生态治理中的引导型政府职能模式定位

彭芬兰+邓集文

摘要：在生态文明以及环境友好型社会的创建过程中，面对生态治理的市场失灵与政府失灵困局，将“引导型”这一职能模式作为政府在生态治理中职能转型的改革思路和取向，从而更好地发挥政府在生态治理中的引导服务作用而非干预管制作用，真正实现多元社会主体合作生态共治，应该是一个积极方案。政府在生态治理中的引导型职能模式取向主要是：引导全社会生态文明理念的树立、提供强有力的生态治理法律法规环境、构建和创新规范有效的生态治理机制、理顺生态治理中政府与市场的关系、推动建立多元治理主体共同合作以及理性参与的生态善治模式等。

关键词：生态文明;生态治理;引导型;政府职能模式;生态善治

中图分类号：X32

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）02-0021-04

以技术和理性为内核的工业文明在事实上形成对自然的毫无节制的掠夺，导致经济发展与生态危机相伴而生的窘境，作为后发国家的中国本可借鉴西方国家的成功经验，避免其发展教训，实现经济发展与生态保护的良性互动。但是，历史与现实等多种因素交织下的中国却也不可避免地陷入“先污染、后治理”的困局。这与政府在生态治理中的职能模式选择有相当大的关系。传统的环保职能是一种被动式的干预型职能，其特征集中表现为“先污染、后治理，先破坏、后恢复”的环境治理选择。张康之教授曾提出“引导型政府职能模式”概念，代表了政府职能模式建构的一个新的视角。在生态文明以及环境友好社会的创建过程中，面对生态治理市场失灵与政府失灵的困局，引入这一职能模式作为政府生态职能的改革思路，从而更好地发挥政府在生态治理中的引导服务作用而非干预管制作用，真正实现多元社会主体合作生态共治，应该是一个积极方案。

一、生态治理中政府职能模式转型的必要性：理论与现实困境

1.生态治理中的市场失灵与政府失灵。生态环境本质上属于一种公共物品，具有经济人属性的生产者受到市场机制利益最大化的驱使，对这些具有特殊属性的公共资源进行掠夺毁灭式的开采使用，利益相关者们在使用这种公共生态物品追求私利最大化的同时，往往会产生集体行动困境而造成众所周知的“公地悲剧”。而公共物品的外部性特点也决定了民间组织和私人力量不愿意冒着产权不安全的风险进行长期性的投资，或者是对这种付出多、回报缓慢的投资项目不积极或者不感兴趣。市场机制自身自利性、自发性、盲目性的缺陷以及生态产品的非营利属性都会导致生态治理的市场失灵。因此，生态治理被视为典型的“市场失灵”领域，学界普遍认为政府可以也应该通过强制手段避免生态治理中出现私有化和 “搭便车”行为，以有效地解决生态环境所面临的集体行动困境，避免“公地悲剧”的发生。

20世纪初，经济学家庇古在研究当时英国的空气环境污染时，认为在私人成本和社会成本之间出现了一定的差额，这一差额不能在市场上靠“看不见的手”自行消除，需要政府这只“看得见的手”出面干预，采取向企业征收税款（庇古税），将污染的外部成本内部化。[1]这个理论为政府出面解决“市场失灵”提供了理论基础。

20 世纪 30年代的凯恩斯主义出现后，开始了大规模政府干预的行为导向。大政府无所不包的功能产生出干预型的政府职能模式。这种治理模式在初始阶段确实很有效地解决了一些“市场失灵”问题，尤其在生态治理上成效显著。然而，作为社会上唯一垄断了合法暴力拥有权的政府，在通过使用规制、税收等政策工具开展生态治理进而为其在生态治理中赢得主体性和合法性的同时，其中往往也伴随着暴力和强制，有时甚至呈现“政府失灵”的状态。因为“政府除了具有管理公共事务的本质属性之外，也具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性”。[2]在生态治理中同样如此，政府的自利性属性可能会导致其做出与本身职能不符的行为，带来生态治理行为的低效率甚至负效率、生态环境政策的失误，甚至于设租寻租及腐败行为等等。

2.目前我国生态治理中政府职能模式的困境。目前我国生态治理中政府职能模式表现为一种干预管制型职能模式。其存在问题集中表现为：

首先，生态治理中的政府职能虚位化。一方面习惯于用规章制度来约束环境污染、资源浪费行为。比如，有关管理部门制定具体的行业污染标准，给企业下个减排指标，一切由企业来做，政府只是定期进行监督检查，不达标则处罚。在资源环境问题上政府实际上只充当了一个执法部门，而没有对生态文明建设起到总揽全局的作用，没有完全体现政府的应有职能;另一方面甚至如有些学者指出的，地方政府常常在经济事务中表现出积极主动的态度，而在环境治理中则持“不求无功，但求无过”这样一种所谓的“不出事逻辑”。[3]

其次，过分依赖政府行政权力的运行，习惯于用权力管制行为来约束生态破坏、环境污染、资源浪费和能源过度消耗等行为。在生态环境治理中，“集中整治”“专项治理”“突击执法”“特别行动”等运动式执法成为地方政府回应环境治理诉求的主要方式。以雾霾治理为例，北京奥运会、上海世博会期间都曾采取区域工厂停产、车辆单双号限行、停止工地作业等短期手段。在2014年11月的 APEC会议期间，北京市、天津市和河北省通过同时实行机动车限行工地停工企业限产等临时措施，让北京等地迎来了 “APEC蓝”。遗憾的是，随着这些临时措施的结束，“APEC蓝”也不复存在，雾霾天气再次出现。政府的强力管制措施在短期内或许能取得一定的效果，但仅仅靠短暂的规制手段以及简单的末端治理无法从根本上解决问题。

再次，政府在生态治理中采取一手包揽的大政府做法。生态治理多元主体尤其是具有独立性的第三部门在提供生态治理服务方面的作用未能有效发挥。带有计划经济色彩的规章制度和过多的命令性行政手段严重影响了通过市场治理环境问题的积极性和有效性，企业缺乏进行污染治理和技术创新的动力。公民在环境参与上大多仅限于维权性参与。地方环保非政府组织数量有限，且带有浓厚的行政色彩，目标与权责不明确，缺乏非政府组织应有的灵活性与创新性，总体上缺少与政府合作沟通的经验，无法自主地参与生态公共治理。全能政府在生态治理过程中承担着无限责任及其风险，当所提供的公共生态服务无法满足社会多元主体的需要时，就会导致社会的不和谐因素出现。

另外，在政府生态职能的某些层面，政府既是运动员;又是裁判员，既是规则的制定者，又是规则的执行者和监督者;既有生态环境的管理职能，又有资源、能源的经营和开发职能，这样就造成了政府既是生态利益的所有者，又是生态利益的利用者，严重削弱了政府作为公共服务者的公正性和责任性。

由生态危机所引起的各种问题深刻而普遍，它既不可能仅靠科学技术来解决，也不可能单纯依靠市场法则得到解决。生态危机的全局性、综合性、历史性、长期性特点决定了这个问题已经成为人类面临的重大的公共问题，只有由政府出面，整合各个方面的资源，设计公共政策，履行公共职能，加强公共管理，才有望得到解决。[4]面对干预管制型职能模式在生态治理中的困境，必须对政府职能模式和角色进一步定位，寻求一种更有效更符合社会发展规律更利于生态治理的职能模式。

二、引导型政府职能模式及其在生态治理中的嵌入

1.引导型政府职能模式的提出及内涵。按照历史发展阶段，西方国家政府职能模式可以分为三种类型：自由资本主义时期的“保护型”政府职能模式、垄断资本主义时期的“干预型”政府职能模式以及新自由主义时期的“优化型”政府职能模式。张康之教授根据后发展国家的情况以及中国自身特点，在《建立引导型政府职能模式》一文中第一次提出了引导型政府职能模式概念。所谓“引导型政府职能模式”中的“引导型”是相对于“保护型”或“干预型”政府职能模式而言的，是区别于保护型政府职能和干预型政府职能的一种全新的创造，它既不同于保护型政府职能模式， 也不同于干预型政府职能模式， 但它又是两者的综合统一。它与保护型政府职能模式都承认客观经济规律的存在， 但它又进一步要求认识并利用这种规律对经济发展加以引导。在经济政策问题上，它与干预型政府职能模式都主张介入市场运行中对经济进行干预， 都表现在采取宏观调控的手段， 但它不是在经济生活中问题已经出现的情况下才选择干预或不干预的方式来处理这些问题。它主张采取以经济、法律和服务相结合的管理手段为主，而辅之以必要的行政手段，对经济进行宏观调控，进而表现出了极大的灵活性、积极性和主动性的特征。

引导型政府职能模式除了公共性的核心原则之外，相较之西方国家“保护型”“干预型”和“优化型”政府职能模式中政府回应性特点而言，更强调前瞻性和科学性的特点，“当前风险社会特征以及危机事件频发，都是政府囿于回应性思路而造成的，是因为政府处于回应性地位，不能有效地预测并解决那些有可能导致危机发生的事情，才造成了危机的爆发，基于这种情况，唯一的出路就是用前瞻性代替回应性。”[5]正如张康之教授指出的，引导型政府职能需要确立两个方面的行政目标： 一是政府需要在社会治理结构的变革中发挥引导功能， 确立起包括政府在内的多元治理主体共同合作的治理模式; 二是政府在多元治理主体的合作治理过程中， 着重于战略方向的把握， 通过“元战略”的确立而实现对治理过程总体引导。[6]

2.生态治理中的政府职能定位：从干预管制型向引导服务型转变。我国社会正在经历一个全面创新的过程，在各个领域都不断地有创新性思想出现。生态文明、环境友好型社会等理念如何落实在引导型政府职能模式中，也是一个需要加以探索的问题。事实上也已经有学者根据引导型政府职能模式的一般性规定界定出了“引导型政府生态管理职能”[7]

国家是“从社会中产生但又自居于社会之上”，[8]在政府与社会关系发生巨大变迁的当前，多元生态治理力量的崛起带来的政府与社会、政府与市场两对博弈关系的双方力量对比发生了变化，政府既不能抱着传统的政府单一主体的生态治理模式不放，也不能完全将西方比较成型的生态治理理论及实践照搬过来，而应该寻求一种更适合中国土壤的治理模式。应该“重新为政府定位，即从传统的统治角色或管理角色的位置上走下来，承担起服务社会的角色，在与社会的互动机制中，所表现出来的是一种引导型的政府职能。”[6]“小而强”要求构建新型的生态治理模式，需要将过去的“管理型政府”向现在的“服务型政府”转变，对政府在生态治理中的职能进行改革，真正建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的环境友好型政府。政府必须抛弃控制导向的行为模式，取而代之的是发挥引导者的作用，通过自身的行动去引导整个社会，发挥政府引导社会多元力量参与到生态治理中来的服务职能，采取有效的手段对社会、市场的力量进行有效的疏导，引导其在生态治理中发挥积极有效的作用，寻求新的生态治理路径。

总之，政府在生态治理活动过程中，所扮演的角色应由保护者、干预者转变为引导者，职能模式也应该转型到一种引导型模式，突出公共性、前瞻性和科学性特点，以实现战略引导、规范治理以及合作共治。

三、我国生态治理中引导型政府的职能取向

1.引导全社会树立生态文明理念。长期以来，我国政府、企业和民众对生态文明的认识不够深入，生态文明理念没有形成，特别是某些领导干部生态责任意识淡薄，一些企业只顾追逐利润不顾社会责任，恣意消耗能源、污染环境，一些社会成员缺乏应有的节约意识、环保意识，浪费资源、过度消费。

为此，要进一步加强引导全社会树立生态文明理念。首先，政府自身应该树立生态优先的根本价值取向，将“生态优先观”内化为政府组织在目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等等各方面的生态规定和价值追求，注重政府组织及公务人员在环境保护中的道德修养与责任认同。将“生态责任意识”内化为政府组织的观念，并依据这一观念对其目标与能力、法律与政策、体制与职能、机构与文化等多方面进行“重塑”。其次，政府应该引导生态文明理念的社会化。政府应积极引导企业树立生态文明观念，在生产和经营行为中注重对生态环境的保护，引导公民个人绿色消费、低碳生活、力行节约，鼓励、协调社会各界力量投入到生态文明建设中来，在政府对生态职能重视的带动下，形成覆盖全社会的生态利益观念。政府可以通过环境宣传、推广科技创新、教育、合作与交流，鼓励公众、企业改变其生产生活行为，提高人们的生态意识。加强生态道德教育，帮助人们全面地、科学地认识和处理人和自然的关系，使人们在改造自然的活动中受到理性和道德的约束，自觉地处理好人和自然的关系，走可持续发展道路。

2.提供强有力的生态治理法律法规环境。迈克尔·泰勒指出：“如果没有政府，人们就不能卓有成效地相互协作，实现他们的共同利益，尤其是不能为自己提供某些特定的公共物品。”[9]这里所指的特定的公共物品就是法律、政策和各项环境标准等。在生态治理过程中，也需要政府来提供这些特定的公共物品。生态治理需要政府提供强有力的法律法规环境，建立健全生态治理的法律法规，在法律层面以及执行程序方面做到环境执法的过程中有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

我国环境保护的法律法规体系即包括《宪法》中关于保护和改善环境的规定、环境保护基本法、环境资源保护法、环境行政法规与部门规章、地方环境法规与规章、环境标准以及我国缔结或参加的与环境保护有关的国际条约中的环境法规等。但现行的制度措施难以满足环境治理工作的需要，环境法律规范之间仍然缺乏完整的逻辑结构，存在一些相互重复、相互抵消、相互脱节以及缺乏操作性的内容。因此要继续完善生态治理顶层设计，推进生态治理的制度化和法制化，加强指导协调，加大协调力度，推进长效机制建设。在内容取向上，生态环境法令的重点不应局限于对特定生态环境治理事项给出预先的指示，而应致力于配置生态治理中的权能归属，即生态治理中的决策主体的范围及其权限。

对于执法力度不够的问题，全国人大跟踪检查《环境保护法》实施情况的报告曾指出，我国现行法律中确定的法律责任和处罚力度还不适应环境保护工作的需要，主要问题不是无法可依，而是有法不依、执法不严、违法不究。因此需要制定和完善相关的生态法律法规，加强生态法律法规的执法力度，使生态恶化现象的遏制和预防更加有效有力。

3.构建和创新规范有效的生态治理机制。虽然环境保护与可持续发展被确立为基本国策与长期发展战略，但实际工作中，政府对GDP的单纯崇拜、生产方式与产业结构调整“危机时”让位于总量增长、预防性战略“必要时”变身为“先污染，后治理”的阶段性策略等等，都会对环境保护与可持续发展战略的稳定性产生不利影响。生态治理的切实推进，除了要制定战略目标，更要有实现战略的长期、稳定的制度安排和将生态经济、政治、社会因素制度内化的机制。在引导型生态治理过程中，要在环境法律政策的基础上，形成政府生态环境管理的规范化、有效性和实效性。结合生态治理的需要，及时制定和完善生态治理的政策体系。在此基础上，完善中央政府生态管理运行机制，按照决策权、执行权与监督权适度分离而又相互协调的原则，构建权责明确、运行顺畅、保障有力的生态管理运行机制，强化生态政策的有效性、生态管理的针对性、生态监督的严密性。要对政府生态环境管理系统开展动态的、实际的整体考察，把生态环境治理制度的各项要求内化为生态环境管理中有机运行的具体措施和环节，包括生态环境决策机制、环境政策执行机制、生态绩效管理机制、生态民主协商机制、生态民主监督机制和生态危机管理机制等。

4.理顺生态治理中政府与市场的关系。要理顺生态治理中政府与市场的关系，引导市场发挥其生态治理的补充功能。

首先，要推动生态经济的发展。要建立绿色经济为主的市场运行机制，加快经济增长方式转变，全力发展“三大生态经济”，即绿色经济、循环经济和低碳经济，实现区域产业结构的生态化。培育壮大节能环保产业，促进重大环保技术装备、产品的创新开发与产业化应用。调整优化产业结构，推动经济转型升级。严控高耗能、高排放行业新增产能，加快淘汰落后产能，坚决停建产能严重过剩行业违规在建项目。

其次，规制生态产权。市场机制有赖于产权明晰，而作为一种强制性制度安排的产权，只能由政府来界定，特别是在涉及全球环境治理、流域治理等时，都需要政府的介入。在生态治理中，要划分政府与市场的界限。首要的是对生态产权进行规制。政府可以通过立法、授权以及实施配额、许可证等法律手段建立生态产权，并将部分生态资源转让给不同的产权主体所持有或作私人产权制度安排，以实现市场机制对生态资源的配置和利用。而对产权边界难以界定的生态产品，政府仍然要直接充当其产权的代表者和维护者。

再次，推动企业生态转型与创新。在加快企业技术改造提高科技创新能力这方面政府也做出了一些努力，成立了国家环境咨询委和科技委，设立了国家科技进步奖和环境保护科学技术奖，化工、制药、冶金和化纤等行业多项污染防治关键技术取得突破，新能源产业被确立为国家重点支持的战略性新兴产业。

5.推动建立多元治理主体共同合作以及理性参与的生态善治模式。生态善治的本质特征就是实现政府与社会、政府与市场、政府与公民对公共事务的合作管理。成熟的多元生态管理主体的出现，不但有利于生态合作管理的实现，也有利于对政府生态管理行为进行监督和外部约束。但目前我国企业环保产业的生存成长、非政府生态组织的发育发展、公民的生态治理参与意识、教育熏陶还需要现代政府发挥特有的培育、倡导和组织作用。

构建多元社会主体参与机制。要以善治的基本要素为标准，在政府与其它生态管理主体的良性互动中，培育与利用一定范围内有效的生态市场;培育与发展生态企业并吸纳其参与生态管理过程;培育与壮大生态公民社会，并支持其参与生态管理过程;培育与提升公民个人的生态责任意识，并激励其参与生态管理过程。[10]政府可以把一部分生态职能转移给社会，如加大生态教育与研究的投入和规划，把具体的生态教育、研究逐步转移到社会中介组织;增强生态引导职能，创造形式多样的志愿性环境保护项目，引导更多的社会组织、企业和个体参与到环保中来，使生态环境保护成为全社会共同的责任。

引导其他社会主体的理性有序参与。尽管随着环境污染问题的恶化与凸显，社会大众环境管理参与意识日渐加强，但是却缺乏相关的渠道和制度保障，导致不能充分发挥其效能，或者表现为一种无序的非理性的参与。再加上生态环境非政府组织的发展也不够充分，在环境保护和生态治理中的作用发挥也很有限。因此，政府需要引导建立良好的生态民主参与机制，切实保障其他社会主体对生态治理的积极理性参与。要建立健全环境信息公开制度，保障公众的环境知情权，这是参与环境保护和生态治理的前提。要推动环保NGO的发展，从政策资金等方面予以支持。要拓宽和完善参与途径，譬如环境听证制度等等。

参考文献：

[1]Pigou，A. C. Economics of Welfare（4th edition）[M]. Macmillan， London， 1932∶172-174.

[2]金太军，张劲松.政府的自利性及其控制[J].江海学刊， 2002，（2）.

[3]贺雪峰，刘岳.基层治理中的“不出事逻辑”[J].学术研究，2010，（6）.

[4]高小平.落实科学发展观加强生态行政管理[J].中国行政管理，2004，（5）.

[5]张康之.发展行政哲学要重视加强行政哲学研究[J].中国行政管理，2003，（1）

[6]张康之.公共行政中的哲学与伦理[M].北京：中国人民大学出版社， 2004.

[7]黄爱宝.试论引导型政府生态管理职能[J].中共福建省委党校学报，2008，（6）.

[8]马克思恩斯选集 （第 4 卷）[M].北京：人民出版社.

[9]Taylor Michael. The Possibility of Cooperation[M]. New York： Cambridge university press， 1987∶1.

[10]黄爱宝.生态善治目标下的生态型政府构建[J].理论探讨， 2006，（4）.

【责任编辑：孙巍】