政府、残联和残疾人民间组织的关系研究*

秦 琴 曾德进

一、引 言

改革开放后，国家开始关注社会领域的发展，民间组织开始参与社会建设。但受80年代末期“无序结社革命”的影响，国家对民间组织实行“双重登记管理制度”——民间组织不仅在登记管理部门注册，而且需接受业务主管部门的领导。在这种管理模式下，民间组织仅作为国家在公共服务领域的补充部分，其发展受到极大限制。21世纪以后，随着经济领域市场化进程的加快和民众异质性公共服务需求的增长，“双重登记管理制度”的弊端日益明显，国内关于加强社会领域的自治化改革呼声日愈高涨。近几年，广东、上海等地率先实施了卓有成效的社会化改革，起到了良好的标杆效应。2013年召开的十二届全国人大一次会议，首次从国家层面正式破除了行业商业协会、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类等四类民间组织身份认同的制度障碍。

得益于新社会政策的调整和松绑，社会服务领域将开启一个崭新的发展时期。作为社会公共服务领域的重要组成部分——残疾人公共服务亦必将迎来发展的春天。长期以来，官方和民间都十分重视残疾人工作，而介于官方和民间之间的残联在其中发挥了极其重要的保障作用。然而，作为不充分市场经济基础上发展起来的残联组织，尽管其兼顾了行政职能和服务职能，但是由于其自身的局限性，已经越来越难以满足残疾人的社会公共服务需求，由民间力量形成的残疾人民间组织将在残疾人社会保障和公共服务中承担重要的角色。

随着2013年新社会政策的出台，现存的残疾人服务模式将受到严峻挑战，传统的社会关系格局有可能发生改变。作为残疾人领域内的重要组织，残联在新形势下亦需要做出相应的调整。为此，本文将在梳理以往的残疾人领域的组织关系格局的基础上，结合新社会政策的内涵和导向，对残联的改制方向以及未来的残疾人领域的组织关系做出合理的分析。

二、政府、残联和残疾人民间组织的关系梳理

(一)西方的“政社”关系理论模式和本土化运用

政府与民间组织的关系一直是国内外学界关注的中心。西方学者主要在“国家—社会”二元框架下探讨两者的关系，较典型的理论为多元主义理论和法团主义理论。多元主义认为，社会与国家应该是分立的两个领域。社会中的权力是多元的、分散的，不同的社会群体通过组织社团参与选举竞争来表达自己的利益诉求，影响国家的政治决策。①Whyte ，Martin K.“Urban China ：A Civil Society in the Making?”in Arthur Lewis Rosenbaum(ed.)，State＆ Society in China：The Consequence of Reform .San Francisco：Oxford，1992.根据这一理论衍生的政府与民间组织 (亦称非营利组织)的关系模式有“非营利组织制衡政府”、“非营利组织对抗政府”等类型。与多元主义截然对立的法团主义则认为国家与社会并非是完全分化的，国家应加强对市民社会的参与、控制以及致力于构建国家与社会之间制度化的联系渠道。②Unger，Jonathan ＆ Anita Chan.“China，Corporatism ，and the East Asian Model.”The Australian Journal of Chinese Affairs 33 ，1995.在该理论指导下，学者提出了“非营利组织与政府共生共强”、“非营利组织与政府合作互补”等关系模式。

国内学界亦借用西方的理论范式来分析改革开放后的中国政府与社会组织的关系。俞可平等学者根据国家对民间结社的控制放松以及新成立的民间非企业单位所表现出的行为特征，认为中国已经出现了公民社会的萌芽，正走向多元主义的发展道路。③俞可平：《中国公民社会的兴起及其对治理的意义：增量民主和善治》，社会科学文献出版社2005年版，第15—36页。然而，法团主义理论的支持却认为虽然中国出现了大量的社会组织，但国家依然控制着社会组织的成立和运行，并赋予某些社会组织在行业内的垄断地位，中国并没有出现真正独立的社会领域。特殊的文化传统和政治体制决定了更适合用法团主义模式来建构中国政府与社会组织的关系。

法团主义的理论模式在国内得到了广泛的认同，也更多地应用于改革开放后中国“政社”关系的研究。20世纪80年代之后的中国“国家—社会”结构模式也符合法团主义的许多核心特征，譬如：(1)强势的国家主导力量，由国家出面组建社会团体或者对民间已有的社会团队加入承认，并确定其在行业内的垄断地位和代表权，由国家提供资源支持，比如“中国青基会”，宋庆龄基金会等;(2)利益群体的自由与行动的限制，即功能团体的需求表达、领袖选择和组织支持受到国家的控制;(3)将利益群体整合为国家系统的一部分，社团 (组织)有义务将公共需求信息传递至国家决策部门，协助国家管理并执行国家分配的任务;④Adams，Paul S.“Corporatism and Comparative Politics：Is There a New Century of Corporatism?”in Wiarda ，Howard J.(ed.)，New Directions in Comparative Politics.Colorado：Westview Press，2002.(4)数量限定的 (是行业内唯一或者极少数的团体之一)、非竞争性的、有层级秩序的、结构分化的法团主义体系。

诚然，强调“利益整合和社会秩序”的法团主义理论在宏观政治层面对改革开放后的中国社会现实有一定的解释力。但是，发轫于西方民主国家、渊源于欧洲天主教教义和社会有机论，并伴有民族主义色彩的法团主义理论似乎又不可能完全准确地描绘中国纷繁复杂的社会图景，更无法触及到微观层面的社会存在。中国特殊制度下形成的社会组织与西方意义上的非营利组织无论在性质上和组织运作上都有着较大的不同，中国模式下的政府与社会组织所形成的社会关系具有典型的本土化特征。这些特征很难用法团主义的理论范式进行匹配，尤其是在解释某一特定的社会领域时更显得缺乏理论张力。

(二)残疾人社会服务领域“政社”关系的本土化特征及西方理论局限

在残疾人社会服务领域，法团主义理论的局限性尤为突出。本文以1988年残联成立作为起点，将2013年新社会政策的出台作为分水岭，对这一时期的“政社”关系进行研究，发现该时期残疾人社会服务领域表现出的一些本土化特征，很难纳入法团主义的解释体系。

1.过度行政化的残联组织并不完全契合法团组织的特征。

法团主义认为，社会组织区别于多元主义的利益团体，在法团主义体系中以功能团体的形式出现，并整合到国家决策结构中;某些组织由国家确认其领域内的垄断地位。这里的功能，首先是 (甚至是特指)服务功能。这里的垄断，本意指利益群体的代表地位和获取社会资源的优先性或政策优惠，而非支配其它民间组织的行政特权;是指同一组织的垂直排列，而非不同组织的等级高下之分①P.C.Schmitter.“Still the Century of Corporatism?”.in F.B.Pikeand T.Stritch(ed.).The New Corporatism：Social-Political Structures in the Iberian World.Notre Dame：University of Notre Dame Press，1974.pp.93-94.。

然而，残联在成立之初就带有明显的“官民两重性”，官方将其定义为“免于登记的社会团体”，有相应的行政级别和党政编制。残联既是国家在残疾人领域的代表和管理机构，也是负责公共物品提供的社会团体。但残联在现实中过多地包揽行政任务，使其行政职能的发挥远甚于服务功能，出现严重的“管理大于服务”现象，以致于许多人认为它是政府部门，这种定性长期存在并得到广泛认同。(直到2007年北京官方确定北京市残联为“枢纽型组织”，才赋予其另一种涵义。)另一方面，残联在相关领域中享有垄断地位，而这种垄断并不只限于资源的垄断，还在行政上作为残疾人民间组织的业务主管部门，支配其它民间组织。在我国的政治设计中，残联的行政级别等同于同级党委领导下的政府部门 (比如民政部门)。由此可见，残联属于跳出了“双重登记管理体制”的“免登记”和“免主管”、并具有“管别人”权力的特殊单位。这种党政合一、责权高度合一的中国化团体与西方法团主义理论下的“功能团体”有着较大的区别，显然并不完全契合法团主义组织的特征。

2.国家的强势主导或过度整合带有明显的“国家全能主义”痕迹。

法团主义，又称合作主义。在此，国家与社团是基于权利分化的“合作”关系，合作是指权利的授予、出让、委托和交换。而合作的基础应该是两个相对独立的个体之间的平行关系，同时，社团作为组织利益的代表应该纳入体制结构当中。

从形式上而言，我国政府与社团的关系格局中具有了“国家法团主义”的雏形。然而，由于我国的社会领域是脱胎于原先的“国家全能主义”管制模式，社会组织在发展过程中受着旧有观念约束和制度惰性影响，一时难以自主发展，难免产生“路径依赖”，导致不彻底的社会化改造。这表现在社会组织主动依靠政府、甘愿成为政府附属，表现出一种主动依赖性的特征，显然有悖于法团主义提倡的“合作”精神。其次在社会利益的整合上，国家摄于社会领域开放可能带来的政治风险，始终保持着强势的制度压力和实行有限度的政策松绑，其后果严重挤压了民间组织的发展空间，导致后者的成长在一定程度上滞后于社会发展。与此同时，形成高度行政化的组织形态 (比如残联)作为国家代表管控该领域，成为实际上的公共管理部门。从以上分析可见，国家过度整合或强势主导下形成的政府与社团的格局并非完完全全的国家法团主义特征，相反给人一种带有明显的国家主义或全能主义的印痕。

3.残疾人社会领域呈现出“既融合又分化”的双重格局。

在法团主义者眼中，国家与社会应该是融合的，其所形成的法团化组织应该是整个社会良好运行的中介。而中国的社会形态绝非简单的法团主义结构，而是形成“既融合又分化”的双重格局。

从残疾人社会服务领域的组织格局来看，既有代表国家角色的中央及各级政府，也有代表残疾人利益以及融管理和服务于一体的残联组织，又有已注册的残疾人民间组织和大量未注册的草根组织。残疾人社会服务领域的结构图式其实并非完全是西方意义上的标准的“国家—社会”二元模式，而是呈现出中国特色的“政府—残联—残疾人民间组织”的三维框架。首先，笔者承认以残联为主导的残疾人服务体系确实是“国家与社会的融合”。其次，我们发现在所谓的法团主义体系之外，仍然存在一块国家“既不承认也不否认”的社会自主领域。1989年之后民政部才开始对社会组织进行清理整顿，历经十年探索逐渐形成了“归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制，把一些社会团队、民办非企业单位和基金会纳入了国家体系之中。然而，这种“先分化、再整合”的发展路径，在国家力量对民间利益组织进行高度整合的同时，也遗留了一块相对自主的社会领域。这块独立的领域是与“国家”产生分化的，大量未注册登记的民间组织在其中扮演主要角色，它们通过各种政策允许的方式为社会提供着有限的公共服务。因此，中国的社会结构从来就不是单一的法团主义结构体系，也不是多元主义者眼中的“公民社会”，而是呈现出“既融合又分化”的双重关系格局。

(三)内生依附关系、权威关系和疏离关系

“既融合又分化”的双重社会关系格局，是中国传统文化和政治制度以及西方市民社会理论等多种因素共同造成的结果，显然无法纳入法团主义或者多元主义的单一研究框架。倘若用西方的理论进行强行解释，会产生较大的不适应性。对此，本文采取“图式分解”的研究方法，即把复杂的中国社会关系结构拆解成若干个层次分明的二级结构，在总的关系解释中析出若干对简化的、清晰的关系组合。

有学者将政府与社会组织之间的关系划分为“内生依附性关系”、“权威关系”和“疏离关系”三种①刘传铭： 《我国政府与社会组织之间的关系研究——基于北京、上海、广州、深圳的调查研究》， 《经济研究参考》2012年第12期。。本文在残疾人社会服务领域的“政府—残联—残疾人民间组织”的三维框架中，根据政府与社会组织的密切程度，分解出“政府—残联”(A组合)、“残联—主管的残疾人民间组织”(B组合)和“政府 (或残联)—未注册的残疾人民间组织”(C组合)符合中国国情的三对关系组合，并将它们纳入内生依附性关系模式 (A组合)、权威关系模式 (B组合)和疏离关系模式 (C组合)三种不同的解释体系。

(1)内生依附性关系：政府—残联

内生依附性关系是指政府部门主导成立自己管辖下的社会组织，并通过为其提供正常运转所需的各种资源而建立的依附与被依附的关系。

以各级残联为例，政府和残联之间的内生依附性主要体现在三个方面。第一，从残联的产生和地位来看，残联是在1988年由政府主导，各协会参与成立的社会组织。国家法律确认其为人民团体，赋予其与各民主党派、妇联、中国红十字会等人民团体同等的政治地位，并确认其在残疾人社会服务领域的代表地位和垄断地位。由此可见，残联是从国家政治系统派生的一种“结构原子”，具有强烈的依附“向心力”，属于体制的一部分，与政府共生共强。第二，从残联的组织架构和人力资源而言，残联的机关部门是参照我国的党政建制而设置的，既有职能部门(执行理事会)、也有党组织。其行政级别对应同级的政府部门，大部分的职员从政府部门或者事业单位抽调，工资是“参公”待遇。第三，从残联的经费和运作模式来看，残联的经费纳入政府财政预算，由政府拨款。主要的职责是代表政府管理残疾人相关领域的社会组织以及为残疾人提供公共服务，并向政府反馈社情民意，执行政府决策。因此，在政府与残联的互动之中，残联并没有获得独立自主性，各方面受政府控制，与政府形成典型的内生依附性关系，甚至可以认为是政府的一部分。

(2)权威关系：残联—残疾人民间组织 (已注册)

所谓权威关系，是指行动者甲有权控制行动者乙的某些行动，这种“控制”一是靠来自于合法性的权力支配，二是通过掌控稀缺资源迫使对方服从，权威关系模式属于“有限控制”，其控制程度而言要弱于内生依附性关系。“权威关系”源于新权威主义的理论释义。正如前文所述，残疾人领域的组织关系格局既非完全契合法团主义的特征，又带有“国家主义”(或权威主义)的痕迹，那么融合两者的理论精髓，对“残联—残联主管的残疾人民间组织”的关系进行针对性解释，较之单一理论的研究或许更有优势，也更能厘清其中的内在联系。

政府并不直接参与残疾人社会领域的具体活动，残联作为国家代表行使着实际的公共管理权力。残联主管了多个已注册的残疾人民间组织，在互动中两者形成一种权威关系。以XX残疾人服务中心为例，这种权威关系具有如下特征：第一，有限的权力支配。残联因法律和政府赋予的强制权力和巨大的社会动员能力，成为权威关系中的强权方。残联利用“双重登记管理制度”，将残疾人服务中心纳入自己的管理监督范围，给残疾人服务中心安排服务内容。残疾人服务中心发展需遵守相关法律法规、听从服务指令和执行残联决策，以获得合法性的认同。但残疾人服务中心拥有相对的独立性，这种关系模式可以长期维持。第二，有限的资源垄断。残联作为中介组织承接体制资源并在该领域进行分配，分配的方式一般采取“政府购买服务”。XX残疾人服务中心为获得资源支持，需要牺牲一部分权利 (如领袖选择、需求表达或行动的控制权)，并不断调整自身的行动以符合残联的愿景。尽管体制资源并非民间组织资源的唯一来源，但倘若缺失，该残疾人服务中心将难以运转，甚至面临解散。第三，基于共同价值的制度联系。残联与残疾人服务中心之所以产生制度性的联系，是因为双方都秉持共同的价值理念，诸如“人道主义”、“济贫救弱”、“公平正义”和“公共责任”等，在最终的利益上也有一致性的追求。在双方的互动“合作”中 (尽管这种合作并不对称)，残联可以减轻社会治理成本、提升公共服务效率，该残疾人服务中心能够实现自身符号资源的积累和社会资本的增值。

(3)疏离关系：政府 (或残联)—残疾人民间组织 (未注册)

疏离关系是指由于制度的障碍，一些未能注册的残疾人民间组织或者以工商形式注册开展非营利活动的残疾人服务机构，与政府 (或残联)处于一定程度的脱离状态。我国自1989年后实行严格的社会组织准入制度，大量的草根组织由于门槛较高无法顺利注册，唯有以工商注册形式或者干脆不注册，在“体制”外从事公益活动。

以XX残疾人家政公司为例，政府与其之间形成了一种疏离关系。作为残疾人服务的草根组织，有时能募集到一定的活动资金，但由于没有公益身份认定，在很多情况下XX残疾人家政公司需要交纳一定数额的税款，不仅加大了组织运行成本，而且影响组织公共服务质量的提升。

像XX残疾人家政公司一样的疏离组织的长期存在虽然是公共服务资源的浪费，也是一种非正常的社会现象，但起码证明了改革开放后与国家分立的社会自主领域一直存在，中国并非完全的法团主义国家模式。同时也体现了党和政府的宽容以及进一步暴露了“双重登记管理体制”的严重弊端。如何整合这些零散的社会力量，使之更好地为社会服务，成为当前需要考虑的重大议题，也在一定程度上考验着政府的善治水平。

三、政府、残联和残疾人民间组织的关系走向

现阶段我国残疾人社会领域呈现出“既融合又分化”的双重关系格局，具体表现出内生依附性关系 (政府—残联)、权威关系 (残联—已注册的民间组织)和疏离关系 (残联—未注册的民间组织)三种关系模式。双重管理体制下的公共服务供给不足、服务效率低下以及民间参与度低等消极影响受到了学界和民间的广泛批评，加快推进社会领域的自治化改革成为了社会共识。鉴于强烈的官民共识和地方政府的成功经验，中央政府也下决心加快推进双重管理体制的变革。

(一)2013年新社会政策解读

新社会政策体现了我国的社会管理思维、政府善治水平和公民意识正在发生着积极而有益的转变，而这些转变将为走向“强国家—强社会”的发展模式提供关键支撑。

首先，新社会政策体现了执政者社会管理思维的改良。建国后，党和政府对社会管理体制进行了多次探索，对民间组织属性的认知也从以往的“敌视”、“有限补充”转变为“合作伙伴”。针对转型期我国社会领域出现的慈善信用危机，社团人员贪污腐败、服务效率低下等一系列问题，党和国家领导人越来越意识到加强社会组织自治化改革对于推进社会主义现代化建设、实现依法治国的重要性和紧迫性。因此，这次对民间组织的有限开放，一方面表明了高层开始审视和反思过往的社会管理模式所存在的制度缺陷，开始真正吸纳民间力量参与社会建设;另一方面，也体现了一种比较稳妥的、渐进的、符合国情的社会化路径。这种求稳的社会管理思维是对冒进主义的一种否定，有利于降低改革的成本，防范改革风险，也有利于过渡到“强国家—强社会”的发展模式。

其次，新社会政策表明政府善治水平的提升。在改革开放之前，我国实行的是高度集中的一元政治体制，国家不允许体制以外的民间组织存在，因而对民间组织采取敌视和全面禁止政策，国家对社会经济生活进行全面干预，抑制了民间组织的发育和成长。改革开放后，出于发展经济和社会建设的需要，政府审时度势，有限度地开放社会领域，大量的民间组织得以培育成长，在一定程度上促进了经济社会的发展，公共服务水平有所提升。但国家对稀缺资源进行垄断，并通过各种官办的社会团体和双重管理制度控制着民间组织的发展，社会领域的自治程度远远低于经济领域的市场化程度。2003年国家根据形势的变化开始让渡一部分体制资源支持民间组织发展，社会领域出现了新气象，越来越多的民间组织获得了政府的经费和政策支持，积极地参与到社会建设中。中国的公共服务发展又上升了一个新台阶。如今政府正式取消了公益慈善类组织的制度障碍，极大释放了民间组织的发展空间，可以看出政府正有步骤、有计划地还权于民，政府的善治水平不断提升，中国社会领域自治化程度也不断加深。

最后，新社会政策反映了公民意识的觉醒。改革开放以后，我国公民意识呈现出积极向上的态势。在生活中主动对各种社会现实进行客观的认识和判断以及开始通过多渠道、多组织的方式参与公共事务，积极为自身权益而努力奋斗，为公共管理建言献策。

总之，新社会政策突破了以往的双重管理体制，符合全社会的共识，适应了我国市场化和社会化的发展要求，有利于实现党和政府提出的打造“小政府、大社会”的未来国家模式的美好愿景。尽管当前我国正处于社会主义初级阶段，市场经济尚未充分发育，经济体制和社会体制尚不完善，“强国家—弱社会”的模式将维持相当长一段时间。但是，随着新社会政策的出台以及相关法律的修订、具体措施的落实，我国将会逐步过渡到学界普遍认为的“强国家—强社会”的目标模式。面对利好的政策形势，无论是官方还是社会团体抑或民间组织都需要做相应的调整，以适应社会形势的发展，社会领域的关系格局可能出现一些变化。

那么，在全新的政策要求下残疾人社会服务领域里的相关组织需要作出怎样的调整?该领域在未来可能呈现出什么样的组织关系格局呢?

(二)新政策形势下残联的改革策略

在目前官方设计的残疾人服务体系中，残联作为国家与社会的联系纽带居于核心地位，肩负着利益代表、管理部门和服务组织等多种角色。“亦官亦民”的组织形态的臻成，具有历史的必然性和现实的合理性。2013年新社会政策的出台意味着国家将改变过往的社会管理模式，残联作为现阶段的政策产物必然需要作出相应的变化。

诸多学者曾在制度层面探讨转变社会管理模式、完善社会管理机制体制的路径。我国当前尚无社会团体改革的成熟经验可借鉴，社会领域改革亦处于“摸着石头过河”的阶段。那么在新形势的要求下残联的改革将走向何方?是仿照经济领域的“政企分开，管办分离”的国企改革方式，或者沿循行政领域的“机构简化，分权制约”的大部制路径，抑或参考国外的“第三方独立机构”的中立改制模式?

本文认为，残联的改革必须在借鉴国内外各领域先进改革经验和遵循“高效低耗”的现代管理原则的前提下，选择一条符合中国国情的演进路线。残联作为连接国家和社会的中介将长期存在，其改制的方向应该朝着“职能规范化”、“机构简约化”和“工作透明化”的道路发展。

(1)职能规范化。在现实国情面前，残联机构要做的不是分化职能，而是规范职能。在规范现有的代表、管理、服务的基础上，增加评估职能。当前残疾人服务领域“政社一体，管办不分”的模式，造成官办服务组织积极性欠缺、资源浪费严重、行政效率低下和腐败现象频发;民间组织质素良莠不齐，专业化程度较低以及“拉关系、走后门”的不良作风泛滥。除了要强化管理职能，加强内部管理和行业管理，提高员工的综合素质，增强管理和指导各类残疾人群众性组织的能力之外，还须根据新形式的发展增加评估职能，构建一套科学合理的残疾人社会组织评估体系，形成定期的评审制度，评定社会组织服务资质和工作成效，在领域进行“优胜劣汰”，以规范行业发展和提升公共服务水平。

(2)机构简约化。残疾人服务是特殊的服务领域，对服务的专业化、精细化要求较高。然而，目前官办的残疾人服务机构普遍存在工作人员素质低下、专业技术水平低，精细化程度不高等问题，无法针对盲、聋、哑等不同类型残疾人提供高质量的专门性服务。新社会政策的一个指向是破除了“限制竞争”的原则，有利于大量的民间组织进入残疾人服务市场参与竞争，从而形成一种良性的清退机制，使服务水平不断提高。与此同时，一些以往享有特权和不适应市场发展的官办组织将可能进行民间化改造或干脆撤销。

(3)工作透明化。近年来，公益慈善领域屡屡发生贪污腐败、失职渎职等现象，引起公众强烈反弹。“郭美美”、“袁厉害”等负性事件的曝光更使得公益慈善组织的公信力达到了低谷。推行工作透明化、完善公众监督体系，是适应未来新社会政策的要求，也符合人民群众的期望。

随着以新社会政策精神为主导的具体措施的落实，残联的“职能规范化”、“机构简约化”和“工作透明化”的改制道路将有可能成为现实。本文并不赞同残联在未来会被取消或者发展成为“第三方独立机构”的观点。中国的社会自治化进程需要与市场经济发展、政治体制改革和文化传统相适应，采取渐进式的、稳妥的、风险最小的发展路径。

(三)一种美好的关系愿景

假如按照新社会政策的精神而设计的具体操作措施能得到一一落实，国家能充分下拨体制资源给民间组织 (而不仅仅是开放登记注册)，并在立法上予以保障。鉴于体制的强大惯性，残联将长期存在并进一步强化管理职能和巩固垄断地位，现阶段的政府与残联的“内生依附性”关系在未来时期将会得以延续和加强。

因而，未来可期待的社会图景是：既往的残联“大一统”社会结构出现裂缝，在保留以往的“内生依附性”(政府与残联)和“权威关系”(残联与主管的民间组织)的基础上在局部衍生出“共赢性互惠关系”、“竞争与联盟”和“转包与代理”三种具有“强社会”特征的关系模式，进而形成以残联为主导的多种关系模式并存的组织关系格局。前述研究已涉及“内生依附性关系”和“权威关系”，在此不再赘述，下文将重点阐明“共赢性互惠关系”、“竞争与联盟”和“转包与代理”三种新型关系模式。

1.共赢性互惠关系：残联与残疾人民间组织

无可否认，残联与未来的大部分民间组织将延续既往的“权威关系”，但在残联难以提供服务的领域或者无法服务到的对象，残联与具有这方面实力的残疾人民间组织有可能形成一种“共赢性互惠关系”。共赢性互惠关系指的是民间组织在专业能力或者其他某些方面有一些优势，而残联则掌握着一定的制度性资源，双方从各自需要出发建立的一种基于“共赢性”的交换关系。这种关系的前提是双方平等的地位 (权威关系则不然)，是基于市场契约的交换关系。在这种关系模式中，残联依然作为政府的代理处于主导地位，但这种地位的获得主要来自于掌控资源的分配权，而非行政上的隶属关系。民间组织将在组织人力资源、项目或者活动资金方面获得较大的自主权，它们将依据国家的服务购买计划与残联展开合作，协商双方的利益分配，以达到利益的最大化。

2.竞争与联盟：残疾人民间组织内部

新社会政策的开放注册也破除了以往的“有限竞争”的政治限制。有限竞争规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体或民办非企业单位，没有必要成立。该政策在现阶段造成了残联官办组织的垄断格局。如今，随着越来越多的民间组织加入残疾人服务领域，势必造成行业内的民间组织之间产生利益冲突。它们在申请政府购买服务项目、政府奖励、社会公众捐赠抑或社会声誉等方面展开全方位的竞争，这种竞争可能来自于面向相同服务对象 (比如都是为盲人提供服务)的民间组织之间，也可能产生于提供相同服务产品 (比如教手语)的机构之间，也可能发生在同一地区的不同利益组织之间。另一方面，一些势力比较弱小的残疾人民间组织为在激烈的竞争中寻求一席之地，可能会寻求结盟，加强集体化程度，争取官方项目和民间支持，以抵抗那些强大的民间组织;而实力比较雄厚的大型民间组织之间，为加强项目垄断或者增加与残联的对话资本，可能会“强强联合”，结成具有社会法团主义特征的“托拉斯联盟”。因此，“竞争”与“联盟”将可能成为未来残疾人民间领域关系模式的主导。

3.转包与代理：强弱组织之间的互动

现阶段的大量未注册的疏离组织在新时期将得到身份认同、享受体制福利。同时亦不排除少量的残疾人草根组织由于自身资质未达标或者官方附加的登记条款受限等各种原因继续游离在体制之外。这类组织由于得不到国家认同以及在公众中的影响力弱，难以募集到足够的经费和社会支持，面临着巨大的生存困境。有些草根组织为摆脱困境、谋求发展，将可能寻求那些实力较强的官办组织或民间组织的帮助，成为其二级代理;而某些手上有项目的社会组织为了节约人力、物力或者因为无法提供全面服务，有可能将全部项目或者一部分子项目转包给那些有这方面需求的草根组织，从中赚取差额利润。在民间化改造初期不可避免会出现上述现象，外包牟利的行为显然违背了社会组织的“非营利”原则，残联须对领域内的组织加强监管，对违规者加以惩戒，以整肃行业风纪。

综上分析，未来的中国残疾人领域组织关系格局将在以往的基础上出现局部性的“强社会”特征，呈现出以残联为主导的多种关系模式并存的社会形态。随着新社会政策的配套措施的充分落实以及民间组织的积极相应，社会领域自治化的程度将进一步加深，传统的“强国家—弱社会”模式有望逐步过渡到“强国家—强社会”的发展模式。

四、进一步的思考

新社会政策的主要政治作用在于突破了以往双重登记管理体制的政治束缚，极大释放了民间组织的发展空间。本文以2013年新社会政策的出台为分水岭，对现阶段 (1988—2013年)残疾人领域的组织关系格局进行了系统梳理，对未来时期 (2013年以后)残联的改革提出了应对策略以及对将来的组织关系变化做了合理分析。其意义不仅在于为残疾人社会组织的未来发展和战略考量提供理性的分析资料和新的研究视角，而且希冀从中能反映中国社会领域之概貌以及给予辩证性的思考。

社会政策的调整不仅仅体现在民间组织的培育以及公共服务水平的提升，还将可能对中国未来的发展产生重要的影响。

第一，随着民间组织的成长有望促进政治法律领域的早日开放。新社会政策是仅在公益慈善领域的有限开放，国家对法律类和政治类组织仍存有疑虑。本文认为，随着民间组织的成长以及市场经济的发展，政治法律类社会组织开放的时机必将逐渐成熟，大量的政治精英和法律精英将登上历史舞台，为我国社会主义现代化的建设和中国特色主义民主政治的发展做出重要贡献。

第二，随着社会自治化程度的深入有望对现有的“权威式”国家治理模式产生冲击。在“自上而下”的政治体制改革遭遇重大阻力以及市场经济体制出现僵化的情况下，来自于社会领域的自治化改造有望为“中国模式”的创新发展打开一个突破口。伴随着民间力量的成长和发展以及公民意识的不断觉醒，势必成为一股重要的社会力量，对现有的利益格局提出质疑并产生实质性的冲击，最终推动从“权威式”国家治理模式转向“服务型”国家治理模式。