刘晴晴
摘 要:目前我国政府对农民合作经济组织的扶持主要体现在为其提供税收优惠、专项财政资金支持和融资等优惠政策,但这并没有为农合组织提供一个良好的发展环境。政府在农民合作经济组织中的作用应随着发展阶段的不同而变化。
关键词:农民合作经济组织;政府;优惠政策;角色定位
随着社会主义市场经济的快速发展,分散、弱小的个体农户经营已经越来越不能适应千变万化的大市场,随之而出现的农民合作经济组织正是为解决这一问题的一剂良方。农民合作经济组织在其建立及发展过程中,要依靠组织内部管理人员的经营及管理能力,但是很大一部分仍然需要政府的引导与扶持。首先,目前我国农合组织的发展仍处於起步阶段,很多都是由农民自发组织而成,规模小,结构松散,没有形成合理的章程及良性运作机制,在进行经济活动时不可避免的会与外部环境摩擦,造成额外成本,这就需要政府来塑造一个良好的外部环境以规范农民合作经济组织的运营及发展。其次,根据公共经济学理论,农民合作经济组织属于准公共产品范畴,既无法在公共领域实现“帕累托最优”,又无法避免私人的“免费搭便车”现象,且这些问题即使借助于市场机制也无法解决,最终就会产生休谟所谓的“公共的悲剧”。[1]这时就需要政府出面来弥补“市场缺陷”,克服外部效应,解决供给制度的不足,提供相关的公共产品或劳务。目前在我国,政府部门虽然也对农民合作经济组织进行了一系列的帮扶,但是结果并不尽如人意,思想认识和系统理论的不足、多头管理的体制、法律制度的缺失、扶持政策的大而化之等问题依然存在,本文将对农民合作经济组织发展中的政府行为展开讨论,并对政府角色进行再定位。
一、农民合作经济组织发展过程中的政府行为及存在的问题
(一)政府提供的外部法律环境
国家法律规定,农民合作经济组织要依法登记,但对于其可依的法律并没有明确说明。我国于2006年10月颁布了第一部明确合作社法律地位的法律《中华人民共和国农民专业合作社法》。法律对农民专业合作社进行了定义:农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。[2]该法律对农民专业合作社成立登记、组织机构、法律地位、财务管理等方面做了比较详细的规定,但该法律所述的农民专业合作社,未能完全涵盖农村地区所有类型的经济合作组织,只针对于向工商管理部门注册并取得法人资格的合作组织。且除税收政策随后出台了相关细则外,关于专项财政资金补助及合作社融资难等问题地方政府出台的政策仍然偏少。
一般来说,农民合作经济组织若是偏向于公司化运作的需要到工商部门登记注册为企业法人,若是偏向于社会团体性质的则需要到民政局登记为社团法人。但是一些农民专业合作组织的负责人缺乏法律认识,而政府部门也缺乏对这方面知识的宣传,且注册需要一笔费用,这对本就受到资金限制的农合组织来说也是负担,因此一些农合组织并不愿意进行注册登记。一旦遇到经济纠纷时就没有法律地位,他们的合法权益也得不到保障。政出多门也必然导致管理的混乱,给政府统计造成一定的困难,使得政府无法在宏观基础上制定真正惠及所有农民合作经济组织的相关政策。
(二)政府的政策扶持
农民合作经济组织在其发展的过程中必然是需要政府的扶持,但是政府扶持的“度”亦成为近年来学者们讨论的热点。学者们对于政府应该着重实行的扶持政策莫衷一是,大多数学者都认为当前政府对于农民合作经济组织的扶持应主要体现在产业政策与资金政策上(郭红东,2002)。[3]也有学者认为现在政府过度注重见效快的经济手段扶持,但是知识培训、信息提供、技术推广等手段更有利于农合组织的长期健康发展(张秀莲,2009)。[4]但是有一点学者们可以达成一致的就是政府部门的过度干预会使农合组织染上浓重的行政色彩,降低其活力和自主性,甚至形成“二政府”,最终会影响农民合作经济组织的可持续发展(储德银,经庭如,2009)。[5]我国颁布的各种政策中,涉及到农业的有很多,近幾年来的中央一号文件也都有涉及到农民合作经济组织,这些文件都围绕着一个主旨:鼓励各种形式的农民合作经济组织发展,并在其发展过程中给予各种扶持。但是能给农合组织带来真正实惠的还是财政支持,比如税收优惠政策、专项财政资金支持政策和融资政策等。
1、税收政策:按照其登记注册的类型不同大致可分为两种:一是对于注册为社会团体类的农民合作经济组织,多为专业协会类型,他们每年按照国家规定标准收取会费,而按照财政部规定不征收营业税。而且由于不涉及销售,并不存在真正意义上的收入,多数是为会员提供信息、技术等方面的公共服务,因此可享受非营利组织的税收豁免待遇;二是对于在工商部门登记为企业法人的农民合作经济组织,多是采用产、加、销经营模式,产生营业收入后必然需要缴税,目前我国对这类农合组织的税收扶持政策主要体现在增值税、所得税、印花税、营业税等方面。增值税。《财政部、国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》(财税[2008]81号)规定:对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品,视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税;增值税一般纳税人从农民专业合作社购进的免税农业产品,可按13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额;对农民专业合作社向本社成员销售的种子、化肥等农资,免征增值税。[6]此外,《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》(2009)、《财政部、国家税务总局关于若干农业生产资料征免增值税政策的通知》(财税[2001]113号)、《财政部、国家税务总局关于部分货物适用增值税低税率和简易办法征收增值税政策的通知》(财税[2009]9号)、《海关总署关于进口种子、种畜、鱼种和非盈利性野生动植物种源免征进口环节增值税的通知》(署税[1997]3l号)等文件也对农产品、农畜、农资销售及进出口等环节的增值税进行了减免。所得税。《中华人民共和国企业所得税法实施条例》(2008)规定,企业所得税法第二十七条第(一)项规定的企业从事农、林、牧、渔业项目的所得,可以免征、减征企业所得税。《财政部、国家税务总局关于农村税费改革试点地区有关个人所得税问题的通知》(财税[2004]30号)规定:个人或个体户从事种植业、养殖业、饲养业、捕捞业,且经营项目属于农业税(包括农业特产税)、牧业税征税范围的,所产生的的收入暂不征收个人所得税。按照财政部对全国人大代表有关建议的答复(财农便[2009]20l号),农民专业合作社参照企业所得税法关于一般企业的规定,享受企业所得税的减免政策。营业税。《中华人民共和国营业税暂行条例》(2009年1月1日起施行)第八条第五款规定:农业机耕、排灌、病虫害防治、植物保护、农牧保险以及相关技术培训业务,家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治,免征营业税。按照财政部对全国人大代表有关建议的答复(财农便[2009]201号),农民专业合作社参照营业税暂行条例等关于一般企业的规定,享受营业税的减免政策。《财政部、国家税务总局关于对若干项目免征营业税的通知》(财税字[1994]2号)规定土地使用权转让时,若是从事农业生产则免征营业税。印花税。《财政部、国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》(财税[2008]8l号)规定:对农民专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同,免征印花税。《中华人民共和国印花税暂行条例施行细则》 (财税字[1988]第225号)规定:国家指定的收购部门与村民委员会、农民个人书立的农副产品收购合同,免征印花税。其他税。除以上几种税收外,还有城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税、车船税、车辆购置税、关税等,国家也出台政策对农业生产经营中需要的土地、房产、车辆交易等经济活动的税收进行了减免。
虽然农民合作经济组织可以享受到的税收优惠政策看似有很多,但是目前国家层面出台的专门针对农民合作经济组织的税收优惠政策只有印花税和增值税的相关规定,而涉及到其他相关税种的优惠政策,农民合作经济组织也只能参考其他各种涉农税种的政策,并没有享受到特殊优惠,优惠力度较小。而且很大一部分农民合作经济组织对于享受的优惠政策了解并不全面,主要是政府对这部分的宣传太少。
2、融资政策:农民合作经济组织由于其构成主体和合作机制的特殊性,决定其必然需要外部金融支持,我国《财政部、国家税务总局关于中国农业银行三农事业部涉农贷款营业税优惠政策的通知》(财税[2014]5号)文件规定,对纳入“三农金融事业部”改革试点的19各地区的县域支行,为农民合作经济组织提供贷款的利息收入减按3%的税率征收营业税。中国银监会办公厅《关于做好2014年农村金融服务工作的通知》(银监办发〔2014〕42号)中提出,要加大对新型农民合作组织和农村集体产权股份合作制企业等新型农业经营主体的支持力度。近几年来我国涉农贷款余额每年均有大幅度增加,截至2011年末,银行业金融机构涉农贷款余额达到14.6万亿元,同比增长24.9%,截至2012年末,我国银行业金融机构涉农贷款余额17.6万亿元,同比增长20.7%。
雖然涉农贷款每年都有较大幅度的增长,但是农民合作经济组织的资金缺口增长幅度更大,据统计,有资金缺口的农民合作经济组织占全部的98%,但是实际上能够得到满足的却只有10%左右。分析其原因,主要有以下两点:一是农民合作经济组织本身由于缺乏固定资产抵押物、财会制度不健全、组织松散、贷款主体不明确等原因,贷款、融资比较困难。二是涉农金融机构较少,贷款渠道单一,农民合作经济组织只能从农业银行、农村信用社以及农村合作银行等涉农金融机构贷款取得资金支持。
3、专项资金:国家为加快农民合作经济组织的发展,专门安排中央财政资金作为专项资金扶持其开展的项目,提高农民组织化程度。财政部《中央财政农民专业合作组织发展资金管理办法》(财农〔2013〕156号)文件规定,财政资金切块下达各地财政部门后,各地可采取直接补助、以奖代补、先建后补、贷款贴息等多种补助方式。随后各省市财政部门又根据中央规定,结合本地实际情况,制定了实施细则。2014年中央一号文件也提出,鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社,允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,推进财政支持农民合作社创新试点。
国家和省市制定的专项扶持资金政策的确给部分农民合作经济组织带来了有效的帮助,但是我们也不得不承认这些获得扶持的农合组织与所有需要资金扶持的农合组织相比只是九牛一毛。这种扶持政策并没有做到本着公平、公正的原则真正惠及所有农民合作经济组织,只是倾向于了某些特殊的农合组织,惠及范围有限,政策的影响力也有限。同时这些扶持资金的项目申报要求非常严苛,比如贵州省的专项补助资金要求合作社成员在100人以上,且可分配盈余返还比例要超过60%。符合要求的合作社必然是发展比较成熟的,资金状况也较好,造成的结果就是“富者更富、贫者更贫”,资金状况越不好越难得到扶持。
二、政府的角色再定位思考
如上所述,目前我国政府在农民合作经济组织的发展及运营过程中定位主要在于为其提供优惠政策进行扶持,但我们必须清醒的看到这并没有为农合组织提供一个良好的发展环境。政府在农民合作经济组织中的作用应随着发展阶段的不同而变化。在发展前期,政府应起到引导作用:政府要加强宣传服务,形成良好的舆论氛围,让农民对经济合作组织有一个正确且完整的认识,并帮助新成立的组织完善其各项规章制度,定期对其领导及管理人员进行培训等。在发展后期,政府应起到扶持作用:因地制宜的制定、完善并积极宣传各项税收政策、产业支持政策及贷款政策等,帮助农民合作经济组织发展壮大。同时政府也要界定明确的管理权限与范围,坚持“民办、民管、民收益”的原则,防止行政过度介入,既不能不管不问任其自生自灭,也不能过分热情大包大揽让其丧失独立性。
三、政府下一步职能方向
(一)立法明确农民合作经济组织法律身份。我国虽于2006年年出台了《中华人民共和国农民专业合作社法》,但是此项法律只是针对在工商管理部门注册并取得法人资格的合作组织,对社会团体及其他性质的合作组织则没有涉及到。因此,这就需要国家针对于所有性质的农民合作经济组织制定一套相对完善的法律体系,给予所有农合组织一个明确的法律身份,如同不同性质的注册企业一样可以享受到相同的国家优惠政策。在国家性的法律体系尚未健全的情况下,重点农业大省、大市也可根据自身情况,先行制定符合本地实际的地方性政策。拥有法律主体地位,做到合法化、规范化运行,农合组织就能享受到其应得的实惠,做到可持续发展,真正的服务于农民,服务于农村,服务于农业。
(二)加大财政扶持力度。一是完善税收优惠政策。农民合作经济组织虽然不是新生事物,但是其发展仍处于初级阶段,应根据我国农民合作经济组织类型的不同,制定差别类税收优惠政策,惠及范围应包括所有农民合作经济组织;进一步扩大税收减免幅度与减免范围;加大税收宣传服务,让农民充分了解自身可享受的优惠政策。二是设立专项资金,以保代补。各地可从财政资金中安排转型扶持资金,一部分直接奖励给发展较为优秀的农民合作经济组织,而另一部分可以用于融资担保,通过银行授信形成数额更大的担保规模,着力帮助农合组织解决融资难题。三是加大金融支持力度。创新金融机构融资方式,采取村镇银行、资金互助组、农村信用社、小额信贷多种金融机构参与,担保、保险与直接贷款多种方式相结合,形成创新融资模式;完善农民合作经济组织的信用等级评定体系,选择信誉度较高的农合组织进行信誉担保贷款试点;对农民合作经济组织进行信贷支持的金融机构利息收入减征营业税。
(三)加大技术、信息培训力度。为提高农民合作经济组织应对市场风险的能力,政府除对其进行财政上的扶持外,还应当为其提供技术推广、人才培训、信息发布、政策咨询等服务。政府应当根据当地主导产业,进行人才、技术的培训,通过强化培训、理论讲解、操作示范、学习材料等理论结合实践的培训方式,让农民切实掌握最新前沿技术;建立公共信息服务平台,及时发布最新的产业信息与政策法规,让农民与时俱进及时了解外部动态,调整经济活动,全面优化外部服务体系。
(四)推动组织再联合。鼓励小型农合组织进行二次、三次联合,近年有不少地区的农民合作经济组织出现了再次联合的现象,这些联合可以将一些小型的农合组织合并重组,组建成为新的、更大的农民联合组织。这种全新的组织形式把分散的千家万户的小农家庭与变幻莫测的大市场更加紧密地连在一起,参与人数更多,组织章程也会更加规范,方便了政府的管理,增强了农民抵御市场风险和增收致富的能力,提高了申报资金、争取政策时的竞争力,在进行融资贷款时更是具有小型组织不可比拟的优势。(作者单位:江苏师范大学商学院)
参考文献:
[1] 李成威.公共产品理论与应用[M].立信会计出版社,2011:2.
[2] 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国农民专业合作社法[Z],2006-10-31.
[3] 郭红东.扶持农村专业合作经济组织发展的行为选择[J].理论探讨,2002(5):37-38.
[4] 张秀莲.简析我国政府扶持农民专业合作社的政策举措[J].经济体制改革,2009(6):94-98.
[5] 储德银,经庭如. 政府在农民合作经济组织发展中的行为定位与制度创新[J]. 四川大学学报,2009 (5):64-67.
[6] 中华人民共和国财政部、国家税务总局.关于农民专业合作社有关税收政策的通知[Z],2008-06-24.