论非政府组织在公共产品提供过程中的定位

吴胜　高海虹

[摘 要]在公共产品提供过程中，政府是主要的供给主体，但面对多元化的治理趋势，政府在提供公共产品过程中存在明显的不足，而非政府组织以其独特的优势在公共产品供给中发挥着重要的作用。但是在社会转型时期，法律体制还不够健全，非政府组织的相关定位还不够明确，对政府部门过度依赖，缺乏自主性。因此，本文试图理顺政府和非政府组织的关系，加强非政府组织的自身建设，创造其良性发展的制度平台。

[关键词]非政府组织 公共产品 机制

一、非政府组织的内涵

（一）非政府组织的界定

非政府组织是由英文词组翻译过来的，是一个舶来品，最早出现在1945年联合国的章程中，所以，在中国并没有完全严格的定义。目前，国际上有关非政府组织的界定也说法不一。非政府组织和“第三部门”、“非营利组织”等是不同的称谓。

按照公共行政学中传统行政学的观点，社会部门根据营利与非营利可以有两种分法：一种是私营部门，另一种是公共部门。而当代组织社会学认为，现代社会分工异常复杂，部门之间的划分没有那么清晰，在营利部门和公共部门之间还有一些亦此亦彼的部门，这些部门不以盈利为目的，意在为社会公益事业提供准公共产品，这些部门就是非政府组织。

非政府组织是指不以营利为目的，致力于各种公益事业和公益活动的社会组织，是介于政府部门和私营部门之外的组织形态，具有非营利性、组织性、志愿性、自治性、民间性等特征[1] 。

（二）非政府组织在中国的发展

非政府组织虽然不是我国本土产生，但也不是西方国家的“专利”。改革开放以来，随着我国经济体制改革的不断深化和政治体制改革的不断进步，“小政府，大社会”的模式逐渐确立，社会主义市场经济的发展，政府职能的转变，使得国家和社会、国家和市场的关系进行了重要调整，各种社会组织的功能也面临新的界定，在这种环境下，政府部门得到了快速的发展。改革开放引发中国社会结构的巨大变迁，经济职能从政府工作中分化出去，允许非公有制经济的存在，实行政企分开。经济体制改革的深入进行使得经济社会发展不协调突出，人们认识到发展社会事业的重要性，从而非政府组织在社会事业大力发展的同时作用凸显。从一定意义上来说，我国非政府组织的兴起和发展与改革开放的进程具有同步性。这样，改革开放所带来的经济利益和相对宽松的政治环境使得非政府组织在中国发展和深入。

长期以来，中国是一个封建思想特别浓厚的国家，“政府中心论”的价值观念根深蒂固，所以政府在提供公共物品时存在垄断和控制的现象，这种情况也在所难免。但是，自我国改革开放以来，通过吸收借鉴国外的一些做法，我国开始引入市场经济，建立社会主义市场经济体制，使得社会资源分散化，社会其他主体得到了发展的空间，非政府组织便发展起来，能够在公共产品供给中发挥一些作用，使得政府得到了减负，也可以放权于社会。

二、非政府组织在提供公共产品过程中存在的问题及成因

虽然改革开放以来我国的非政府组织有了一定的发展，尤其是有一些很有国际影响力的非政府组织，但由于我国正处于社会转型期，政治经济社会各方面建设还不够完善，非政府组织又处于初期发展阶段，所以我国非政府组织在公共产品供给中还存在一些问题。

（一）非政府组织在提供公共产品过程中存在的问题

1.独立性的缺失。由于我国的特殊国情和双重管理体制的确立，非政府组织大多借助于政府力量建立和发展，“由政府控制，官办色彩浓厚”[2]，有些公民社会范畴的活动被纳入到政府及其派生机关的工作中，所以它严重依赖政府，与政府间关系混沌不清，“缺乏自治性，独立性不强，生存能力弱”。

2.法制不健全。法律体系不健全，法制建设落后，立法工作滞后于非政府组织的发展，只对其做了粗略的规定，很多方面存在法律空白，法律支撑不足，法制环境仍有缺失，缺乏非政府组织管理的实践经验，管理失序，布局不合理，监督管理机制不完善。

3.自身发展不平衡。如城乡、地域、行业间存在的不平衡，结构不合理，内部管理无序，资金不足，无法开展正常活动，这些自身存在的问题使得其在提供公共产品过程中能力不足，难以有效地负担起历史责任。

（二）非政府组织在提供公共产品过程中存在问题的成因

首先，我国正处于社会主义初级阶段，国家和公民社会矛盾冲突，政府职能转变滞后，对非政府组织控制较强，对非政府组织定位不明确。其次，非政府组织受到的限制较多、门槛高，现行法规和政策对其进行约束，管理不规范，监督不力。最后，受几千年封建思想的影响，“官本位”思想的存在，束缚了非政府组织的发展，所以非政府组织先天发展不足，社会对其认知度低，加上其自身志愿失灵，存在许多问题。

三、非政府组织实现公共产品有效供给的机制与路径

（一）构建政府与非政府组织在公共产品供给中的互动合作机制

政府对非政府组织的控制是阻碍其发展的重要因素，要实行公共产品的有效供给，就必须厘清政府和非政府组织之间的关系，实现政府职能转变，重塑二者之间的关系。

1.转变政府在公共产品提供过程中的职能。在建立社会主义市场经济体制之前，我国实行的是计划经济，所以形成了经济政治领域政府包揽全局的局面，“在社会转型时期，政府也始终起着关键作用”[3]。政府职能转变的结果就是让出了部分空间，使得非政府组织得以发展。但是，当前我国政府在职能的转变上社会职能与经济职能没有同步，政府在社会事务上的越位与错位影响了经济体制的健康发展，所以政府从全能向有限的转变是至关重要的。

转变政府职能就是要重塑政府和社会的权力关系，形成“小政府，大社会”的格局。“构建服务型政府是一个互动的过程”，在公共产品的供给上需要多方参与，非政府组织是重要供给者。政府要与非政府组织建立合作互动的关系，进一步实现政社分离，推进事业单位改革，还权于民，把不该管、管不好的事交给非政府组织来做，充分利用非政府组织的优势，“并通过政策法规来监督其工作”[4]，确保公民享受到高质量的公共产品服务，逐步形成政府主导、社会参与多样化供给模式，在政府外形成一个稳定、可靠的公共产品供给者，有效地缓解当前供给不足、政府压力大的问题。委托模式可以减轻政府压力，实现有限政府目标，这是一个不错的职能转变方式。

2.塑造政府与非政府组织之间竞争合作的关系。非政府组织的提法本身应该是独立于政府之外的，而我国由于特殊的国情，非政府组织许多都是从政府部门中出来的，对政府有一定的依赖性，发挥着“拾遗补缺”的作用。这种关系会阻碍非政府组织职能的发挥，且随着中国特色社会主义市场经济体制的建立和经济政治体制改革的进行，已经不合时宜。新时期政府应该把非政府组织视为合作伙伴，是在帮助政府分忧，而不是在与政府争权。

政府与非政府组织的合作关系是双方在提供公共产品时共同投入资源，共担风险，共享利润。一方面，政府要准确定位自己的角色，不能再像以前一样企图控制非政府组织，要把自己不能做、没精力做的事情交给非政府组织去做，予以充分授权和支持，在宏观和全局中承担更多责任，与非政府组织建立规则规范，相互依赖，相互信任，合理分工，合作共荣的机制；另一方面，非政府组织在公共产品供给中要与政府形成竞争态势，这样有利于政府提高公共服务水平。

（二）建立非政府组织在公共产品供给中的良性发展的法律制度平台

有权必有责，有责必有权。非政府组织既然承担一定的公共责任，就要受到法律的保护和约束，在法律体系内享受相应的优惠政策，并受相关政府部门监督。没有政策的指导和法律制度的依托，非政府组织参与公共产品供给很难有大的发展空间。非政府组织发展的法律制度机制不够健全，对其的定位不准确，是非政府组织发展受限的关键因素。“所以要为非政府组织提供良好的法律制度发展平台”[5]。

1.建立非政府组织法律环境的长效机制。（1）“改变双重管理体制和现行的登记注册制度”，借鉴国外一些国家的先进做法，从中国实际出发成立专门的非政府组织管理委员会，负责其登记、审核和监督，再建立统一的资格审批制度，明确成立标准和条件，促进管理体制由控制型管理向培育型管理转变。（2）加强非政府组织的立法研究，全面开展立法工作，抓紧制定相应法律法规，明确非政府组织的法律地位、政府管辖范围、权利义务和行为模式，准确定位，提高立法质量，建立配套的、不同层次的法律体系，创造健全的制度。

2.建立非政府组织对法律体制的有效回应机制。优化非政府组织的发展环境，完善法律制度体系，让非政府组织有法可依，作为非政府组织自身也要积极回应法律体制，保持公益性和志愿性，在提供公共产品过程中取得良好效果，赢得政府的信任和支持，这就需要加强非政府组织自身的建设。

（三）加强非政府组织自身的建设，建立公共产品的高效供给机制和体系

即使没有了客观条件的限制，非政府组织自身发展不足也会阻碍其对公共产品的提供，“为了保证其有效的公共产品供给，就需要加强自身建设，建立高效的供应机制和体系”[6]。

1.提高非政府组织的人员素质，建立人才机制。无论对什么组织来说，人才都是至关重要的，非政府组织也不例外，当今社会对于人力资源的研究非常多。由于非政府组织所从事的工作特点决定了对人才的要求较高，要积极、富有爱心、热情，再加上非政府组织的非营利性、志愿性特点，对人才的管理具有复杂性。所以一方面，要加强对从业人员的培训，努力培养专业人才，提高工作能力和道德素质，重视对领导的培训；另一方面，要完善非政府组织内部的人事管理制度，逐步提高工资待遇和福利，吸引和留住优秀人才。还可以通过金钱、优惠政策、社会名誉和声望的奖励，鼓励他们参与公共产品的提供。

2.加强非政府组织的内部管理，完善公共产品供给的运作机制。我国地域辽阔，人口众多，形形色色，提供公共产品的过程是非常复杂的，所以“非政府组织必须加强内部管理，建立良好的运作机制，才能有效地完成任务”，赢得公信力和支持，维持旺盛生命力。“非政府组织加强内部管理要建立一系列内部机制和监督评估机制”，实行管理透明化、民主化，强化责任和服务意识。

3.健全非政府组织的自律和他律机制。非政府组织具有公益性，是基于成员共同的信念和理想，而非个人利益建立起来的，所以自律是非政府组织公共责任和志愿的保障，必须明确和坚持自身使命。当然，对于庞大、复杂的组织来说，人员自我的信念是靠不住的，必须建立自我约束行为规范和各种规章制度，优化治理结构，实行阳光行动，加强行业监督和内部监督。

4.提高非政府组织筹集资金的能力，保证资金供应充足。俗话说“钱不是万能的，但没有钱是万万不能的”，对人，尤其是对组织来说是有道理的。资金问题是束缚非政府组织发展的一个重要问题。非政府组织是公益性的，且随着政府职能转变，不能过分地依赖政府，只能自力更生。非政府组织的资金主要来源于捐赠、政府资助和经营收入，所以非政府组织一方面要做好自己的工作，加强宣传组织的宗旨，获得社会的认可，扩大资金来源的多样化和广泛化，争取更多的资助，并处理好与资助者的长期合作关系；另一方面要真正能为政府分忧，争取政府的支持，得到优惠政策和资金的资助。当然，非政府组织靠自己向公民提供高质量的公共服务，获得一定的收入也是理所当然的。

5.提高公众对非政府组织的认知度。目前，我国的非政府组织正处于发展初期，所以社会对其的认识可能存在不足甚至有偏差，所以非政府组织只有更好地提供公共服务，供给公共产品，满足公众的需求，真正为政府分忧，才能获得社会的认可，才能为自身赢得发展空间。“积极向社会宣传其宗旨和工作绩效”[7]，实行阳光行动，推进民主化、公开化，开通与公民的互动渠道，既能提高非政府组织的工作效率，又能扩大知名度，提高社会对其的认可度。

参考文献

[1]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[2]何云峰，马凯.当前我国非政府组织发展面临的主要问题[J].上海师范大学学报，2004（2）：3-14.

[3]郑杭生.转型中的中国社会和中国社会的转型[M].北京：首都师范大学出版社，1996.

[4]周志忍，陈庆云.自律与他律——第三部门监督机制个案研究[M].杭州：浙江人民出版社，1999.

[5]王玉明.第三部门及其社会管理功能[J].中共福建省委党校学报，2001（7）：8-15.

[6]王名，贾西津.中国NGO的发展分析[J].管理世界，2002（8）：5-20.

[7]于飞.非政府组织发展的对策探析[J].哈尔滨市委党校学报，2008（5）：3-9.