长三角区域生态治理政府间协作研究

黄丽娟

[摘 要]随着长三角区域经济高速发展，该区域生态环境日趋恶化。各地方政府积极开展生态环境方面的协作，但成效不显著。可以通过强化“利益共同体”理念、将环境绩效评估纳入地方政绩考核、健全和完善生态环境法律法规、建立生态环境协调管理机构等手段来构建健全有效的长三角区域生态治理政府间协作机制。

[关键词]长三角区域；生态治理；政府协作

[中图分类号]F127 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）01 — 0074 — 03

长三角地区是长江三角洲地区的简称，是一个具有多重意义的概念，地理概念指长江入海的地方，由于河水所含的泥沙不断淤积而形成的大致成三角形的陆地，面积约5万平方千米；工业经济概念指以上海为龙头的苏中南、浙东北工业经济带，这里是我国目前经济发展速度最快、经济总量规模最大、最具发展潜力的经济板块；城市经济概念指的是苏浙沪毗邻地区的16个市组成的都市群，包括上海市、江苏省东南部的8个市和浙江省东北部的7个市；文化概念的长三角范围和江南文化亚区的范围大体相当，核心区是环太湖区域，即上海、苏南和浙北。本文使用的是城市经济的概念。

长三角区域作为我国经济发展速度最快、经济总量规模最大的区域，巨大的人口数量和高速发展的工业产生了大量生活与工业废弃物，远远超出生态环境的承载力，使长三角区域成为我国新生的生态环境脆弱区。“目前，养殖污染、化肥农药污染、有机肥泛滥、生活污水肆意排放、水土流失正在成为长三角区域水土环境共同的五大杀手。”〔1〕长三角区域土壤污染日益严重，受到重金属以及有机物污染的土壤面积不断扩大，适宜从事农业种植的土壤面积日益缩小，与密集的人口数量产生极大矛盾。就水污染而言，大量的工业废水未经处理就直接排放，导致长三角区域水的跨界污染问题严重，居民的饮用水安全受到直接威胁。“据水利部门调查，太湖流域有近一半地区的饮用水水源地水质不合格，上海市有2/3 的饮用水水源地水质不合格。”〔2〕同时，长三角区域也是我国酸雨情况较为严重的区域之一，大气污染的情况也比较严重。

面对这一严峻现实，长三角区域各级政府转变思想，积极采取各项措施，加大对生态环境的保护力度。但冰冻三尺，非一日之寒，环境治理非一朝一夕之事，也不能只凭一己之力。各级政府只有摈弃各自为政的陈腐观念，积极协作，长三角区域的生态环境才有望得到整体改善。

一、长三角区域生态治理政府间协作现状

如同区域经济合作一样，长三角区域的生态治理政府间协作也经历了一个逐步发展的过程。早在2002年2月，浙江省的嘉兴市与江苏省的苏州市通过召开政府联席会议，建立起“边界水污染防治制度和水环境信息通报机制。”2008年底，江苏、浙江、上海两省一市的环境保护部门在苏州市签署《长江三角洲地区环境保护工作合作协议（2008-2010年）》，希望发挥区域联动效益，共同提升长三角区域生态环境质量。

2009年4月29日，“长江三角洲地区环境保护合作第一次联席会议”在上海召开。“三省市将在创新区域环境经济政策、健全区域环境监管联动机制、加强区域大气污染控制三方面加强合作。”〔3〕经商议，由上海市环保局牵头开展“加强区域大气污染控制”方面的工作，制定并落实世博会区域联动的空气质量保障措施。由浙江省环保厅牵头开展“健全区域环境监管联动机制”工作，共同打击危险废物的非法转移处置等环境违法行为。长三角区域生态环境保护协调工作从此进入实质性启动阶段。

随后，长三角区域生态治理政府间协作不断增强。2009年7月，上海市、江苏省和浙江省共同签订“跨界环境应急联动方案”。2010年9月，浙江省和安徽省共同签订“浙皖跨界联动方案”。2012年10月，长三角区域的三省一市共同签订“跨界联动协议”，并通过《长三角地区环境应急救援物资信息调查工作方案》。2012年5月，在浙江省龙泉市举行了“2012年长三角地区环保合作联席会议”，会议上签订了《2012年长三角大气污染联防联控合作框架》协议。2013年5月3日，上海市、江苏省、浙江省以及安徽省在马鞍山市共同签订了“跨界环境污染事件应急联动工作方案”，该方案是处置长三角区域跨界环境污染纠纷和应急联动的重要成果。“根据方案，三省一市从建立各级联动机制、开展联合执法监督和联合采样监测、协同处置应急事件、妥善协调处理纠纷、信息互通共享、预警、督察等七个方面加强合作。”〔4〕

长三角区域生态治理方面的政府协作虽然开展多年，协作也在不断加强，从原来的二省一市到现今的三省一市开创了长三角区域生态治理政府间协作的新局面，但生态治理的成效却不显著。近些年来，长三角区域局部地区的生态环境有所好转，“如太湖治污行动，上海、杭州、南京等城市拒绝污染外资企业进驻本地等，使得长三角区域的生态环境明显好转。”〔5〕但是局部好转并不代表整体环境改善，长三角区域整体生态环境仍在不断恶化，2013年3月发生的黄浦江死猪事件就是一个例证。

二、长三角区域生态治理政府间协作不畅的原因

长三角区域生态治理政府间协作成效不显著，主要有如下原因：

1.公共生态资源不易分割与行政区划刚性的矛盾

生态环境资源具有很强的外部效应，不能被任意分割为类似行政区划的单位。以我国五大淡水湖流域之一的太湖流域为例，它分散在长三角地区的江浙沪内，其中江苏省约占53%、浙江省约占33.4%、上海市约占13.5%，沿湖形成了以上海市为中心的太湖流域城市发展圈。显然，跨地域的生态自然资源形态，使单一的行政区域实现生态环境保护较为困难，共同保护公共生态环境资源和各地区对本地资源占用之间的矛盾十分突出。这样容易造成边界区域生态环境保护出现真空，也容易出现本地环境被破坏、整个长三角区域环境“一损俱损”的恶果。“政府对社会公共事务的治理，实际上遵循的是行政区划的刚性切割模式，由此衍生出一种闭合式的‘行政区行政的政府治理形态。”〔6〕因此，公共生态资源的不易分割性必然要求打破人为规定的行政区划界限，从长三角区域总体发展的高度来开展区域内的生态环境保护工作。

2.以经济建设为中心的执政理念

十一届三中全会确定了以经济建设为中心的执政理念，此后我国进入经济建设的新纪元，国家整体经济实力大大提高，长三角区域的经济更是突飞猛进。许多地方政府领导人错误认为单纯GDP增长就等于发展，在这种发展观以及政绩观指导下，如何实现GDP高速增长成为地方政府的政策取向和行为取向，而生态环境由于不在政府的政绩考量之中，所以鲜有地方政府重视。在这种GDP就等于一切的执政理念下，地方政府往往不考虑生态环境的承受能力，争相引进有较高税收但基本属于高能耗、高污染的项目。特别是长三角区域内一些较为落后的地区，比如苏北以及浙南地区的一些市县，面对较大的财政缺口，这些地方的政府往往漠视那些带来高税收企业的环境污染行为，导致本地区生态环境高度污染，危及当地居民身体健康，整个长三角区域环境“一损俱损”。

3.地方政府过强的“经济人”属性

地方政府存在双重属性，即“经济人”及”公益人”的双重身份。一方面，各地方政府作为具有着强制力的公共性部门，是本区域的主要决策者及组织者；另一方面，各地方政府亦是一个具有独立经济利益的行为主体。作为公共性部门而言，各地方政府的主要目标是保证本区域内政局稳定，促使本地区内公共利益增进；作为经济行为主体，同样有对物质利益的需求。在市场化不断深化过程中，面对各种极具诱惑力的经济利益，追求物质利益最大化的经济属性与以公共利益为目标的公共属性产生冲突，地方政府的“经济人”角色过于强化，在类似于跨界污染、水域内上下游的综合治理等问题上无法实现制度配合的一体化。在长三角区域生态环境协作选择之中，各地方政府都会“趋利避害”，偏好采取“只顾利己，不顾利他”的战略，这些选择不仅会给其他地方政府造成损害，而且会给长三角整体区域带来诸多不利影响。“当一个社会中每个个体都只是为自身利益打算时，即使大家都遵守社会规则，个体的行为是不一定符合集体的或社会的利益的。”〔7〕

4.生态环境立法不完备

长三角区域内各行政区是一个具有明确法律边界的封闭性政治单元，而生态区域则是边界相对较为模糊的自然开放性区域，行政区域和生态区域在空间上很难达到相互耦合的状态。于是，长三角区域各地方政府在制定法规及规章时大都着眼于各自地方利益，只考虑对自己最有利的策略，极少考虑其它地方政府利益。这样很容易陷入“囚徒困境”，从而造成“公共生态的重灾区”。至今，长三角区域内各地方政府所制定的有关生态环境保护方面的地方性法规、规章以及发布的相关规范性法律文件已有不少，其主要内容大多集中在生态环境的污染防治和市容环境卫生问题等方面。“但由于环境资源具有强烈的外部性和公共性的特点，不可能被分割成为类似行政区划的单位，造成长三角区域环境保护的地方法规之间不可避免地存在冲突和矛盾，成为长三角区域生态环境有效治理的最大障碍。”〔8〕

5.生态环境管理协作机制不健全

从近些年的实际情况看，长三角区域内各地方政府为了协调相互间关系，往往通过加强横向间管理协作关系来实现共同利益。但当下的这种协作关系还处于非制度性阶段，一般采取“集体磋商”的形式，没有形成类似欧盟的“谈判机制”，这种形式在涉及实质性利益问题时往往由于分歧过大而无法达成共识。“特别是在行政力量过强的条件下，这种合作机制相当程度上还难以摆脱地方政府的控制，或者某些方面还得借助于地方政府的政治权威来推进。”〔9〕因此，缺乏比较完善的区域协作机制，使得较大规模跨区域合作变得极其困难。

三、构建健全有效的长三角区域生态治理政府间协作机制

长三角区域生态治理政府间协作程度可以通过强化“利益共同体”理念、将环境绩效评估纳入地方政绩考核、健全和完善生态环境法律法规、建立长三角区域生态环境协调管理机构等手段得到提高。

1.强化“利益共同体”理念

观念是行为的导向，打破行政区划的刚性束缚，建立“利益共同体”理念，是实现生态治理政府间协作的前提。随着时代发展，公共事务超出了单个地方政府的管辖范围，不能再用传统的管理方式来解决跨区域的环境问题，要更新观念，寻求一种能够有效解决现阶段跨区域环境问题的管理方法。在“囚徒困境”的博弈理论分析中，共赢是对双方最有利的结果。“打破传统的区域和层级观念，建立强调权力或资源相互依赖、开放和合作的新地方主义，府际管理意味着治道思维的变革，是一种政府间关系的新型思维框架，代表着以合作为基础，实现多赢府际关系模型。”〔10〕所以，在跨区域的环境治理过程中，树立“利益共同体”理念是加强地方政府间合作的前提。

2.将环境绩效评估纳入地方政绩考核

“环境绩效评估是指对环境政策实施后所取得的环境效果进行的阶段性评估，其目的是力求清晰描述环境状况的优劣、揭示环境政策变化整体形势、提高社会各界的环境意识、衡量各级政府环境管理水平的高低。”〔11〕“环境绩效评估”作为一种生态环境管理的有效工具，在国外已经形成较为完善的评估机制，并且应用广泛，效果较好。但是，这种环境绩效评估方式在我国还是一个新概念，仅在少数地方开展试点，尚未形成系统的评估方法和机制。将环境绩效评估纳入地方政府政绩考核体系中，将环境质量的改变以及生态环境保护工作的成效作为地方政府官员政绩考核体系的重要内容之一，使生态环境绩效和官员升迁直接挂钩，这样能够保证自上而下形成一套较为有效的激励与约束机制，激发各级地方政府保护生态环境的内在积极性，实现生态环境保护和经济建设协调发展。

3.健全和完善生态环境法律法规

健全和完善长三角区域环境保护方面的法律法规包含以下两个层面的要求：一是国家级的立法，这对指导实施长三角区域的生态文明建设具有宏观意义；二是长三角区域内部要制定区域级的法律法规，用于指导本区域的生态文明建设。

从国家整体而言，“要制定一部符合生态文明发展理念的环境基本法，以宪法为核心，以《环境保护法》为基本法，制定一部统一的、综合的《自然资源保护法》。”〔12〕使其真正成为防治污染以及保护自然资源方面的综合性的法律，并为其他专门性法律、法规提供上位法的支持，从而对自然资源以及生态环境进行广泛且全面的保护。

在上述基础上，长三角区域应该尽快整合长三角区域现有的生态环境保护方面的地方性法律规章。各地政府应从区域整体的生态环境治理大局出发，对涉及噪声污染、大气污染、固体废弃物污染、水域污染、港口污染、食品餐饮污染、机动车排放污染等问题，采取共同立法或者按照统一标准各自修改来进行一体化作业，防止出现立法性缺位。对需要进行特殊保护的生态环境区域进行立法时，应避免与普通的生态环境立法产生重复、冲突以及矛盾。另外，对长三角区域现有的存在冲突的法规进行清理，修改或者直接废止已经或未来可能会引发跨区域生态环境治理冲突的法律法规。

4.建立长三角区域生态环境协调管理机构

建立一个能够真实反映本区域内各地方政府意愿、获得本区域内各地方政府普遍认同、治理结构民主化的长三角区域生态环境协调管理机构，是长三角区域政府协作机制真正建立的关键所在。从近些年的实际发展情况看，长三角区域内各地方政府为了协调相互间关系，往往通过加强横向间管理协作来实现共同利益，但这种协作关系处于非制度化状态，缺乏强有力的制度保障。从跨区域环境治理的基本点出发，各地方政府应该彼此达成合作共识，建立起突破行政区划的具有刚性约束的制度化合作组织。可以从以下几方面入手：第一，建立有效的信息互通机制，让各地方政府彼此信任，加强会议磋商形式的交流，与会各方提出问题共同探讨，会议内容以电子形式上传电子政务平台供社会各界监督。第二，加强生态补偿机制建设，重视法律保障制度的建设，明确生态环境补偿的原则、方式、程序以及实施细则等。其次，建立权威的跨区域的环境监管机构，统一监管区域内环境保护的政策，法律和法规的具体实施情况，确保合作顺利进行。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张颢瀚，鲍磊.长三角区域的生态特征与生态治理保护的一体化推进措施〔J〕.科学发展杂志，2010，（02）.

〔2〕詹婷.长三角经济一体化背景下的区域环境法制建设初探〔A〕.见：2006年全国环境资源法学研究会论文集（第三集）〔C〕.

〔3〕高振宇.区域环保合作是解决现阶段长三角地区环境问题的迫切需要〔J〕.环境保护，2009，（13）.

〔4〕胡磊，张磊〔EB/OL〕.人民网，http：//ah.people.com.cn/n/2013/0504/c227124-18590056.html.

〔5〕施从美.长三角区域环境治理视域下的生态文明建设〔J〕.社会科学，2010，（05）.

〔6〕陈爱平.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析〔J〕.江西社会科学，2004，（11）.

〔7〕蔡岚.区域政府合作难题的理论阐述〔J〕.云南行政学院学报，2007，（06）.

〔8〕施从美.长三角区域环境治理视域下的生态文明建设〔J〕.社会科学，2010，（05）.

〔9〕彭正波.长三角区域政府合作：现状、困境与路径选择〔J〕.经济与社会发展，2008，（09）.

〔10〕傅永超，徐晓林.府际管理理论——长株潭城市群政府合作机制〔J〕.公共管理学报，2007，（02）.

〔11〕王金南，曹东，曹颖.环境绩效评估：考量地方环保实绩〔J〕.环境保护，2009，（08）.

〔12〕施从美.长三角区域环境治理视域下的生态文明建设〔J〕.社会科学，2010，（05）.

〔责任编辑：卜亚杰〕