顾经济增长；提出指导性的全国住房（及其建设用地）发展的中长期规划和结构要求；提出住房价格的测度指标及其弹性区间；提出调控住房市场的各种经济手段如税种税率、贷款利率和费种费率的弹性区间；允许地方政府在特殊条件下采取行政手段的种类；明确规定地方政府主动调控住房市场的权限；加快实施同住房市场相关的深化改革的全国性举措。除了严重的全国性房地产普遍问题，中央政府不再实施全国统一的房地产调控举措。简而言之，中央政府只提出房地产市场调控的目标，并提供调控条件，不喊调控口令。至多，在需要时向特定的地方发出调控行动的提醒或提示。

在住房市场调控中，地方政府（省级行政）的职责主要有：真正贯彻住房发展民生第一、兼顾经济增长的指导思想；对地方住房（及其建设用地）发展中长期规划和结构要求负责；对地方即期住房价格稳定负责；在中央规定的区间内，灵活采取税率、贷款总量、利率和费用、费率的调节手段；在中央规定的权限内，灵活采取行政手段。

第三，用10年时间分步推进并互相衔接

1. 准备过渡阶段。主要任务有三：一是应对短期内市场形势变化，中央和地方政府结合对既有政策作微调。即基本按照前十年的调控习惯，在市场明显趋热时收紧市场，在市场明显趋冷时放松市场。这可能是带有规律性的长期现象，而且将贯穿未来全部的房地产市场运行。即便是房地产市场调控的长效性政策制度全部推出以后，经常性的波动和政策微调还是避免不了的。同过去的区别仅仅是，市场波动的频度和幅度及其政府调控的频度和强度。二是加快制订和实施两个方面的政策，即对于三类不同需求的鼓励、允许和抑制的经济差别化政策，和对于三类不同供给的鼓励、允许和抑制的经济差别化政策。同时，两方面政策的制订和实施要同步。政策研究和制订所需时间，应在一个年度之内。第二年开始，在若干城市试点实施新的政策，并撤销原来的相关政策，尤其是住房限购、限价、限贷政策。三是在完成以上要求的同时，抓紧对攸关房地产市场长期健康发展的根本问题进行研究。

2. 全面推进阶段。主要任务有两项：一是对三类不同需求和三类不同供给的鼓励、允许和抑制的经济差别化政策，进行总结完善，在全国推行。二是渐次推出同房地产市场长期健康发展相关的根本问题改革的方案。按轻重缓急来排列，首推实施住房供给制度改革。

3. 补充完善阶段。主要任务有两项：一是完善以前已经推出的改革和政策；二是推出在上一个阶段还未来得及推出的改革与政策。

（责任编辑：潇湘子 晓亮）endprint